【国资国企改革前沿】国有资本授权经营体制的改革与实践

编者按：国网能源院管理咨询研究所长期致力于开展理论创新、战略创新、管理创新与业务创新等方面的研究，为能源电力行业发展和国家电网公司战略决策提供咨询服务。本专栏聚焦国资国企改革基础理论与实践，研究中国特色现代国有企业制度建设、混合所有制改革等前沿问题，结合能源企业变革实践中落地实施的相关研究成果，与读者进行交流分享。

文章导读：国有资本授权经营体制是国资国企改革的重要内容。本文系统梳理了我国国有资本授权经营体制改革进展与政策要求，明确了当前授权放权改革的特点，并立足典型实践与案例，总结出中央企业在落实授权经营体制改革过程中的管理经验。

国有资本授权经营体制的
改革与实践

朱文浩

国网能源院

管理咨询研究所

      党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。2019年4月，按照党中央、国务院深化国企改革决策部署，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确提出到2022年要“基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制”。随后，习近平总书记再次强调：“国有企业要加大授权放权，激发微观主体活力”。为此，国资委发布《授权放权清单（2019）》，进一步推动落实国有企业授权放权。

一、政策要求与改革进展

      我国国有资本授权经营体制改革大致经历了三个阶段。第一阶段是“集团化经营”阶段（20世纪90年代-2003年），主要特征是通过授权方式建立国有资产产权纽带，推动国有企业集团化经营；第二阶段是“出资人监管”阶段（2003年-2013年），主要特征是设立国有资产监督管理机构对国有企业行使出资人权利，并实施出资人监管制度；2013年党的十八届三中全会以来，授权经营体制改革进入以“管资本”为主要特征的新阶段，经过不断发展完善，形成了一整套顶层设计体系与制度实施体系（授权经营体制改革主要政策文件参见表1），并在实践中不断发展与完善。

表1  授权经营体制改革主要政策文件

二、授权放权的特点

      一是授权事项不断增多，授权力度不断加大。2017年的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中的授权事项仅有8项，2019年《改革国有资本授权经营体制方案》对之前的各项政策进行了扩展与细化，在此基础上，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》明确将5大类、35项授权事项列入清单，授权范围涵盖了规划投资与主业管理权产权管理、选人用人、企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励、重大财务事项管理等。增大了企业的经营自主权，使国资委逐步归位于出资人地位。 

      二是授权经营模式逐步成熟。逐步形成了“国资监管部门——被授权主体——子企业/混合所有制企业”的三层授权经营架构（三层授权经营架构如图1所示）。避免了国资监管部门对企业经营管理的直接干预，推动国资监管部门以“监”为主，两类公司/被授权主体以“管”为主，企业本身经营为主，各归其位。

     （1）国有资本投资、运营公司试点不断推进。截至2019年底，中央企业国有资本运营公司试点企业已经扩大至21家，全国范围内在150余家地方国企开展了两类公司试点。国有资本投资运营公司既是国有资产监管机构与国有企业的纽带，又是二者之间的“隔离层”，对上接受政府和国资监管部门的指导和监督考评，对下科学有效地考核国有企业董事会成员业绩、监督财务核算等。

     （2）中央企业授权体系不断完善。随着出资人权责边界的不断清晰，中央企业授权体系也表现为“国资委-企业集团-子企业”三个层级。国资监管部门将部分出资人权利授予国有企业集团董事会行使，国有企业集团再对其二级子企业进一步进行授权，其授权内容主要是集团公司作为股东的各项权利。

图1  授权经营模式的变化

      三是授权经营管理方式不断科学。确保授权经营体制能够精准实施。

     （1）强调分类授权，确保授权放权精准到位。授权经营体制改革始终坚持分类理念，《授权放权清单》（2019）提出的授权放权事项根据各中央企业的功能定位、发展阶段、行业特点等实际，将授权事项分为四种类型，分别适用于各中央企业、各类综合改革试点企业（包含国有资本投资运营公司试点、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点、落实董事会职权试点企业等）、国有资本投资、运营公司试点企业及少数特定企业。各类企业在授权放权的程度与类型上各有侧重，各不相同。

     （2）采取清单化管理，建立了基于清单管理制度的权责体系。国资监管机构明确了监管清单与责任清单。原则上，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。这对厘清出资人职责，有效规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开具有重要意义。

     （3）明确建立动态调整机制。国资监管机构将加强跟踪督导，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权放权事项，确保授权管理制度层层落实。

三、先进实践

      在改革政策的指导下，中央企业结合自身特点对授权管理体系与经营制度开展了实践与探索，并取得了显著成效，积累了大量经验。从实践来看，中央企业的授权管理实践经验主要有以下方面。

      1.完善授权管理制度体系

      一是在集团层面加强授权管理制度的顶层设计。国家电网公司率先在中央企业集团层面制定了完整的《国家电网有限公司授权管理办法（试行）》，作为集团公司授权管理制度的“基本法”，《授权管理办法》重点构建以“三大制度”（即授权清单制度、合法合规性审查（核）制度和定期报告制度）为核心的公司授权管理体系，明确了授权行为与授权方式；明确了各部门的职责分工；规范了授权管理流程，明确了授权设立、变更、撤销与终止等事项，推动了授权管理规范化、体系化和制度化。

      二是通过专门授权使公司决策层的权责界面清晰化。国家能源集团围绕《董事会授权管理办法》分层授权，规定了三会决策事项范围，并对投资、融资、担保、资产处置、捐赠、董事会履行对出资企业的股东权利等六类事项进行授权。中国兵器装备通过“三重一大”决策实施办法及清单、董事会授权管理办法细化管理事项清单，界定权限；中国兵器工业集团通过印发《中国兵器工业集团公司分级分责决策事项及权责界限》明确了董事会、董事会军工委员会、董事长、总经理、分管领导的决策事项和权责界限，形成了责任层层落实、压力层层传递、权利层层授权的授权管理体系。

      2.建立分层分类的授权经营体系

      一是根据二级公司业务特点与发展规划实施分类授权。国投集团按照“一企一策、试点先行”的原则，选取外部条件、公司治理、人才队伍建设和企业竞争力4个维度的14个指标，对所有二级子公司进行了全方位的测评，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类，分别授予选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等70多个事项权力。联通公司将基础业务和创新业务进行区隔，对基础业务在完善责权利对等机制的基础上积极授权推进资源下沉，对创新业务通过设立子公司、业务单元等不同形式推进市场化进程。

      二是根据管控机制实施与之相适应的分层分级授权。中粮集团打造了“集团总部层—专业化平台层—业务运营层”的三级管控架构，在此基础上构建了“国资委—集团—专业公司—生产单位”分层分级授权体系。第一层是国资委对中粮集团的授权。国资委对中粮授予了包括资产处置权、战略决策权、薪酬分配权和市场化用人权在内的4类18项权利，使得中粮总部既有权行使国有资本投资人权利，也可以对下属业务平台进行授权经营并进行监督，制定集团战略；第二层是中粮集团对业务平台的授权。中粮集团总部向业务平台下放的是资产经营调度权，具体包括市场化用人权、资产配置权、生产研发创新权、考核评价权与薪酬分配权五大核心权力；第三层是对生产单位执行层的授权。授予生产单位执行层生产的执行权。中粮集团通过分层分级授权使业务平台成为资产运营实体核心，实现了从“管资产”向“管资本”的管控模式转变，同时也明确了集团公司各级企业的管理责任，理顺了各级公司、部门间的工作关系，实现了对集团下属企业、业务的有效管理。

      3.清晰划分总部与基层权责范围

      中化集团按照战略管控型总部定位，本着“小总部、大业务”的原则，将总部打造成一个“改革体制、创造环境，提供战略方向，协同财务、融资等大环境的、框架性的、伞型的组织”，聚焦战略预算管理、财务资金政策、重要人事任免、绩效考核评价、审计合规管理、党建纪检监察及资源协同共享等核心职能。总部之下设置五大事业部，除总部保留的权限外，充分赋予事业部战略建议、运营决策、选人用人、考评激励以及授权范围内主业投资决策等权限，积极稳妥向下授权。国投集团将总部定位战略决策中心、投资决策中心、重大投资及资产管理中心、资本经营中心、财务管理中心和人力资源配置中心，建立了“小总部、大产业”的组织架构。通过授权体系清晰划分总部与子公司的权责范围。集团总部主要通过公司治理机制对所出资企业履行出资人职责，行使股东权利，全面落实国有资本经营责任。下属二三级子公司通过授权拥有更强的决策能力。

      4.建立与授权经营体系相适应的风险管控体系

      在授权过程中建立风险控制体系，实现对公司各级授权的有效监督，从而为企业持续稳定发展提供有力保障。中粮集团建立了自上而下的、涵盖总部和业务平台的财务监督、审计风控、纪检督察、董事派驻四条监督管控线，保证权利稳妥下放的同时，实现了对授权的有效监督。国投公司构建了法律监督、财务监督、审计监督、纪检监察监督相互配合、具有投资控股公司特点的大监督体系，强化对监督工作的协调力度。中国国新不断强化风险防控能力，推动板块公司、功能公司建立首席风险官制度，探索构建既满足总部整体管控需要，又契合所出资企业实际的全面风险管理体系。

专家介绍

朱文浩，国网能源院管理咨询研究所研究员，民商法学硕士。主要从事企业治理、能源电力立法、国资国企改革等领域研究工作。先后参与了国务院国资委、国家能源局、国家电网公司等单位委托的重大研究项目十余项。获得全国设备管理与技术创新成果奖、国家电网公司软科学成果奖、国网能源院科技进步奖等。

团队简介：国网能源院管理咨询研究所（以下简称管理所）是国网能源院内设业务所，长期致力于开展理论创新、战略创新、管理创新与业务创新研究。管理所下设企业运营管理、人力资源管理、管理创新三个研究室，拥有一支专业覆盖领域广、学历和职称层次高、人员素质能力强、专业特色鲜明的研究咨询队伍，形成了由各研究领域高级专家、专家及各层级研究咨询人员构成的人才梯队。自成立以来，管理所共完成500余项研究，涵盖政府委托项目、国家电网公司科技项目、国家电网公司管理咨询项目和国家电网公司专项研究项目等多种类别。研究成果先后获得省部级、行业级、公司级奖项80余次，出版能源与电力分析年度报告系列《国内外企业管理实践典型案例分析报告》（2014-2019），发表核心期刊论文200余篇，普通期刊及报纸论文近200篇。研究团队曾多次获得“国家电网先锋党支部”“国家电网公司先进党支部”“国网能源院先进党支部”等称号。

 往期回顾 

编辑：杨彪

审核：许晓艳

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