50年来最左倾宪法草案, 为何无法破除“智利困境”的魔咒?
本文指出：智利面临的真正困境在于福利民粹主义和自由化两大陷阱。福利民粹主义本脱胎于左翼政治，70年代阿连德式左翼福利民粹主义的根本在于经济结构改革，尤其是所有制结构改革，以此为福利项目提供结构性支撑。智利经历新自由主义改革后，出现了左翼接受并推进私有化、右翼积极提出福利政策的怪状，结果是左右翼政党都与资本联姻而疏远了底层大众，从而导致了政党政治的“代表性危机”。如今，福利政策被彻底工具化，但是自由主义经济结构使政府丧失实施福利政策的空间，使福利承诺沦为空言。当前，智利有可能重回左翼福利民粹主义，开启“智利困境”的新轮回。
智利是资源大国，在全球原材料市场中占据举足轻重的地位。利用有限的资源摆脱依附发展的道路、实现工业化转型升级，是智利走出困境的重要依托。2020年10月智利全民公投决定修宪，反映民众求变之心，即使新宪法被否决，仍有超过80%的智利人支持修宪。如何将求变的共识凝聚为增长、发展和再分配的共识，是智利面临的下一步挑战。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《国外理论动态》，仅代表作者观点。
“智利困境”新的轮回：左右翼福利民粹主义的交替及其生成逻辑
文｜张国军 & 李晓旭
来源｜《国外理论动态》
▲ 智利举行全民公投，逾六成人反对修宪。图源：路透社
拉美诸国独立后凭借丰富的自然资源得以快速发展，但自1930年代民粹主义兴起以来纷纷陷于军事政变与选举民主的交替，民粹主义情绪周期性高涨，社会财富被不合理地消耗于福利政策，从而掉入中等收入陷阱。有学者直言：“中等收入陷阱本质上是福利陷阱。”由1998年乌戈·查韦斯（Hugo Chávez）当选委内瑞拉总统开启的拉美“粉红浪潮”结束不久，新一轮民粹主义运动似乎已经开启，其中的引领者正是拉美最闪亮的明星——智利。2019年10月19日，智利爆发大骚乱，诱因竟是地铁高峰时段票价上涨30比索（合人民币0.3元），此后智利的游行示威接连不断，社会治安持续恶化。
智利民粹主义在1970年代初萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）执政时迅猛崛起，后来在军政府的压制下趋于式微。新自由主义改革使该国经济结构和公共设施相继私有化，民生压力加大，民粹主义重新抬头。2010年以来，塞瓦斯蒂安·皮涅拉（Sebastián Piňera）两次当选总统，他竞选时承诺提高社会福利，遏制不平等。吊诡的是，皮涅拉属于政治光谱中的右翼，为何也大打福利牌，其政策与阿连德式福利民粹主义又有何区别？既然他提出了福利政策，为何还遭到民众抗议？造成智利混乱的是“福利陷阱”吗？针对这些问题，本文拟考察自阿连德政府以来智利民粹主义的演进历程，分析福利民粹主义诱发智利困境的逻辑，希冀深化对新兴民主国家的民主困局和福利陷阱的认知。
1 民粹主义与工具性福利民粹主义
民粹主义兴起成为全球性政治现象，但其在处于不同发展阶段的国家有着不同的表现形态。在已进入后现代社会的西方发达国家，人们的价值选择已从物质福利和人身安全转向生活质量，所以“反映工业社会分层体系的那些问题的重要性也会降低，而意识形态、种族、生活方式等可能会变得更加重要”。因而，在西方国家中势头强劲的是右翼民粹主义，其显著特征是排斥“他者”的“身份政治”的兴起。发展中国家仍处于现代化进程中，身份政治尚未凸显，政治议题仍集中于物质层面，因而民粹主义的主流是传统的左翼民粹主义。左翼民粹主义源于人民主权的政治原则，却导向对福利政策的强烈嗜好。一旦福利政策出自右翼政治家，民粹主义就脱离了左翼的范畴，成为纯粹工具性的动员策略。
（一）从民粹主义到福利民粹主义
人民主权是现代政治合法性的基本原则，然而“人民”是谁，如何行使“主权”？对这两个概念的多种解释相互搭配，产生了各式各样的民主概念。抛开操作层面的这些搭配，从理念来看，人民主权有积极和消极两种定义：积极定义关注主权属于谁，坚持由整体的人民掌握主权；消极定义则反对整全性人民概念及其代表的主权声称，关注的是主权不属于谁，而非属于谁。人民主权的这两种定义衍生出自由主义与共和主义之间长达200余年的争论，但在政治史中，出于对积极人民主权实践的恐惧，西方政治设计了纵横交错的制衡机制，限制人民主权的应用场域，将其改造为人民通过“选举”被动地表示“同意”的政治。
在消极人民主权实践中，改造人性的灾难得以避免，但自发秩序中的强弱和贫富差距不断扩大，也给社会存续带来威胁。民众在丛林式竞争中渐趋边缘化，对既有秩序的不满日积月累，最终在大萧条的刺激下酝酿成席卷全球的民粹主义。民粹主义反对脱离民众的精英政治，主张平民掌权，它是一部分人取得凌驾于另一部分人之上的权力的一种新统治形态，通过人民与领袖的直接联系构建直接代表制，以此将人民的具体代表与人民主权结合起来。民粹主义政治的发生逻辑是，魅力型政治家直接与民众沟通，激发其群体性排他情绪，采取倾向性极强的政策或做出政策许诺来回应其诉求，以便让他们支持自己执掌政权。
人民主权是一个极其抽象的政治原则，民粹主义政治家将其具体化，标榜自己代表着人民。“人民”是现代政治建构出来的一个抽象概念，正因其游离于现实生活之外才具有至上的正当性，但现实的人总是复杂、多元的，民粹主义所言的“人民”并非指所有人，而总要将某些人排除在外。首当其冲的被排斥者是“腐败的”精英，“民粹主义者通过蔑视不值得尊敬但有权势的少数人，而声称自己代表被忽视的多数人”。如此一来，“人民”也就具体化为与精英相对的平民，平民因而获得至上的道德优越性，且成为政治正当性的最终归宿。
民粹主义首先是一种社会思潮，当其获得足够的社会支持时，便可能发展为社会运动。社会运动具有改变政治格局的强大能量，一旦被政治家利用，民粹主义便从社会运动异化为政治动员策略。民粹主义政治家鼓吹民意，以人民代言人自居，谋求大众支持。鼓吹民意加剧了民粹主义意识在社会中的渗透和蔓延，大众诉求的正当性得到确认和加强，从而形成政治家与大众支持之间的相互强化。在这种相互强化中，现代政治的多数决定原则和法治原则遭到破坏，以人民之名侵害公民权利貌似具有了正当性，社会阶层或群体之间的隔阂加深，对抗和敌视加剧。
黑化对手是西方政党竞争的惯用手段，这一手段在民粹主义背景下更加有效。当然，代言大众的说辞和丑化对手的策略只是权宜之计，民粹主义政治的持续还需采取实际行动，在政治议题聚焦于物质分配的发展中国家尤其是这样，因而民粹主义政治家掌权后需要采取倾向性福利政策。阶段性诉求得以实现后，大众对利益再分配的预期已然调动起来，在福利只能升不能降的“福利刚性”作用下，福利逐渐成为民粹主义政治的不可承受之重。当民粹主义政治的重心聚焦于福利分配时，民粹主义也就演化为福利民粹主义了。
（二）智利工具性福利民粹主义的产生
一个多世纪以来，智利在各个时期都不缺乏民粹主义政治家。1920年代的阿图罗·亚历山德里（Arturo Alessandri）就是拉美早期民粹主义的代表，他颁布了一系列劳工权益保护方面的法律，并主持制定新宪法，推动直接选举总统，在动员劳工方面具有显著的民粹主义色彩。但在1932年再度出任总统后，亚历山德里却迅速转向，竭力镇压群众运动，不断向法西斯主义靠拢。在世界经济危机的影响下，由智利共产党、激进党、社会党和劳工联盟组成的左翼政治联盟应运而生。1936年，智利人民阵线成立，并在随后10年间取得执政地位，推出一系列旨在保障人民政治权利的法令和政策，加强对经济的干预，改善收入分配格局。
人民阵线执政期间，福利民粹主义尚不显著，民粹主义更多是通过与民族主义合流而表现为抵制外国资本：政府加强外资管制，将部分外资企业收归国有，实施进口替代战略，发展民族工业。人民阵线瓦解后出现了新的民粹主义政治家卡洛斯·伊瓦涅斯·德尔·坎波（Carlos Ibáňez del Campo）。1952年，他在阿根廷著名民粹主义政治家胡安·庇隆（Juan Perón）的支持下当选智利总统，其秘诀就是承诺提高社会福利水平，迎合底层市民和新兴农业工人。
1970年，阿连德上台，智利民粹主义发展到巅峰，阿连德也已成为智利民粹主义的代名词。阿连德推行全面福利民粹主义，智利经济社会发展遭受重创。奥古斯托·皮诺切特（Augusto Pinochet）发动军事政变并对左翼力量进行大清洗，民粹主义被强力抑制。皮诺切特推进改革，创造了经济增长奇迹。智利恢复民主后，执政者们继续推行自由化政策，即便左翼的社会党人米歇尔·巴切莱特（Michelle Bachelet）担任总统，也在积极推进电力公司私有化。尽管她在民意压力下发放退休、公共设施、劳动等方面的补贴，但总体趋势是社会不平等问题加剧，福利民粹主义情绪复燃。现任总统皮涅拉是右翼政党领导人，却通过承诺提高福利上台，因而延续并扩大了前任巴切莱特的福利民粹主义政策。
在右翼政治家执政时期，原本脱胎于左翼政治的福利民粹主义具有了不同特点。罗伯茨·肯尼斯（Roberts Kenneth）从秘鲁的藤森政府中发现了经济自由主义与政治民粹主义相结合形成的“新民粹主义”：在经济危机和社会混乱破坏了传统代议机构的背景下，魅力型政治家与原子化大众建立直接联系，通过对政治精英或机构进行攻击、提供有针对性的补贴项目来赢得支持者。在右翼政府的新民粹主义中，福利政策无需以经济结构国有化改革为基础，政治家只是做出承诺，甚至不考虑能否履诺以及政策实施的后果，福利政策被彻底“工具化”了。
工具性福利民粹主义在智利早已出现。伊瓦涅斯于1927年首次当选总统后，就开始镇压工会和工人运动，控制议会实行独裁统治，同时也推出了福利政策并借外债兴建公共工程。在大萧条的冲击下，伊瓦涅斯对罢工和抗议进行了严酷镇压，最终因无法控制局势而被迫辞职。1952年再次竞选总统时，他从独裁者摇身一变成为福利民粹主义的积极实践者。胡安·庇隆给伊瓦涅斯的如下建议可以解释这种转向：“尽一切可能地给予人民，尤其是工人们。当你觉得已经给他们太多的时候，请给予他们更多。您会看到这样做的结果。”皮涅拉的福利政策的实质也是工具性福利民粹主义，他试图在自由主义经济结构上嫁接福利政策，提供家庭、就业等各种补贴。然而，缺失国有经济基础的支撑，福利政策的内容及其实施效果都将大打折扣，从而为大骚乱埋下了伏笔。
福利民粹主义的工具化不仅表现为右翼政治家涉足福利政策，还表现为传统左翼政治的衰退以及左翼政治力量的右转。阿连德政府被推翻后，人民团结阵线解散，社会党分裂，共产党一度被宣布为非法政党，左翼政治运动陷入低谷。皮诺切特倒台后，智利恢复了形式上的民主，但在新自由主义改革背景下，智利的民主实质上是一种“商业—军事”统治，“各党派对一些无足轻重的问题进行无聊的争辩，无论政策形式如何不同，竞选纲领有何差异，他们都奉行同样的亲商政策以获得其支持。只要商业统治是民众审议和改革的禁区，即商业统治不是民主的，民主就被允许存在”。左右翼政治势力在“华盛顿共识”的框架下展开权力角逐，左翼政党掮客化，谋取权力本身成为其宗旨。
左翼政治势力掮客化的重要标志是去激进化，“重新掌权的社会党人不但放弃了自己对社会主义的执著，而且保留了昔日敌对的军政府实施的经济政策”。左翼不仅保留了既有的自由化政策，甚至推动进一步的私有化。1990年代以来，基督教民主党的爱德华多·弗雷（Eduardo Frei）、争取民主党的里卡多·拉戈斯（Ricardo Lagos）、社会党的巴切莱特等来自“左翼”政党的政治家，都在推进公共设施私有化。左翼接受并推进私有化，右翼积极提出福利政策，二者“相向而行”的结果就是，左右翼政党都与资本联姻而疏远了底层大众，从而导致了政党政治的“代表性危机”。从此，左右翼势力的政治主张（包括福利政策）逐渐趋同，贫富分化的结构性问题被选择性忽视，而为了竞争权力，各派政治家又都试图通过福利政策迎合中下层民众，福利政策沦为权力竞争的噱头和工具。
综上，新自由主义改革以来，左翼政党和政治家的福利政策与右翼已无二致，与传统左翼福利民粹主义愈行愈远。为避免概念混乱，本文所说的“左翼福利民粹主义”特指阿连德时期的传统左翼势力推行的福利民粹主义。与之相对的“右翼福利民粹主义”是自由主义化的工具性福利民粹主义，其推行主体是作为政治掮客的政党和政治家，既包括现实政治中的右翼势力，也包括已经右转的左翼势力。
2 从结构改革到福利补偿: 智利民粹主义政治的变与不变
新自由主义改革后，智利的福利民粹主义趋向自由化和工具化，与阿连德时期相比发生了很大变化。在左右翼福利民粹主义中，福利政策的定位具有显著区别。阿连德式左翼福利民粹主义的根本在于经济结构改革，尤其是所有制结构改革，以此为福利项目提供结构性支撑。右翼福利民粹主义则努力保持自由市场经济的基本结构，并在政治上通过许诺福利来获取支持。右翼福利政策突出表现为针对特定群体发放补助金，这与其说是对“人民主权”的回应，不如说是对底层民众在商业统治秩序中被剥夺的“补偿”。工具性福利民粹主义政治的形成表明，智利民粹主义运动有其历史连贯性，又在不同时期具有比较显著的差异。下面我们从不同方面来分析这种连贯性和差异。
（一）非理性的福利诉求
西方发达国家经历了数百年才完成现代化，且在大众政治兴起之前已构建了成熟的代议制民主框架。而在后发现代化国家中，大众崛起早于政治建构和经济发展，从而使现代化同时面临动员、参与、福利、整合等问题。被动员起来的大众对生存状况的改善产生了极高的期望，这些期望进入政治过程后即转变为有赖于财富再分配的福利诉求。对再分配的强烈偏好驱动着人们参加各种抗议活动，这是现代民主政治中大众参与政治、表达诉求的强有力方式。
在1970年代的民粹主义高潮期，智利民众提出了越来越高的福利诉求，除了提高工资收入，还希望政府提供免费医疗、免费教育以及廉价住房等福利。尽管有人批评福利政策可能导致经济崩溃，但阿连德政府对民众的诉求还是照单全收。半个世纪之后，皮涅拉治下的民众依然对福利有着强烈诉求，2019年大骚乱的诱因并非重大政治性失误或严重的经济危机，30比索的地铁票涨价竟成为压垮民众心理的最后一根稻草。大骚乱发生后，皮涅拉政府放弃涨价，然而骚乱并未停息，民众继续通过骚乱表达诉求，暴力抗议的参与者也由学生扩大到各个阶层。
大骚乱中的智利民众表示，他们抗议的“不是30比索，而是30年”，要求修改皮诺切特时期制定的“新自由主义”宪法。大骚乱导致了灾难性后果，数十人在暴力活动中丧生，抢劫纵火事件接连发生，骚乱蔓延到全国导致多地陷入瘫痪，经济损失不可估量。皮涅拉不得不宣布全国进入紧急状态，甚至被迫放弃主办亚太经合组织领导人非正式会议和联合国气候变化大会。从2020年3月开始，新冠肺炎疫情的蔓延使智利经济进一步遭受重创，社会动荡加剧，这反过来又妨碍了疫情防控，形成恶性循环。
（二）盲目扩张的社会保障范围
福利制度在19世纪末开始建立并在20世纪走向成熟，作为社会安全网使民众避免陷入绝对贫困，保障了民众的生存和发展权利。本应起兜底作用的福利制度一旦与民粹主义遭遇，就容易陷入福利陷阱，人们希望通过政治权力改变分配格局。拉美民粹主义政治家无不采取福利政策换选票的竞选策略，超过生产力发展水平的社会保障范围的盲目扩张成为福利民粹主义的必然结果。
在阿连德执政时期，扩大社会保障范围是其首要政策导向。福利政策涵盖奖学金、儿童午餐和牛奶、孕妇和育婴妇女所需牛奶、公共住房、免费食物、减税、最低工资标准、全民免费医疗和教育等。阿连德的民粹主义并非只体现于经济层面，而是经济民粹主义与政治民粹主义相互交织。工人不仅享有高福利，还可以随意罢工，政治民粹主义进一步助长了社会经济的民粹化。物极必反，民粹主义政治很快中止于军事政变，此后遭到长期抑制，直到1990年代才开始逐渐反弹。
皮涅拉政府也具有扩张福利政策的取向。在2017年12月的选举中，皮涅拉宣称要带领智利进入更好的时代，承诺实现智利经济“翻倍式增长”、提高就业率、降低企业税、提高工资和养老金水平、打击犯罪、改善社会治安状况、提高教育和医疗水平。皮涅拉在第二轮选举中胜出，但其主张注定难以实现，毕竟在发展疲软的国际形势下降税与福利更加难以兼顾。更重要的是，右翼政府的自由主义民粹政治从未试图改变自由化、私有化的经济结构，这就大大限制了福利政策的实施空间。实践证明，皮涅拉不仅没能履诺，反而因地铁票价的微调遭遇军政府结束以来智利最大规模的抗议。
为应对骚乱，皮涅拉再打福利牌，宣布将施行增加养老金和医疗保健支出、提高最低工资标准、降低电费、降低公务员工资、征收富人税等20余项措施。其中有些措施已经得到实施，但民众并不买账，超过八成民众认为政府做的远远不够，抗议仍在持续。皮涅拉政府干脆直接发放各种名目的补贴：2021年4月5日，颁布法案提供新的中产阶级补助和援助贷款；4月19日，扩大家庭应急收入补贴的受益范围；8月，推出保障就业和家庭收入应急计划，并将家庭应急收入补贴的发放延长至11月。如此种种，不胜枚举，“派钱”已成为皮涅拉政府应对抗议的规定动作。
（三）政府控制与财政压力
民粹主义政治的福利许诺需要扩张性经济政策才能实现，因而要依靠政治权力来打破自发市场秩序，对资源配置和利益分配结构进行人为调整。这样一来，民粹主义政治必然依赖于政府对社会经济的“普遍控制”和“赤字融资”，进而势必打破基本的经济平衡。在政治上，民粹主义政府的过度管制和干涉行为可能导致“多数暴政”，造成腐败和对少数群体权利的侵夺。阿连德政府的全面福利政策相较于当时的经济发展水平而言过于超前，必然激发经济发展的长期目标与满足福利诉求的短期目标之间的矛盾，掉入福利陷阱。
为推进福利政策，阿连德政府推进经济结构国有化改革。他不惜恶化国际关系，将外资企业及其利润收归国有，且未支付赔偿金，同时将大量私企国有化。阿连德政府垮台时，政府控制的矿业、金融业和制造业企业超过500家，掌握了智利85%以上的铜、全部的煤以及钢铁、水泥和硝石的生产。阿连德政府还推行土地改革，规定个人拥有的优质土地不得超过40公顷，超额土地一律收归国有，分给无地农民。阿连德政府采取严格的计划经济政策，试图通过“完美计划经济”解决社会经济发展中的各种问题，寄希望于超级计算机协调生产和销售，以实现“完美的经济平衡”。通过一系列改革，阿连德任期的第一年经济形势很好，GDP增长8.6%，工业增长12%，通货膨胀率下降12%，失业率控制在3.8%。但形势很快逆转。福利政策刺激需求急剧上升，商品短缺又带来物价快速上涨，到1972年末，智利的通货膨胀率已高达180%。尽管经济形势恶化，阿连德政府仍继续推行扩张性政策，开始“理想国”建设，为此推出一系列减税措施，扩大财政支出用于福利和基建。财政无力支撑庞大的支出，政府不得不扩大赤字，导致赤字率从3%飙升到10%。为削减赤字，政府大量增发纸币，使通货膨胀率在1973年9月升至381%。政府为约束通胀进行严格的价格管制，导致商品短缺，又刺激了黑市流通，秩序愈加混乱。阿连德的民粹化改革最终陷入困局，受伤害的还是他试图取悦的平民。
自2019年智利大骚乱以来，阿连德时期的民粹化迹象似乎在重演，皮涅拉政府不得不宣称提高福利。然而，右翼福利民粹主义的基础是自由主义经济结构，福利供给能力有限，因而其所提供的福利并不能满足民众的期待。尽管如此，福利支出仍加重了财政负担。世界银行的资料显示，社会动荡严重影响了智利的经济，扩大福利也使其财政支出结构发生变化，从促进投资事务转向更高的社会支出，赤字率从2018年的1.5%上升到2019年的2.7%。在新冠肺炎疫情冲击的叠加影响下，2020年智利的GDP萎缩5.8%，是1982年以来最严重的衰退。为应对支出压力，智利共产党提案对超级富豪征收2.5%的一次性税收，却遭到右翼势力反对，被众议院否决。声称要扩大福利，又阻止对富豪征税，这揭示了右翼福利民粹主义与传统左翼的巨大差异。
（四）以资源出口换取高福利
拉美自然资源丰富，资源开采和出口是拉美诸国的支柱产业，为福利政策的实施提供了物质基础。智利的左翼福利民粹主义政治家同样奉行以出口资源维持高福利的策略。阿连德当选总统后推行国有化，尤其是在以铜矿为支柱的采矿业领域。智利起初在国际市场上获利颇丰，但仍满足不了高额的财政支出。阿连德政府不得不扩大铜矿开产量，结果却冲击了国际铜矿市场，铜价大跌，终致福利政策难以为继，并产生了严重的财政危机。
阿连德之后，新自由主义经济在智利盛行了40年，并未改变智利对铜矿出口的依赖。直至目前，智利依然是开采、出口铜产品最多的国家，并且铜矿产业和贸易仍是智利最重要的经济支柱。从2004年到2020年，无论世界经济形势如何变动，智利的铜产量和出口量一直维持在500万吨以上。不过，由于当前智利的经济结构已不像阿连德时期那样以国有为主，在福利政策的实施遭遇财政压力、民众愈发不满的同时，包括总统皮涅拉在内的8位智利南方富豪的财富在2020年却增长了73%。公共财政不振，富豪财富增长，正是右翼福利民粹主义的吊诡之处。
3 左右翼福利民粹主义两难困境的生成逻辑
在过去的半个世纪中，智利的福利政策呈现出从经济结构改革到福利补偿的显著变化，左右翼福利民粹主义的逻辑不同，但造成的社会后果却出奇一致。阿连德通过经济结构国有化改革提供全面福利，却导致经济崩溃和社会失序，终以军事政变收场。皮涅拉基于自由主义经济结构提供福利补偿，一定程度上维持了经济的正常运行，却未满足民众的福利期待，终激起暴力抗议。民粹主义容易导致“福利陷阱”，即“为了维持短期福利水平不至于下降，牺牲长期经济增长和长期福利水平”。“福利陷阱”适用于传统的左翼福利民粹主义，而对整体右转之后的工具性福利民粹主义缺乏解释力。当前智利面临的并非“福利陷阱”，而是与之相反的“自由化陷阱”，即为了维持经济增长而牺牲民众福利。智利在半个世纪内先后遭遇“福利陷阱”和“自由化陷阱”，左右翼福利民粹主义交替出现，却都导致社会动荡，可将此两难困境称为“智利困境”，其形成是多重因素叠加作用的结果。
（一）贫富差距导致社会撕裂和结构固化
皮诺切特推翻阿连德政府后实施新自由主义经济改革：推行私有化，吸引外资，减少政府干预，消除贸易保护和补贴政策，开放国内市场，实施出口导向型经济。当然，智利的私有化和自由化改革并未触及经济命脉，最重要的铜矿仍掌握在政府手中，其他拉美国家因彻底的去国家化导致严重衰退，而智利对经济的必要干预则使其发展更具有稳定性。
自由化和私有化刺激了私人财富的迅速增长。在1970年，世界各国的私人财富普遍相当于国民收入的2—3.5倍，2016年这一数据已增长到4—7倍，与此相应，公共财富占比急剧缩减。这严重限制了政府调节收入差距的能力，因而私有化虽促进了财富总量的增加，却也扩大了不平等。智利人均GDP很高，但贫富差距非常大，与巴西和墨西哥并列为拉美收入差距最大的三个国家。智利的财富两极分化非常严重，2017年，1%的富人掌握着26.5%的财富，50%的底层人口仅掌握着2.1%的财富。
贫富差距扩大使智利的阶层差距凸显，随着社会保障、教育和公共设施私有化的相继推进，阶层差距进一步形成阶层固化。皮诺切特政府推行养老金私有化之后，智利的就业人口缴纳养老金并未受到严格监管，多数私企职工没有缴纳养老金的意识，养老保险参保率偏低，且养老金远低于最低工资水平。教育领域实施私有化改革后，私立学校收费高昂，教学质量远高于公办学校，中下层民众却难以企及，这又销蚀了教育作为阶层晋升渠道的功能，反而使其成为阶层固化的工具。
一方面，差距扩大和阶层固化形成了庞大的边缘群体，他们远离规范性秩序，缺少社会参与和社会尊重，因而比其他群体更有可能脱离主流政治，并支持激进政党，成为民粹主义政治的社会基础。另一方面，即使纵向来看民众生活大有改善，但横向比较的阶层差距使民众深感愤怒，人们认为社会竞争不公平，精英享有大量特权，公共服务供给不足。学生为抗议地铁涨价跳过旋转栅栏逃票，在社交媒体上将其行为宣称为“逃避”（Evade），并一再强调包括总统在内的精英阶层都在“逃税”，现在轮到人民“逃票”了。
（二）福利加码和相互否决使福利竞争内卷化
西方代议制民主建立过程中的流行观念是“无代表不纳税”，代议制民主建立后的运行逻辑则是“不纳税无代表”，突出表现为以财产限制公民身份。克劳福德·麦克弗森（Crawford Macpherson）指出，在通过洛克式契约构建的社会中，“存在着双重的社会成员资格，只有财产所有者才拥有完全的政治权利”。面对大众抗争，西方国家才扩大选举权，吸纳大众，销蚀革命。普选权实现后，民主成为“某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”的一种制度安排。从精英统治这一角度来看，选举民主即精英民主，而从选举这一合法化工具的角度来看，选举民主则是大众民主。这种二重性同时蕴含着民粹主义的可能性及其工具性。
西方民主是利益集团的政治交易场域，但随着社会矛盾的加剧，各派势力越来越难以相互妥协以达成共识，民主政治沦为“否决政治”。智利的自由化改革导致贫富分化和社会撕裂，政治议题高度聚焦于福利。在竞争性选举政治中，议题单一化的后果要么是政治分裂、各执一端，要么是各方拥挤在一个立场上陷于竞争“内卷化”。已进入后现代阶段的西方政治因多元文化主义与右翼民粹主义之争而陷于分裂，智利则相反——在保护资本利益的前提下，各政党要争夺选民，由于民众的关注焦点是福利，而福利供给具有只能增不能减的刚性，所以各方就只能在福利问题上展开“加码竞争”，并且权力之争随着民意激进化而愈加激烈。
福利竞争内卷化表现为“福利加码”和“否决政治”这两种相互矛盾又存在逻辑关联的现象。其一，多党竞争性政治极易产生“福利加码”。以福利政策换选票是福利民粹主义的精髓，自1925年智利开始选民直接选举总统以来，党派林立的政党格局逐渐形成，民粹化趋向在一轮轮竞选中愈发显著。在军政府倒台后的数次民主选举中，福利加码重新开启，右翼势力也被福利民粹主义潮流裹挟其中，通过福利承诺参与竞争。当前各派势力都在提出补贴议案，2021年4月，皮涅拉颁布法案实施新补助项目不久，众议院又提出第三次提取10%养老金草案，该议案在5月由宪法法院投票表决前，众议院反对党议员又提出了第四次和第五次提取养老金草案。似乎除了加入“派钱”竞争，各方已无他策。
其二，“否决政治”耗损国家行动能力。在社会撕裂的背景下，竞争性政党体制的恶性竞争和相互否决愈加凸显。一方面，由于缺乏规则意识，又不存在一个中心权力阻止“斗争竞赛”，新兴民主国家的政党竞争往往伴随着煽动和暴力，加剧社会撕裂。另一方面，过度竞争和相互否决阻碍了政治共识的达成，削弱了国家的行动能力，使社会经济问题更难解决。智利各派势力都试图否决对手提出的福利项目，从而将党派间及其与民众的政治博弈复杂化。在众议院宪法委员会提出第三次提取10%养老金草案后，皮涅拉在4月20日要求停止推进该草案，并将其递交宪法法院，这立刻引发民众抗议和暴力冲突，皮涅拉不得不与反对党谈判，终以提高养老金缴纳比例为条件同意该草案。
福利加码在先，否决政治在后，福利竞争内卷化使各政党热衷于“派钱”承诺和提案，但又难以履行其承诺或保证提案获得通过。社会问题得不到解决，而只能日益加剧，美好承诺无法兑现更会导致民众的普遍幻灭，最终往往需要政治强人来收拾残局，形成民主政治与威权政治的不断轮替。皮诺切特终结了阿连德的左翼福利民粹主义，进而又被民主政治所取代。此后，智利左右势力互搏，都试图迎合民众。但双方的政策取向都是工具性福利民粹主义，想通过福利补偿施加恩惠，而非进行社会经济结构的深刻变革，因而民众提出的平等公正、降低公共服务价格、劳工关系改革等要求始终未能实现。这无疑会降低民众对建制派政治精英的信任，他们可能将希望寄托于更强势、更激进的民粹主义政治家身上。
（三）民粹主义政治家的“庇护”和“塑造”
19世纪后期，拉美国家普遍建立起代议制民主，又较早放开普选，从代议制民主过渡到选举民主。一方面，权力开放将大众引入政治，另一方面，其现代工商业经济和市民社会发育不足，这导致民众对现代化的期望就涌入了政治领域，进而为大众提供了通过参与政治进行财富再分配的机会，也为民粹主义政治家的出现创造了条件。民众不断提出福利诉求，政治家也主动提出福利方案，从而刺激福利诉求进一步扩张，毕竟“利益的激励手段更能动员选民参与投票”。
我们可从大众与政治家互动的角度来解释政治家在拉美民粹化中的作用。从大众的角度来看，民主政治实现了名义上的“主权在民”，但并未改变作为个体的人所面对的结构性社会差距和社会板结，传统依附关系的消失反而令个体更加孤立。拉美政治制度的现代化并未建立在文化观念和社会经济现代化的基础上，期望得到强大力量庇护的传统观念仍然嵌刻于国民的心中，从而形成对魅力领袖的依赖。由于这种庇护关系，“拉美政治体系的建构基础是政治恩庇、相互义务和恩惠传统，建立在这一基础上的权力结构和社会结构孕育、助长了威权民粹主义”。拉美国家建立民主政治已有百余年，但从比较视野来看，它们仍只能被称为新兴民主国家。
从民粹主义政治家的角度来看，他们基于对大众心理和需求的掌握，积极“塑造”民意，对政治民粹化推波助澜。大众崛起在西方思想界催生了群体心理学，群体心理学家固然对大众的非理性力量表示震惊和恐惧，却也从群体无意识中发现了控制这种力量的不二法门，一如古斯塔夫·勒庞（Gustave Le Bon）所言：“要想领导他们，不能根据建立在纯粹平等学说上的原则，而是要去寻找那些能让他们动心的事情、能够诱惑他们的东西。”在信息时代，大众传媒给政治动员模式带来巨大变革，甚至成为各种颜色革命的鼓动工具，这为民粹主义情绪的传播和民粹主义政治家的崛起提供了便利。
在2019年智利大骚乱中，其社交媒体上充斥着诸如“我们受够了”、“太过分了”、“智利觉醒了”这类标语。在“信息茧房”的作用下，群体极化现象愈加突出，底层民众与精英阶层的隔阂和对立越发加剧。这些有着明确宏观目标、行为却受无意识动机支配的群体走上街头宣泄不满。智利目前还缺乏拥有巨大号召力的民粹主义领袖，但如果当前的民粹化趋势继续发展下去，不排除产生新的民粹主义领袖的可能。
（四）依附发展与路径依赖造成资源诅咒
通过原材料和初级产品出口参与经济全球化以后，拉美国家打破了“因为穷所以穷”的贫困循环。但随着越来越多的国家融入全球经济体系，拉美的竞争优势不再明显，如果能在早期积累的基础上通过技术、教育和管理的进步提升全要素生产率（TFP），拉美有可能步入日韩等东亚经济体的发展轨迹。然而，由于福利民粹主义大行其道，有限的资源被不合理地消耗于福利支出，产业结构和技术升级难以实现，拉美只能在原有模式上徘徊。
这种增长模式早已引起拉美学者的反思，在1950年代，拉美学者基于对普遍主义现代化理论的批评提出了依附理论，认为拉美追随西方的现代化模式而融入其主导的国际经济体系，却陷于对西方的政治经济依附。拉美国家在不平衡的“中心—边缘”结构中处于被剥削的地位，沦为粮食和原材料供给地，并从根本上抑制了自己的工业化进程。丰富的资源虽可换取短期财富，却使拉美满足于福利的暂时改善，从而陷入以资源换福利的路径依赖。因此，丰富的资源非但没有成为拉美国家可持续发展的保障，反而成为无从逃脱的“诅咒”。
智利在2013年被划入了“高收入经济体”，但与经济增长相伴随的是，由于矿石开采难度加大、品质下降、人力和电力成本提高等原因，智利矿业的全要素生产率一直在下降。从2000年到2014年，智利铜矿产量提高了19%，但成本巨大，能源、劳动力、资本的投入分别增长了79%、157%和178%。即使最乐观的统计数据也显示，矿业的全要素生产率每年下降约1%。即使创造了增长奇迹，智利仍未摆脱“资源诅咒”，经济对外依赖度过高，矿业出口直接决定经济和社会政治形势。仅从这个角度来看，虽然人均GDP很高，但智利仍未脱离中等收入陷阱。
4 结语
智利曾取得经济增长的奇迹，正是这一奇迹使其福利民粹主义政治发生了重大转折。智利学者塞巴斯蒂安·爱德华茨（Sebastian Edwards）曾在2010年提出：“民粹主义不是左翼的专利，右翼民粹主义完全有可能出现。”一语成谶，皮涅拉当年即打着福利牌上台，后来却遭遇到由微不足道的涨价引发的大骚乱。右翼势力的此次执政危机折射出工具性福利民粹主义的“自由化陷阱”，这一陷阱与阿连德的左翼福利民粹主义的“福利陷阱”前后相接，共同构成了“智利困境”，即政治摇摆于左右翼福利民粹主义之间，二者分别推行结构改革和福利补偿两种不同的福利政策，虽然逻辑和过程不同，结果却是殊途同归，都引致民众不满和社会动荡。
2020年10月，智利全民公投决定修宪，2021年7月开始由新组建的制宪议会草拟新宪法。修宪支持者要求提高福利、抑制私有化、实现“机会平等”，甚至提出了“住房权利”。这些诉求只有通过经济结构改革才能得到满足，一旦如此，智利可能重回阿连德式左翼福利民粹主义，开启“智利困境”新的轮回。2021年还是智利大选年，右翼势力已在5月的地方选举和制宪会议选举中遭遇重挫，在7月的总统初选中又被左翼阵营领先了12.9个百分点，左翼政府呼之欲出。修宪叠加大选，再加上疫情蔓延，智利形势充满了不确定性，目前已出现资本向国外转移的迹象。要摆脱“智利困境”，需要各方就基本社会保障项目达成共识，使人们能够在维持尊严的基础上参与社会竞争，进而实现发展与公平的动态平衡。
*文章原载《国外理论动态》 2021年第6期。
作者：张国军
西南政法大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，政治学系副主任，主要从事民主理论与中国政治研究。
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