生而混乱? 一文了解当前缅甸问题背后的深层逻辑

 导读：近日，缅北多地爆发激烈战事将人们对缅甸北部的讨论再次推向高潮，缅甸仍处于一个混乱的政局当中。缅甸是一个族群状况复杂的国家，长久以来各自治区间的恩恩怨怨不仅是缅甸中央政府难以掌控政局的原因之一，更是影响缅甸民主化进程的重要因素。本文将尝试从族群冲突视角研究缅甸民主转型，探讨族群冲突对缅甸民主转型的影响。    缅甸的族群冲突由来已久，民族团结问题在独立运动时期被摆在了首要地位。但是独立后的缅甸政府却在联邦制和民族自治上有名无实，只强调缅甸各民族的相似性和融合可能性，却忽视缅甸各民族在语言、宗教和文化上的差异性和独特性，这直接造成了国内大规模的族群冲突。当前，缅甸族群冲突主要表现为代表缅族的中央政府军队与少数民族军队之间的武装冲突。尽管缅甸政府自2003年就推进民主转型，但民主转型非但没能平息族群冲突，相反缅甸的族群冲突顽疾还会成为阻碍缅甸民主转型的重要障碍，甚至可能逆转缅甸民主的方向。于缅甸而言，如何处理民族利益引发的族群冲突就是判断其民主转型能否成功的试金石，而如何解决该冲突也成为当前缅甸政治中的重要问题。    自2021年缅甸军方重新接管政权以来，缅甸军政府的政局并不稳定，缅族内部势力也出现了明显分化，这给了缅北民地武扩大势力范围的可乘之机。与此同时，近年来世界各国尤其是中国对打击跨国电诈的重视，让缅北民地武装认为开展军事行动具有了一定的国际合法性。但应当清楚地认识到，战争解决不了电诈，反而会给本就难以理顺的中缅经济合作蒙上新的阴影。对内进行和平对话，实施民族平等，对外保持边境稳定，努力争取外部共识，才是缅甸的谋求发展之路。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《东南亚研究》，仅代表作者观点。

族群冲突对缅甸民主转型的影响

文｜‍‍焦佩

来源｜《东南亚研究》

▲ 参与近期冲突的缅北地方武装。图源：半岛电视台‍‍‍‍‍‍‍‍

从1948年摆脱英国殖民统治建国至2010年11月7日举行联邦议会两院选举，缅甸正在实现由集权政府向民选政府的转型。缅甸的民主转型是否能真正取得成功？以往的缅甸民主转型研究多偏重研究国内派系对立因素、军政府内部分裂因素和西方制裁等因素。然而，如果不考虑族群冲突对缅甸民主转型的影响，对缅甸民主转型结果的各种说明和预测都将是不全面的。因此，本文将尝试从族群冲突视角研究缅甸民主转型，探讨族群冲突对缅甸民主转型的影响。

 1   缅甸族群冲突的缘起

缅甸是一个族群状况非常复杂的国家，境内共有135个民族，其中缅族（Bamar）占72%，克伦族（Karen）占7%，掸族（Shan）占6%，克钦族（Kachin）占2%，来自周边国家的移民群体占5%，此外还有钦族（Chin）、孟族（Mon）、若开族（Rakhine）、克耶族（Kayah）等众多人口规模不大的民族。缅甸政府按照各个民族聚居的地理位置，将这135个民族划分为8大族群，即缅族族群、克伦族族群、掸族族群、克钦族族群、钦族族群、孟族族群、若开族族群、克耶族族群。与其说缅甸是一个民族熔炉，不如说缅甸是一个民族大拼盘，因为这些民族在漫长的历史中并没有很好地融合在一起，反而总是处于一种若即若离的分散状态。

缅甸的族群冲突由来已久，最早可以追溯到11世纪起的封建王朝时期。那时的缅甸，整合了该地区的若干族群，形成一个以缅族居中心，其他民族分居东西北三面的分封制国家。居于中心地带的缅族在大部分的历史岁月中掌握着国家政权，虽然居于周边的个别少数民族在一定时期也曾取得过国家政权，但是大部分少数民族还是以自治形态偏安一隅，与中央政府形成一种松散的贡赋关系，族群冲突时有发生。19时期中叶，缅甸逐步沦为英国的殖民地。英国在缅甸推行民族分治政策，一方面打压缅族势力，另一方面扶植其他族群，保留其既有的统治方式，并且对那些协助殖民统治的族群给予特殊优待，结果加剧了族群仇恨。1948年缅甸独立后，殖民地时期留下来的民族仇恨和猜忌爆发为民族武装分裂运动，成为了族群冲突的现代起点。

1948年起的缅甸族群冲突问题，历经吴努政府时期（1948—1962)、那温政府时期（1962—1988)、新军政时期（1988—2011)、民主转型时期（2011—)，始终未被解决，甚至还有蔓延升级的趋势。最初解决族群冲突的方案是独立运动领袖昂山将军在1947年召集各个少数民族领袖协商后达成的《彬龙协议》，确立了以联邦制的国家结构形式来保障少数民族自治权的原则。然而，1948年的缅甸宪法却背离了《彬龙协议》，将缅甸变为半联邦制国家，其下有省、邦两种行政单位，不仅邦的自治权远远低于《彬龙协议》的许诺，而且也不是所有的少数民族地区都可以自主建邦。这样，已经建邦的克伦邦、克钦邦、克耶邦、掸邦开始争取更多的自主权，没有建邦的少数民族开始争取建邦的权力。面对少数民族的自治要求，缅甸政府始终采取回避态度，只强调缅甸各民族的相似性和融合可能性，却忽视缅甸各民族在语言、宗教和文化上的差异性和独特性，试图通过以暴制暴的方法来解决族群冲突，即便举行停火谈判也避免谈及自治问题，结果导致族群冲突至今无法根除。1948年以来，缅甸民族政策的核心是“一个种族（缅甸族）、一种语言（缅甸语）、一个宗教（佛教）”。无论是吴努政府，还是随后的那温政府和新军政府都坚持了这一核心原则，吴努政府宣布佛教为国教，那温政府强制推广缅甸语为国语，新军政府将国名由“Burma”改为“Myanmar”，这些强制民族同化的措施与缅甸民族多样性的现实相互抵触，族群冲突在所难免。

现在的缅甸族群冲突主要表现为代表缅族的中央政府军队与少数民族军队之间的武装冲突。缅甸的七大少数民族族群，即克伦族群、掸族群、克钦族群、钦族群、孟族群、若开族群、克耶族群，都拥有势力大小不等的武装部队。克伦族群武装组织的代表是克伦民族联盟（Karen National Union)，它不仅是缅甸最大的反政府武装组织，而且还是反政府统一战线——“民族民主统一战线”（Union of Nation Democracy Army）的主导力量。禅族群的武装组织比较分散，主要包括掸邦民族军（Shan State Nationalities Army)、掸邦联合革命军（Shan State Union Revolution Army)、掸东民主民族同盟军（National Democratic Alliance Army-Eastern Shan State)、南部掸邦军（Shan State Army-South）等。克钦族群的武装组织主要有克钦独立军（Kachin Independent Army)、克钦新民主军（New Democratic Army-Kachin)、克钦保卫军（Kachin Defense Army）等。钦族群的武装组织主要是钦族民族战线（Chin National Front)。孟族群的武装组织主要是新孟邦党（New Mon State Party)。若开族群的武装组织主要包括若开罗兴伽国家组织（Arakan Rohingya National Organization)、若开解放党（Liberation Party of Arakan)、若开民族解放军（Arakan National Liberation Army）等。克耶族群的主要武装组织是克耶民族进步党（Kayah National Progressive Party)。此外，还有佤邦联合军（United WaState Army)、勃欧民族组织（The PaO National Organization)、克伦尼民族进步党（Karenni National Progressive Party）等其他少数民族反政府武装力量。

缅甸各少数民族武装之间既有合作，也有矛盾。争取民族自治权是各少数民族武装合作的基础，领土划界和宗教文化的差异又造成了各少数民族武装的分裂。克伦民族联盟领导的“民族民主统一战线”就曾形成过短暂的反政府武装同盟，成为国内仅次于缅甸共产党的武装力量，但由于内部宗教和领土矛盾，克伦民族同盟内讧分裂出了克伦进步佛教协会。缅甸各少数民族武装之间的矛盾和冲突，为缅甸政府军采取各个击破战略提供了可能性。1988年新军人政权上台后，分别与各个少数民族武装举行停火谈判，疲于战争、急需休整的少数民族武装先后与政府达成了停火协议。2009年缅甸政府决定进一步将停火的少数民族武装陆续改编为国防军，然而，在少数民族自治权还没有解决的状况下推进的军队国家化政策再次点燃了消沉的战火，同时也激发了一直都在继续武装斗争的克伦民族同盟、南部掸邦军和克伦尼民族进步党的斗志。新一轮的缅甸族群冲突引发了新一轮的停火谈判，缅甸的民族和解道路再次陷入不明朗状态。

缅甸族群冲突主要是由以下原因造成的。第一，历史上，缅族与少数民族长期处于不平等的地位且缺乏有效的民族融合时期，这是族群冲突的根本原因。缅族在历史上一直处于统治地位，其他少数民族在经济和文化上处于劣势，这种不平等降低了少数民族的国家认同感。后来少数民族在英国殖民势力的扶植下曾与缅族的地位发生翻转，独立后再次遭遇边缘化，更是摧毁了他们本来就不牢固的国家认同感。另外，历史上的缅甸从未有过强硬的中央集权时期，中央和地方之间的权力分散结构使缅甸各民族形成了相对独立的政治、经济和文化体系，少数民族对民族的认同优先于对国家的认同。如果在国家和民族的界线无法一一对应的情况下成立中央集权制的多民族国家，少数民族就会因为惧怕来自主体民族的加害而选择武装分裂。第二，缅甸政府忽视少数民族的自治权，强行推行民族同化政策，这是族群冲突的直接原因。缅甸的少数民族一直以来都享有充分的自治权，即便在英国殖民地时期，这种自治权也没有被剥夺。然而，1948年以后的缅甸政府逐渐剥夺了少数民族的自治权，强迫他们改变宗教信仰、放弃使用本族的语言和文字，甚至自1995年起禁止出版发行缅甸语以外的报刊书籍，政府的上层精英中也很难看到少数民族的身影，就连2010年的国会选举也没有在少数民族边境地区实施。当在现有的国家体系中民族认同遭遇威胁时，少数民族在反殖民侵略中形成的国家认同也就随即破裂。第三，缅甸少数民族地区的当权者不甘丧失既得权力和利益，推动民族分裂，这是族群冲突的重要原因。缅甸各地政治经济发展不平衡，大多数少数民族地区政治经济落后，甚至还停留在部落酋长社会，普通群众缺乏自主意识，唯族群领袖意见马首是瞻。1959年，缅甸政府相继收回禅族和克耶族首领的继承权，导致少数民族领袖纷纷与中央政府决裂并组织本族民众进行武装斗争。第四，缅甸没有实现军队国家化，少数民族各自拥有军队，这是缅甸族群冲突的又一原因。缅甸少数民族有自建军队的传统，担负维护地方治安和本民族利益的任务，缅甸境内复杂的地形又给这些地方武装提供了天然的保护屏障。1948年独立建国后，缅甸政府在没有对少数民族军队实施有效改编的情况下就贸然削弱少数民族的自治权，结果导致民族矛盾转变为民族战争。

 2   族群冲突对缅甸民主转型的影响

2011年2月，缅甸举行总统选举，国家和平与发展委员会将权力移交给由吴登盛总统组成的新政府，表示将全面推进政治民主，克服经济危机，促进民族和解。然而，缅甸的民主转型并不会自动平息目前的族群冲突，相反缅甸的族群冲突顽疾还会成为阻碍缅甸民主转型的重要障碍，甚至可能逆转缅甸民主的方向。

（一）族群冲突阻碍民主转型

在单一民族国家中，民族和国家的界线相互吻合，建立民主制度、遵循少数服从多数的原则，并不会使少数产生在国家中受到排斥的感觉，因为在不同的议题中少数的身份属于不同的人群而不是固定在特定的人群中。然而，在多民族国家中，民族和国家的界线并不一致，在代议制和少数服从多数原则基础上运行的民主制度，使在国家经济和人口上占弱势的少数民族处于静音状态，因为基于共同民族而产生的感情在投票中发挥了重要作用，使少数的身份被固定在特定的民族上。因此，多民族国家的民主制度必须考虑到各民族的代表性，注重培养各民族的国家认同，消除他们独立建国的意图。

缅甸少数民族缺乏对统一国家的认同，各自认为拥有独立建国的民族自决权，在1947年的《缅甸宪法》中就保留了各邦十年后脱离缅甸联邦的权利。为了防止少数民族脱离联邦独立建国，缅甸在专制政府时期本应采取两种方法：第一，提高国家魅力，即从经济、军事、文化等方面增强对国民的吸引力，使少数民族感到留在该国内获得的利益要远远大于分离出去独立建国获得的利益。第二，强制实行民族同化，消除民族差别，解决民族认同和国家认同之间的矛盾。采取第一种方法要求缅甸政府快速促进国家发展，在经济、政治、文化、社会等各个方面优于同地区其他国家，采取第二种方法则要求缅甸政府在专制制度下，用暴力的方法解决反对民族同化的势力。然而，建国几十年以来，缅甸政府先后推行民主社会主义发展模式和军事社会主义发展模式，无论是民主社会主义模式下的多党议会政治，还是军事社会主义模式下的军事独裁政治，都无法解决国内的民族问题。究其原因，无非是缅甸政府既没有解决国家发展问题，也没有压倒性的军事力量来解决民族同化带来的分裂问题。这样，缅甸的民族问题就陷入了尴尬境地，正如密尔《代议制政府》一书中谈及“代议制和民族问题”时指出，如果专制政府一旦错过民族融合的机会，这种机会就会一去不复返。缅甸正是如此，民主化前的缅甸政府既没有在各民族之间培养出共同的国家认同感，又没有将少数民族同化融合，这无疑成为缅甸建立民主政府的巨大障碍。族群冲突对缅甸民主转型的阻碍作用表现在以下两个方面。

首先，缺乏国家认同感的缅甸少数民族对缅甸政府的民主转型充满疑虑。长期以来的族群冲突，不仅使少数民族地区无法获得稳定的发展环境，而且造成少数民族对中央政府的不信任。1988年苏貌政府宣布实行民主改革、开放党禁，少数民族纷纷建党参政，其中包括掸族民主联盟、掸邦果敢民主党、联邦克伦族联盟、果敢民族团结党、佤族发展党等。这些少数民族政党在1990年的大选中都有不俗表现，特别是掸族民主联盟甚至以23席的优势成为议会第二大党。但是，随后军政府拒绝向民选议会交接权力，强行中断民主改革进程，浇灭了少数民族通过议会政治争取民族自治权的希望。2003年8月缅甸政府重启民主进程，宣布将在“七点路线图”的指导下推进民族和解与民主转型。2008年以后，缅甸的政治发生了一系列巨大变化：制宪、公投、大选，并最终制定了新宪法，成立了新国会，选举了新总统。然而，少数民族仍对这些民主变化持怀疑态度。这些怀疑基于以下几个原因：第一，2008年的新宪法继续强调缅甸是单一制的国家，回避了少数民族的自治权；第二，2010年缅甸的中央和地方议会选举，限制了少数民族政党的参加，甚至在一些少数民族地区没有举行选举；第三，2011年上台的吴登盛政府重启与少数民族武装的谈判后，只追求停火而忽视少数民族的政治自治要求。这些对民主转型的疑虑，使缅甸少数民族武装不愿意与中央政府沟通和谈判，更不相信通过民主转型就能实现各民族间的永久和平。在此背景下，少数民族武装对缅甸政府推行的军队国家化政策采取了抵制态度，宣称在自治权没有解决的情况下绝不放下武器，克伦族民族武装如此，掸邦等其他少数民族武装亦如此[7]。新的族群冲突造成了数十万的难民，克伦邦地区和果敢地区损失严重，这些自然加深了少数民族对缅甸新政府的拒斥和抵触。

其次，拒绝同化的缅甸少数民族将增加缅甸民主转型期发生国家分裂的可能性。缅甸民主转型的法律基础是2008年制定的新宪法，该宪法具有明显的过渡性质，在政治制度的设计上既有民主的因素，又有专制的痕迹。2008年宪法的过渡性表现在以下几个方面。第一，虽然缅甸总统由选举产生，但并不是由公民直接选举产生。缅甸总统是国家的元首和政府首脑，由联邦议会代表间接选举产生，总统候选人也由联邦议会决定。联邦议会在总统选举前确定三名候选人，分别由联邦议会民族院、联邦议会人民院和联邦议会中的军人代表推荐产生。联邦议会议员投票，三名候选人中得票最高者为总统，其余两名分别为第一副总统和第二副总统。第二，虽然缅甸的联邦议会通过直选产生，但无论是人民院还是民族院都为军部预留了1/4的席位。缅甸的民族院，不分地区（省或邦）大小，由每个地区选出的2名代表组成，但224个席位中的56个却由军部提名产生。同样，缅甸的人民院，由每个地区按照人口比例选举产生，但440个席位中的110个也由军部提名产生。第三，虽然缅甸在各省和各邦都设立了由民选产生的地方议会，但独立性却十分有限。例如，国防军总司令可以依法提名地方议会代表总数的1/3，少数民族武装代表却无法获得选举资格，地方议会一年只召开一次，权力集中在行政机构。这种专制和民主因素并存的2008年缅甸宪法，不仅无法让少数民族相信在目前的国家制度下可以用和平的手段保护自身权利，而且使少数民族武装力量认识到，应该利用缅甸政府民主转型中的和谈意愿去追求高度自治甚至独立。一旦少数民族武装去追求独立建国，处于民主转型时期的缅甸政府鉴于国内外压力将很难用军政时期的暴力剿灭方法来解决问题，结果必然增加国家分裂的可能性。

（二）族群冲突可能再次逆转民主方向

从各国的民主转型历史来看，民主转型不是单向性的，而是具有随时可能逆转的双向性，经济危机、对外战争、内部分裂等等都是逆转民主转型方向的重要因素。例如，20世纪30年代的经济大恐慌使民主的德国走上了法西斯道路，50年代的朝鲜战争为韩国李承晚政府延缓民主转型，强化集权统治提供了口实，80年代不丹的尼泊尔族独立自治运动把不丹国王开启的自上而下的民主转型逼入了困境。

缅甸的民主转型也经历了一波三折，族群冲突是逆转其民主转型的主要原因。1948年独立之初，缅甸就建立了多党竞争的议会民主制度，但是少数民族的各种利益并没有被多党议会制整合，感受自治权被侵害的少数民族开始展开武装斗争。在持续分裂和内乱的局势下，维护安定的愿望使军人在政府中的地位迅速提高，最终促成了1962年军事政变，那温将军上台推行军事专政，这是缅甸民主转型的第一次逆转。1988年缅甸爆发大规模群众民主运动，那温政府倒台，随即上台的苏貌政府成立“国家恢复法律与秩序委员会”，承诺重建民主，1990年5月如期实施议会选举。然而，代表军队势力的民族团结党、代表反军队势力的全国民主联盟和少数民族武装势力无法通过议会选举达成妥协共识，军部代表原执政势力与少数民族势力展开和平谈判，只谈停火，避谈自治。军队势力在议会选举落败后，拒绝向全国民主联盟移交权力。反对派和少数民族政治势力遭遇排斥，缅甸的新议会和新宪法相继难产，这是缅甸民主转型的第二次逆转。2003年8月，面对国内外各种压力，缅甸政府公开宣布“民主路线图”，表示将按照七步走的计划实现包括民族和解在内的政治民主目标。“民主路线图”的前四步是制宪，分别包括重启制宪国民大会、确定制宪原则和步骤、起草宪法草案、全民公决通过宪法草案，2008年缅甸新宪法的出台标志着制宪结束。“民主路线图”的后三步是实现军人政权向文人政权的移交，分别包括实施议会选举、召开联邦议会、选举总统成立新政府，2011年吴登盛组建新政府标志着“民主路线图”基本完成。然而，七步“民主路线图”的完成并没有实现民族和解，2008年新宪法出台后，少数民族武装反而成为非法武装，须自觉接受政府的改编或取缔，这直接引发新一轮族群冲突。克伦邦、禅邦、若开邦、克耶邦、克钦邦纷纷和中央军队全线开火，其中北禅邦军和南禅邦军的战火最为猛烈，克伦佛教军的战火导致大量难民出逃泰缅边境，克钦地区的武装冲突也导致数万难民逃往中缅边境，民族和解谈判重新回到了起点。因此，吴登盛组成的新政府与少数民族武装力量的谈判一旦无法成功，缅甸的民主转型就随时有第三次逆转的可能。

2011年2月，吴登盛总统在首次新闻发布会上表示重启与少数民族武装，特别是与克钦族、克伦族和掸族的谈判，同时提议停火、建立联络办公室、在交战区域展开合作以及在全国范围内进行划界谈判。根据吴登盛政府的设想，民族和解可以分三步走：先和少数民族武装达成停火协议，后实现全国各民族间的永久和平，最终以少数民族建党参政的方式将其纳入多党议会制的框架之中，建立一个多民族的民主国家。第一步，和少数民族武装达成停火协议比较容易，因为长期的战争给缅甸各地造成了巨大损失，要求和平的呼声高涨，而且少数民族武装也需要休养生息。2011年2月，缅甸的15个少数民族组成民族联邦委员会，共同应对吴登盛政府的谈判，谈判的焦点是2008年宪法的合法性。少数民族武装势力认为2008年宪法是军队势力主导的产物，没有反映缅甸各族的要求，不能为缅甸新政府提供执政合法性。

2008年的缅甸新宪法必须做出如下修正：确定国家结构形式为真正的联邦制，缅族应和其他民族一样建立自治邦，保障各民族的政治自治权。谈判是在战火中进行的，在边打边谈的状态下，2012年2月缅甸政府与少数民族武装基本都签订了停火协议。第二步，启动政治谈判达成永久和平协议是缅甸民族和解的关键，1948年以来政府与少数民族武装多次撕毁停火协议都是缘于政治谈判的失败。历史上，克伦族武装势力就先后与缅甸政府签订过5次停火协议，但都因停火后的政治谈判失败而重新开火。谈判初期，克钦独立军拒绝与缅甸政府达成停火协议，也是因为缅甸政府只追求停火而忽视了克钦人的政治自治要求。缅甸少数民族武装虽然各有利益要求，但在争取自治权上却出奇地团结一致，1947年的彬龙会议和1961年的东枝研讨会就是最好的证明。在这两次会议上，缅甸少数民族曾达成五点共识：即“缅甸本部应该像钦邦、克钦邦、掸邦以及其他邦一样作为（缅甸联邦的）一个组成邦；议会两院权利平等；在上议院每个州享有平等的代表权；联邦政府保留以下各项权利：外交、防务、货币制度与纸币发行、邮政与电信、铁路、航空与水路、联邦司法以及海关关税，余下的权利交给各州；联邦政府征收的税收由各邦公平分配”。因此，如果政治谈判无法取得进展，必然重新点燃族群冲突，民主转型不仅受阻，甚至还为军人以维稳为借口重新回归军人专政提供了机会。第三步，将少数民族政治势力，即少数民族政党，纳入缅甸的多党议会体制内，建立多民族的民主国家，是缅甸民主转型基本完成的标志。若要完成该目标，在第二步达成的政治协议基础上，构建出一套适合缅甸多民族国情的政治制度，并制定出实施细节，是关键所在。这样，缅甸政府目前存在的问题大体集中在以下几个方面：第一，联邦议会中为军队保留席位的做法；第二，民族和邦界的不一致使邦的自治程度偏低；第三，各邦在联邦民族院中的代表权不平等；第四，在涉及少数民族权益的问题上滥用少数服从多数的简单多数决。

 3   缅甸民主转型的展望与对策

缅甸的民主转型走的是至上而下的渐进改革道路，有军队背景的巩固与发展党是民主转型的主导力量，它既可以继续稳步推进民主转型，也可能因无法处理好民主转型中的各种利益关系，使国家再次陷入分裂和动荡。其中，如何处理民族利益引发的族群冲突就是判断缅甸民主转型能否成功的一枚试金石。试想一下，要在缅甸135个缺乏充分历史融合背景的民族中，形成民主讨论氛围，建立起一套被所有民族认同的民主运行机制，既保持每个民族的独特性，又能形成共同的国家决策，对缅甸这个才从军事专政过渡到“有秩序的民主”的国家该是多么困难。即便在民主主义制度发达的欧美国家，这个问题都没有被完全解决，英国的北爱尔兰、加拿大的魁北克、西班牙的巴斯克、比利时荷法语区的分裂等都属于此类。

因此，缅甸的民主转型前景并不透明。第一，缅甸能否形成竞争性的多党政治前景不透明。目前缅甸议会中主要有五大政党，即巩固与发展党、民族团结党、全国民主联盟、掸邦民族民主党、若开族民族发展党，巩固与发展党占据70%以上的议席，呈现一党独大的态势。最具竞争性的全国民主联盟没能参加2010年的议会选举，虽在2012年的补选中获得43个席位，但已经不具备与巩固与发展党抗衡的实力。众多的少数民族政党力量分散，在议会中也没有形成独立力量。第二，缅甸是否能够避免新一轮的军事政变存在不确定性。军队对缅甸新政府保有重要影响，包括总统在内的政府多名主要官员都具有军人背景，国防军总司令有权直接任命军人担任内政部长、国防部长和边境事务部长，并有权在国家紧急状态下接管政权，议会中的25%席位为军人预留，而修改宪法要获得3/4以上多数议员的赞同。这样，如果政府与少数民族武装力量政治谈判失败，族群冲突危及国家稳定，以维稳为借口的军事政变就极易发生。2011年5月28日，若开族女性被奸杀，引起了若开邦内族群猜忌，特别是佛教徒和穆斯林教徒之间的冲突，随后缅甸政府就以此为借口在该地区实施了紧急状态。第三，缅甸能否实现民族自治存在不确定性。目前的缅甸宪法并没有赋予少数民族自主建邦的权利，已经建邦的少数民族也并不拥有区别于省的高度自治权。要实现民族自治，就需要修改宪法，要修改宪法，就需要赢得3/4的联邦议员的支持。然而，不仅占1/4议会的军人议员很难同意改变“民族团结”的现状，而且全国民主联盟———缅甸最大的反对党，在民族问题上的立场也与执政党更加接近。这样，少数民族追求自治的意志不是在拉锯式的谈判中被消磨，就是在猜忌中激发为独立战争。

缅甸要实现民族和解，推进民主转型，可以在以下几个方面努力。第一，邀请已经达成停火协议的少数民族武装力量参加修宪大会，以包容性和多样性为基础，制定出一部反映缅甸各族人民意愿的宪法。第二，走先民族自治后军队国家化的道路，在宪法和制度上保障少数民族自治权后再改编少数民族武装，消除少数民族长期以来对中央政府的不信任，结束族群冲突“战争—停火—战争”不断反复的恶循环。第三，促进少数民族武装势力建党，引导武装斗争方式转变为议会斗争方式。第四，利用各个民族之间的同源性和近似性，促进少数民族经济发展，消除民族间的社会发展不平衡，培养国家认同。“自远古到现代，在缅甸的历史发展中一直有着向心的和整合的因素和成分”。例如，缅族、克钦族、掸族、若开族等同属于蒙古人种，来自中国西藏高原和云贵高原，语言是汉藏语系，如何有效利用多民族中的同质性也就成为了解决缅甸族群问题的又一个关键。‍

*文章原载《东南亚研究》2014年第4期。

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