观点|街道治理的结构、动力及其逻辑
来源：《学术论坛》2013年第12期
作者：杨艳文（上海大学社会学院博士研究生）
近年来，就“如何推进社会管理创新”这一议题，依托不同学科的理论资源，如社会学的“市民社会”理论，政治学的“治理”理论，行政学的“新公共管理”理论，学界已经形成了许多富有建设性的思想，这些思想基本都预设政府与各类社会主体之间以合作方式提供公共产品和服务对现代社会管理的重要意义。然而，这些观点很大程度上停留在宏大叙事层面， 虽然可以在理想层次上为思考当代中国社会管理创新提供某种认知路径和分析框架，却无法在中观层面揭示出实践中组织机制间的多种复杂因果链条和微妙互动关系， 因而依托这些思想观点所演绎的各种推论也就停留在“应然”层面，很难揭示社会实践中所面临的操作困境。因此，当前中国社会管理变革的研究亟需将分析的层次降至中观维度，从而形成一些更具穿透力的研究框架。
面对此种研究瓶颈， 李友梅教授主张从组织研究的视角出发， 将中国社会管理的主要脉络总结为两种基本的组织机制， 即纵向的秩序整合机制和横向的秩序协调机制， 从而探寻促成两种秩序体系之间的相互匹配问题。历史地看，改革开放以来，中国政府在管理实践中建立和强化了纵向秩序整合机制， 当前社会管理格局的组织和制度环境基本上都是围绕这种纵向机制的延绵生产而塑造出来的。然而，横向秩序协调机制在实践层面所依赖的组织条件极为匮乏，这客观上导致了中国当前社会管理中横向机制的制度性缺位以及纵向和横向机制间的结构性断裂。因此，她认为当前中国的社会管理创新实际上同时面临着两条相互影响的主线： 一是如何适应当前社会分化的客观情境，发展出有中国自身特色的横向秩序协调机制； 二是如何在纵向秩序协调机制几近高峰的当代中国建立起一种纵横结合的秩序整合新框架[1]。
实际上， 在李友梅教授所提出的上述两条主线上，学者们已经进行了大量的思考和研究工作。但是一直以来， 理论界不约而同地将关注和探讨的焦点放在中国社会组织的孵化、培育和管理上，试图从中国政府与社会组织之间的关系这一角度来思考制度创新与瓶颈突破问题。在此种分析视角下，学者们提出了许多富有洞见的理论观点，如“分类控制”模型[2]、“行政吸纳”思想[3]、“嵌入性监管”[4]以及“利益契合”[5]观点等等。这些理论模型的建构， 虽然很好地描述了某一阶段内或某一领域中政府与社会组织的关系特征，代表了社会管理创新在两条主线上的动态变化。然而，这种动态变迁背后的逻辑和动力是什么？ 本研究从组织研究的视角出发，以“街道办事处”为分析单位，试图通过分析“治理”理念在街道层面实践的结构性条件和逻辑动力来回应这一问题。
自2004 年中共十六届四中全会提出“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”这一新型社会管理方针以来，中央已经开始认识到，改革和完善当前社会管理体系的重要使命是逐步建立起党领导下的纵向秩序整合机制与横向秩序协商机制间的相互衔接与协同。从当前我国城市政府既有的组织结构来看，这种相互衔接与协同的重要节点便在街道层面。
因为在我国， 街道办事处处于城市行政组织架构和行政权力的最末端， 是连接市区两级政府与城市基层社会的关节点， 是市区政府与社会互动的基础平台。长期以来，街道办事处是城市管理的最重要的组织基础和依托，是城市社会管理创新的主体，其组织制度和职能变革，直接反映了我国城市社会管理创新的历史实践。随着新一轮社会管理体制改革的深入， 街道办事处成为以职能转变为核心的自上而下的行政体制改革和以居民自治和社会自治为核心的自下而上的社区体制改革交汇点，成为整个城市社会管理的前沿阵地和基础平台。
然而， 从当前我国社会管理创新的具体实践来看，各基层政府在实施社会管理创新时，仍然按照既加强行政管理又加强社会组织建设的方针操作。但是，在实践中很快就发现两者并行建制时所蕴涵的矛盾和内在张力，于是各地不约而同地采取了某种折中的策略： 将横向秩序协商机制的建设主要置于基层治理之中——在村、 居层面上探索建设多主体共治格局， 而在街道和乡镇以上层级依然将重点置于行政体制内部的精细化上。如此看来，街道一级政府组织，既可能成为纵横两种体制间协作与沟通的窗口，也可能成为两者之间沟通协商的屏障。
在一些地区最新的实践中， 我们也似乎看到了街道组织在此过程中的两面性。例如，2010 年7月，安徽铜陵市铜官山区撤销街道办事处，以推进社区综合体制改革，并于2011 年将改革推广到全市。该地的改革用“社区”取代“街道办事处”，街道办被认为是建立多元社会治理机制的体制障碍。民政部基层政权司王金华表示街道办取消是一个趋势，“这是肯定的”[6]。杨涛在人民网撰文认为：取消街道办事处，是向“小政府、大社会”迈进的重要举措[7]。 而在全国首个城市治理条例——《南京市城市治理条例》第七条中，依旧强调“街道办事处在城市治理中的指导、督促地位”[8]。此外，在同一天颁布实施的《武汉市城市综合管理条例》第八条中，同样强调“街道办事处的统筹协调作用”[9]。
显然，同样是倡导“治理”理念，不同地区对街道办的作用和功能认识截然相反， 其改革实践也相互对立。在新一轮社会管理创新中，街道办究竟处于什么样的角色和功能定位上？治理理念在街道层面实践的结构性条件和动力是什么？ 本研究拟从街道办事处所处的组织结构层次出发， 着重探讨“治理”在街道层面实施的结构性条件，厘清街道治理背后的逻辑，从而间接回应近年来中国政府与社会组织之间关系动态变迁的动力问题。
治理（Governance）作为日常用语，通常被用于对范围广泛的组织或活动进行有效安排的同义语，其中包含着效率和合法性的基本问题[10]。20 世纪80 年代以来，治理逐渐成为社会科学领域的一个专业术语，用来标示和指称一系列重大的政治（秩序）变化，人们用该术语来呼吁世界各国回归到指导联合国成立的主导精神上来。国际机构如世界银行和国际货币基金组织用该术语来概括援助发展中国家的新方式，这种方式注重赋予市民社会在管理信贷和世行国际发展计划方面以更大的权重， 从而降低了国家和政府机构在这方面的作用[11]。
治理概念的专业用法， 国内学者公认为源于世界银行1989 年一份名为《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的报告，该报告在描述当时非洲的发展问题时最先提出了“治理危机”（Crisis in Governance）一词。此后，治理概念被逐渐引入到处理国际、国家、城市、社区等各个层次上各种需要多种力量协调平衡的问题之中，特别是用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况， 成为国际社会科学中最时髦的术语之一。
因此，关于治理的定义，不同的机构和学者分别从各自的角度给出了不同的解释。按照时间先后，比较典型的有：世界银行1992 年在其年度报告“治理与发展”（Governance andDevelopment）中，对治理的定义偏重规范和管理， 认为治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务进行公正而透明的管理，并将治理分为高、中、低三个音域[12]。 全球治理委员会在 1995 年报告———《我们的全球伙伴关系》中强调治理是一种行动的方式和过程，认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[13]，并指出了治理的四个基本特征：“治理既不是一整套规则，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[13]法国人类进步基金会（2005）侧重集体行动过程中游戏规则的创造。它将治理定义为，“公民利益间关系以及地方、国家和全球等各不同层次间关系在公共空间中的组织艺术：是具有意义、兼顾各种社会复杂性并有利于对话和集体行动的游戏规则的创造艺术”[14]。
在中国，治理概念引入后，在理论界产生了广泛的应用，也引起了关于适用性的争论。支持治理理论的各领域学者， 将治理概念结合中国语境在不同层次上加以嫁接性应用，创造了许多新概念，如“政府治理”、“危机治理”、“公共治理”、“公司/企业治理”、“社区治理”、“城市治理”、“区域治理”等。另一些学者则对治理理论在中国的适用性提出了质疑， 他们基于中西方社会在经验事实层面的巨大差异，认为“把本身就不成熟的治理理论引进到中国，无异于缘木求鱼，痴人说梦”[15]。其质疑的主要依据是：治理理论奠基于公民社会与民主和法治政府之上， 是一种新的民主精神和表达方式，西方公民社会历史悠久且发育成熟，契约精神、志愿精神、效率观念及宽容妥协的理念深入人心，结社的传统根深蒂固，各类非政府组织十分发达，而纵观我国国情和现状，法治不够完善，公民社会与契约精神缺失，民主制度匮乏等，这些都使得治理理论这一“舶来品”在我国适用非常困难[16][17]。
然而，逻辑的实践代替不了实践的逻辑，正如巴纳德·朱维（2009）所揭示的：如果治理还不能被视为政府的一个工具，这在很大程度上也是由于证明治理有效性的官方证据还有待挖掘。尽管市民社会参与集体决策的内在优点得到了普遍的宣传，但是，治理的优点及其充分有效解决最紧迫社会问题（如社会排斥，环境）的能力从来没得到经验验证。因此，本研究将话语传播与争论意义上的适用与否搁置一边，拟从街道办事处这一组织层次考察实践“治理”理念的结构性条件与逻辑。综合上述实务与理论界的情况， 本文认为治理是一种多主体参与和协商合作的理念， 因此将之界定为一种公共事务的解决过程和处理方式，在此过程中，政府机构不再是唯一的主导，代表市场的企业， 代表社会的非营利组织和公众个人都参与进来， 通过正式规则的制定或非正式规则的达成而使公共问题得以解决。街道治理，就是发生在街道层次上的公共事务处理的方式和过程，其核心要义在于社会力量的参与。
目前我国大部分城市都实行“两级政府，三级管理”的上海模式。在这一模式当中，街道办事处具有行政组织和社区组织的双重属性。
一方面，街道办事处在其所辖区域内直接代表城市派出政府， 执行区政府所委托的各类行政事务，市或市辖区政府的各职能部门，非经市、市辖区政府的批准，都不能直接向街道办事处派发任务。因此，街道办事处的职能权力是区政府赋予的，具有明显的强制约束性。因此，街道办事处作为委托政府的代理人， 首先是作为一个行政组织来运作的，其行为的价值取向和运作方式必须同区政府的指示和运作方式保持高度的一致， 就是运用其所拥有的行政权力，进行城市事务管理，维护城市的经济、生活和社会秩序，强调的是上通下达的纵向管理和控制，其行动的逻辑遵循科层理性。
另一方面， 街道办事处自身是生存于街道区域各社区中的一个组织， 因而不可避免地具有社会属性， 城市管理的各项任务只有通过其所具有的社会属性才能具体落实。由于在我国各大城市里，社会组织大都不是内发自生型的，而是外发培育型的，是在政府的引导下培育和发展起来的。因此，各种社区组织无不带有政府培育和推动的特征， 在各种社区组织中都能看到某种行政组织的影子。因此，在社区中起着管理和服务作用的街道办事处，不仅具有社区组织的社会属性，而且还是各种社区组织中“组织的组织”[18]。在这个意义上，街道办事处又是一个社区组织， 其主要职能是整合社区群体，调动社会力量，挖掘社区资源，促进社区发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，提供各种公共产品和服务。在此过程中，街道办事处强调的是横向层面上的协调、整合、服务和发展，其行动的逻辑遵循沟通理性。
由此可见， 行政组织和社区组织双重性质就在街道办事处这一机构上重叠起来， 街道办事处成为“政社合一”的组织。一方面，街道办事处联结着政府，是政府权力的末梢；另一方面，街道办事处联系着基层社会，是一个在基层社会中起着整合和凝聚作用的社会主体。因此在我国，街道办事处成为政府与社会的接合点， 成为行政力量和社会力量互动的交结点， 成为政权政治与社会生活政治的结合部。作为一个一身二任，具有双重角色的正式组织，它既扮演着行政组织的角色，同时又承担着社区组织的职能，这两种职能和角色不可分割地联系在一起。然而，充分扮演这两种角色和有效发挥这两大职能需要遵循两套不同的行事逻辑， 而这两套逻辑在同一组织内部并不是协同一致的。事实上，街道办所承担的职能是也由它不同的性质所赋予的，需要通过不同的行动逻辑动员不同的权力资源来加以实现[19]。
图2 街道治理的结构和条件
如上图所示，在科层制内部（图的右半部分），街道作为行政组织，其权力主要来源于两方面，一是街道的行政属性，二是街道的社会地位。其中行政属性赋予了街道办的功能合法性，而社会地位赋予了认同合法性。功能合法性限定了街道办事处在处理公共事务时所能动用的权力资源主要来源于科层制内部，凸显其作为行政组织的特征。而在科层制外部（图的左半部分），其权力主要来源于组织环境中个主体（居民，社会组织，以三驾马车为代表的社区自治组织等）对街道办事处的认同， 这种认同赋予了街道办事处在处理公共事务中的权威（认同合法性）。
在传统计划经济体制下， 街道办事处主要承担了国家基层政治统治和经济建设职能， 主要职能是贯彻执行来自区政府及各职能部门的命令，运用的是科层制的纵向管理逻辑，强调政府对社会的汲取和渗透能力， 因此街道办事处作为基层政府在社会稳定方面成效显著， 但在发扬社会活力方面比较欠缺。而随着社会转型和经济转轨速度的加快， 特别是随着社会主义市场经济体制的初步建立，街道办事处所辖地区的各类社会事务日益复杂化，居民群众的需求日益多元化，在此种背景下， 街道办以往擅长的纵向管理逻辑不再奏效，街道的权威性也不断受到挑战。因此，培育各类横向意义的社会主体并协调整合各类主体在解决社区公共事务中的作用成为街道办增强自身合法性的重要途径。这就是“治理”理念在街道层面实施的结构性条件。
任何组织， 其生存和延续的重要依靠是合法性。因此，按照合法性来源的不同，在此将街道办事处所依赖的合法性基础分为功能合法性和认同合法性，前者源于街道办事处的行政属性，后者源于其社会属性；前者的获取遵循科层理性，强调汲取和渗透能力，后者的赢得遵循沟通理性，需要建制和协调能力。在新的社会历史背景下，街道办事处作为区政府的派出机构，其生存和延续所依赖的合法性来源及其获取新的合法性的能力依托已经发生了巨大变化。
长期以来，在行政属性上，街道办事处行政管理职能不断膨胀， 科层理性主导的功能合法性得到延伸。1954 年第一届全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》时，一个街道至多辖1-2 万人，少的只有几千人。街道职能单一，主要是上传下达的工作，街道干部较少，没有科室设置，是名副其实的办事处。50 多年来，街道的行政职能不断扩大，几乎涵盖了区一级政府的所有行政职能，街道办从只有单一民政职能的派出机构变成了一个具有综合性和社会性的城市政府行政管理组织。有研究揭示：1990 年代后街道办的职能都在十多项之上———上海、北京的街道办职责分别有 14、17项[19]，广州市北关街道办的职能有16项，具体工作高达134 项[20]。可见，在改革开放以来，街道办事处所承载的行政职能越来越多，政治地位越来越高，功能合法性不断增强。
这种功能合法性直接来源于区一级政府的行政赋权和政绩考核， 街道办事处作为区政府的派出机构，其行动的逻辑局限于科层理性，强调对上级行政指令的贯彻执行，如一直以来作为街道办事处民政工作重心的是人口与计划生育控制以及作为经济工作重心的招商引资。在上级政府的指标化考核和“地方官员晋升锦标赛”机制的层层加码下[21]，街道办事处作为基层政府的行政工具属性不断彰显， 渗透和汲取能力得到了前所未有的提升。然而，街道办事处的实质合法性并不会因其功能合法性的提升而得到显著提升，有的时候甚至适得其反，引起民怨沸腾。因为实质合法性是办事效能、群众影响、社会认同和法律规范等各方面力量综合平衡的结果。这也是为何众多学者将治理与政府职能转变、民主参与和依法治国联系在一起的内在因素。
改革开放以来， 随着社会的不断分化和社区建设的开展， 街道办事处在传统的政治管理和经济建设之外，越来越多地承载了诸如养老、就业、环保等各领域的公共服务职能，其社会地位开始彰显， 与社会沟通和协商的能力以及制度建设能力陡然增加。但是，街道办自身的组织能力不足以支撑其所承载的这些职能。
首先，相对于传统的政治和经济领域而言，社会领域更加富有多样性和不确定性， 长期以来在行政管理和经济领域所培养和发展起来的“韦伯式”的科层理性，在复杂的社会事务面前失去了效力，街道办事处在过去历史中所培养起来的汲取和渗透能力显然没法机械地照搬到对社会事务的管理和公共服务的提供上面来。其次，20 世纪90年代以来市场经济的纵深发展和城市化的加速导致了基层社会的急剧转型， 而各种配套的社会政策和制度如医疗、养老、就业等还远未完善，因此，街道办事处在应对各种社会挑战时失去了制度保障。最后，分税制改革后地方政府财权的上收和事权的下放使得基层掌权在财政上日益捉襟见肘[22]，街道办事处也不例外，雪上加霜的是，近年来一些地区的街道，如浦东新区的塘桥等街道，招商引资这一创收的最后工具都被收走。而社会治理和公共服务是一项花钱的事务，这种财权与事权的不对等， 进一步加剧了街道办事处在社会公共服务上的困难。
根据发达国家的经验， 社会组织参与公共管理和社会服务能有效弥补公共管理和服务的“市场失灵”和“政府缺位”，从而打造政府与社会“共同治理”的结构，形成现代社会治理格局。所幸的是，改革以来中国社会组织逐渐成长壮大，特别是2003 年以来，在以人为本，构建和谐社会和社会管理创新等政策理念下， 党和政府非常重视社会组织的培育，近年来中国社会组织快速发展，在承接社会公共服务方面发挥着愈发重要的作用。在北京、上海、杭州、深圳等大城市，越来越多的基层政府开始向社会组织购买服务。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买社会组织服务的力度。
可以预见， 在以街道办事处为代表的基层政府自身能力转型和合法性重建的主客观需求以及中央政策的制度支持下， 以社会力量参与公共管理和服务为核心的“治理”理念将在街道办事处这一行政层次上率先取得突破。
从上图3中我们可以清晰地看到， 假设目前街道办事处所处的社会属性为X，其在治理程度和实质合法性上分别对应着A1和B1两个投影；另设街道办事处目前所处的政治属性为Y，其在治理程度和实质合法性上分别对应着A2和B2两个投影。由于社会属性所赋予的认同合法性和政治地位所赋予的功能合法性会相互影响和相互制约，因此，街道的治理程度可能为A1和A2之间的某个折中点A3，同样，其所对应的实质合法性也可能是B1和B2之间的某种中间状态B3。总的来说，在强调以人为本和政府职能转变的历史背景下，社会属性所赋予街道办事处的实质合法性比政治地位所赋予的要强。而当其达到C点附近时，一个可能的方向是街道办事处的社会地位属性增强，而政治行政属性下降，此时街道办事处的治理水平将到达顶峰，其实质合法性也最强，此即J.N. Rosenau所言的“没有政府的治理”（governance withoutgovernment）这种理想状态[23]。
上述街道治理的逻辑模型体现了引言中所归纳的横向和纵向两个维度。街道办事处的社会属性所赋予的认同合法性意味着横向整合机制，因为“社会主体平等参与”是治理理念的根本原则。所以，认同合法性体现的是街道办事处作为生活于社区中的组织其与各社会主体之间的横向平等关系，也即治理理念中所包含的“民主参与”维度；而行政属性则代表着科层制的管理逻辑，体现的是街道办事处作为行政管理组织与科层体系及其所辖区域内的纵向关系。街道办事处社会属性的增强， 沟通协商能力的提升， 以及建制水平的提高，是实现治理水平提升的重要条件，此即治理理念中所包含的“去中心化”意涵。
参考文献（略）
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