全文载于《法律和政治科学》2019年第1辑，为方便阅读，本文省略了原文的注释。正文共：24224字 ，预计阅读时间： 61 分钟。
周尚君，法学博士，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师。中国法学会理事，中国法学会法理学研究会常务理事，中国社会学会法社会学委员会副会长。 摘 要：地方是国家治理的实施主体，是全面依法治国的重要动力。在全面深化改革背景下，要让地方在推行法治、提供善治、提高社会治理水平和公共服务质量等方面充分发挥作用，就必须尊重和有益于社会可持续发展、促进制度正向激励，并大力创新具备实践解释力的地方竞争范式和分析框架。高成本制度体系不利于地方在新一轮竞争格局中胜出，传统地方压力型发展模式表现出明显“负效应”：财政压力导致体制外财政盛行；唯GDP主义增长模式造成社会问题集中突显；维护社会稳定的方法与稳定目标相矛盾。从国家顶层设计角度而言，只有逐步将压力型治理结构转变为规则型治理结构，形成统一的司法权治理体制与运行机制，“条块”权力制约规范有力，地方发展模式尤其是地方竞争模式才能逐步实现良性运转。而作为地方被动或者主动的制度调适将成为下一轮改革的必然选择，地方法治竞争需求将在“诱致型”和“倒逼型”社会变迁过程中更加凸显。但是，由于各地制度体系改革的成本收益比差异明显，对改革目标函数合理排序的能力有限，“非正式规则”盛行，地方对为何及如何推行法治的认识呈现渐进式甚至坐等观望态势，地方法治竞争的制约因素叠加，这可能导致法治进程中的“渐进主义”、“先富带后富”现象，因而不能期待中国地方法治发展整齐划一、同步推进。一、重新认识地方
二、研究文献回顾
三、压力型发展模式及其缺陷
（一）财政压力与地方发展战略的“策略化”
（二）晋升压力与绩效考评问题
（三）稳定压力与社会治理创新需求
四、地方法治竞争的逻辑与约束
（一）地方法治竞争的驱动力：“制度辩证法”
（二）地方法治竞争的核心竞争力：掌握规则重构主动权
（三）地方法治竞争的约束条件
五、结论
中国是单一制宪法体制的国家，但地方在国家治理体系中长期扮演着不可或缺的重要角色。尤其是改革开放以来，随着组织人事制度“下管一级”和“分税制”改革的全面推行，地方在国防、外交以外的农林水、科教文卫、环境保护、城乡统筹等社会事务中发挥了越来越重要的作用。地方的积极行为不仅显著地推动了中国的经济增长，同时也已经成为中国政府生产公共产品和提供公共服务的主要来源。有经济学家将中国经济持续高速增长的“中国奇迹”归因于财政分权后地方激励的明显增强。国家统计局2015年统计数据也显示，2014年中央和地方公共财政支出中，中央财政支出主要集中于外交（360.09亿元）、国防（8055.14亿元）两项，分别在该类支出中占比99.60％和97.17%。地方财政支出在其他事项中的占比普遍超过80％；其中，一般公共服务（12217.07亿元）占比92.08%，教育支出（21788.09亿元）占比94.56%，社会保障和就业支出（15268.94亿元）占比95.62%，医疗卫生与计划生育支出（10086.56亿元）占比达到99.11%。可见，地方不仅在推动GDP增长上贡献颇大，同时也在国家治理和公共服务等方面承担着不可或缺的职责。这种现象一方面与我国中央与地方事权的宪法配置交叉问题相关；另一方面也表明，地方绝非仅仅是中央政策的单一执行者，在公共事务职能的众多方面，它甚至是“政府职能的实际履行者”，是国家治理体系和治理能力现代化的主要担当者。因此，中央历来高度重视调动地方积极性和规范地方行为。党的十八大明确提出：“鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列，为全国改革发展作出更大贡献”，并要求“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。十八届三中全会要求，“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，“有条件的地方探索推进省直接管县（市）体制改革”，“发挥中央和地方两个积极性”，“理顺中央和地方收入划分”，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作”。十八届四中全会进一步要求：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。十八届五中全会指出：“调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。“
中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议
（图片来源于新华网）
但是，当前地方发展模式和激励机制出现了明显“负效应”。为了提高财政收入，有些地方不惜通过提供低价土地，对基础设施建设进行不合理补贴，甚至放松劳工保障级别和环保执行标准等方式来吸引区域外资金，而对已入驻资本流又未能提供严格的法治保障。要知道，现代市场经济是以独立自主的企业为主体的自由交易经济，但它很难实现“自我维持”(self-sustained)，如果没有法治提供制度保障，企业不可能真正独立自主，市场不可能形成竞争环境并高效率运作，经济发展也不会是可持续的。而且，这种“竞次性”发展模式同时还造成资源浪费和严重的重复建设。其后果是经济高速增长并未促进社会全面发展，反而加速了社会发展失衡，造成资源浪费和环境破坏。因此，要继续调动地方积极性，推进地方在国家治理体系和治理能力现代化中充分发挥正向激励作用，就必须创新和调适地方发展激励的机制导向，完善法律制度基础环境，切实充实法治激励要素。当然，需要明确予以回应的是，推行法治是不是社会主义市场经济可持续发展和地方财政增长的必要条件？为什么我国在社会主义法制不健全条件下，过去30多年中国经济仍旧取得了举世瞩目的巨大成就，这是否逆向证明了推行法治并非经济发展的必要条件？为了有效回应上述问题和提出具有实践解释力的理论范式，本文主要从三个方面展开论证。第一，地方压力型发展模式越来越表现出明显的“负效应”。荣敬本等在中国较早提出“压力型体制”分析范式，认为“压力型体制”是指一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务指标中不少采取“一票否决”制，各级组织实际上只能在这种评价体系的压力下运行。当前，压力型发展主要呈现为通过财政收益压力和官员晋升压力的治理政策，上级掌握对下级的治权，这种模式极易形成“依附性”层级治理结构。在这种治理结构下，地方以实现经济政治指标提升和经济量增加的高投入竞争，来提升财政收入和“政治显示度”。在实践中，它造成了唯GDP增长和片面“维稳”思维模式。当前，这种发展模式已经逐渐失去其活力和正当性。同时，在“条条块块”结构下，从上而下单向度“条条”压力型权力制约机制无法有效制止“汲取式”竞争范式中的“寻租”冲动和腐败问题。从顶层设计角度而言，只有逐步将压力型治理体系转变为规则型治理体系，地方发展模式尤其是地方竞争模式才具备良性运行可能。当前中央通过加强依法独立行使审判权和检察权，强化司法权中央事权性质，实际上有利于增强中央纵向“条条”约束和提升国家治理能力，是健全规则型治理体系的重要举措。但仅仅加强“条条”约束是不够的，还需要强化“块块”制约，即横向权力约束。当然，同时需要指出的是，即便是在发达的规则型治理体系结构中，“施压”与“释压”仍是中央地方关系的特征之一，只不过“施压”方式为法治方式，地方“释压”方式则升级为可持续发展方式。所以，地方压力型发展模式改革的核心并非否定任何意义下的压力，甚至否定发展，而是革新错位的发展逻辑，促使地方发展从原始竞争走上良性制度竞争特别是法治竞争。第二，现有高成本制度体系不利于地方在新一轮竞争格局中胜出。地方竞争初级阶段可以直接表现为生产要素和投入的原始竞争，甚至可以简单地表现为政策性让利竞争、税收补贴竞争等；但随着国家法治进程的不断加速以及创新、协调、绿色、开放、共享发展的现实需求，地方将不得不逐渐调适和明晰自身的竞争目标函数和竞争方式，长期稳定的、安全的、可预期的法律法规制度环境将成为地方的根本竞争力。因此，被动或者主动的制度调适是地方改革的重要选择，而法治将有可能成为本轮地方制度调适中的核心要素。因为地方竞争的“竞优”选择是制度竞争，而现代市场经济条件下必然要求以清晰界定和切实保障的产权、有效的资本市场、独立的司法程序和公正高效的执法过程为主要特征的法治框架的形成与完善。钱颖一就指出，在转轨经济中，产权不安全性往往比资本市场的缺陷对企业发展的阻碍更大，在没有法治保障的条件下，市场很难长期持久地保持自由开放。因此，完善的法治框架既有可能成为地方经济社会发展的制度环境，又有可能成为地方吸引人口与资本流入的竞争要素，更将成为市场经济迈向成熟、改革开放进入高级阶段的根本标志。第三，地方法治竞争格局产生的基础条件与制约因素都已凸显。这个基础条件包括人们对法治本身的认识限度。有学者认为，法治是国家顶层设计下的规范体系及其运行过程，地方作为法治竞争主体不适格。然而，实际上中国特色社会主义法律体系包括宪法统领下的宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、程序法等七部分和法律、行政法规、地方性法规三个层次。地方性法规无论是在社会治理、司法和执法领域都有广泛应用的法定空间与丰富实践。2015年3月15日，第十二届全国人大第三次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，分别赋予设区的市人大及其常委会、市人民政府以地方性法规制定权和地方政府规章制定权，使有地方立法权的市从49个扩大到284个。无论是新修改的《立法法》，还是当前全面深化改革的基本举措，都指明了地方立法权扩容的改革方向，这实质上进一步拓展了地方法治实践空间。然而，需要指出的是，尽管《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》等法律文件中对中央和地方政府职权都有所涉及，但有关中央和地方职权范围、权力属性和专属权项并没有作出明确规定。中央专属权、地方专属权及共同享有权的界限并不明确。这势必造成中央与地方事权关系的非确定性、非规则性，甚至弱化和抵销竞争效益，促成地方在中央的经济激励（财政收入）和政治激励（职务晋升）政策面前，逐步弱化公共服务职能，将地方竞争变异为“忠诚度”和显示度的竞争，而非地方政府治理质量尤其是法治环境或法治要素的竞争。另一方面，地方法治竞争的主体是地方。然而各个地方对如何以及为何推进法治的认识有很大差异。如何才能让地方具备足够激励和有效的动力机制去展开法治意义上的竞争？这是地方法治竞争的核心。我们知道，改革之后的新制度提供的净收益必须大于旧制度净收益，即总收益减去改革成本所得为正，改革才有可能实际推进。从地方竞争角度而言，当前由于各地发展水平和观念差异明显，各地法治改革不存在“一步走”的可能性。而“分步走”所带来的改革“实施成本”可能更大，因为每一次小规模调整并不必然使下一步改革更容易，而是可能更难；而且每次调整都是一次重新“签约”（改革目标调整和系列举措的改正）的过程，“重新签约成本”是重新签约次数的增函数。信息不完全、知识差异、各地经济社会环境千差万别，区域差异明显，各地结合当前现实状况，对自身制度体系的反思能力是不一样的。不少地方对当前全面深化改革的目标函数合理排序的能力极为有限，加上各地“非正式规则”盛行，这些规则短期内不会失效等，地方法治改革力度与“签约”次数也将很不一样。然而，需要明确的是，“分步走”改革的先行者可能付出更少成本。因此，地方法治竞争必然呈现出“渐进主义”“先富带后富”等动态变迁的特征，各种制约因素叠加将导致其不可能一蹴而就。早在1956年，经济学家蒂布特（Charles Tiebout）就在关于地方公共产品供给模型的研究中提出了“用脚投票”（voting with feet）的理论设想。蒂布特基于新古典经济学范式，论证了人们热衷于聚集到一个区域而非其他区域的选择理由。他认为，人们之所以愿意聚集在某个地方而非其他地方，是在全国各地公权力所提供的服务与征税之间寻找到了一个精确调和点（“黄金结合点”），以使自己的效用达到最大化，同时这会形成一些内部公民偏好均质的区域。蒂布特的学说提出以后，引起了学术界尤其是经济学界持久而广泛的讨论。该学说也获得进一步发展，“脚票决”（foot voting）使人们相信他们找到了促进政治自由的有效工具，人们有能力选择生活在哪种治理制度之下。卡伦（Ronald B. Cullen）和库什曼（Donald P. Cushman）认为，现代政府已经开始从规制驱使型的政府（rule driven government）转型为竞争性政府，他还以国家税收政策改革、儿童教育服务改革和政府管理绩效体制改革三个方面的案例阐释了构建竞争性政府的策略和方法。
德国经济学家柯武刚和史漫飞突破了古典经济学的理论范式，从制度经济学角度重构了地方竞争学说。他们的“制度竞争”理论从国际竞争角度提出了内在规则和外在规则的成本水平，对于提升国际竞争力的极端重要性。在全球一体化的贸易和要素流动过程中，高成本的制度体系对该国经济运行极为不利。因此，制度竞争理论认为被动的甚至主动的制度调整是竞争获益的必然选择。制度竞争失败的一方有可能面临人口迁出或者资源外流的风险。这一理论虽然主要应用于国际社会领域，但其基本原理同样符合国内地方竞争实践。在归纳地方发展实践类型的基础上，汪伟全把地方政府竞争类型概括为“资源竞争模式”和“制度竞争模式”。资源竞争模式（resource competition model）是地方政府为获取竞争优势，以争夺各种有形或无形资源为手段的竞争方式，包括要素竞争和产品竞争。制度竞争模式（institutional competition model）是地方政府间所选择规则或规则体系之间的竞争。他认为，制度系统对发展地方经济的成本水平影响极大，是经济交易中的关键要素，也是区位竞争力的重要组成部分。除了资源竞争和制度竞争，赛里格（Bernhard Seliger）从消费经济学角度还提出了“监管竞争”（regulatory competition）概念。他认为作为消费者，人们选择一类消费者保护法规下的产品，而拒绝另一类消费者保护法规下的产品，除了考虑价格外，可能还会考虑生产环节监管法规的差别以及由此产生的产品性价比。监管严格虽然会导致更大的制度成本，却产生了更高质的产品质量服务。如果监管不力，有可能导致生产环节过分压低环境保护成本和社会保障成本，使产品出厂价低廉，形成比较成本优势和倾销竞争力。因此，如果监管不力或监管出现差别，有可能产生“劣币驱逐良币”的竞争环境。因此，“监管竞争”分析范式告诫人们，推动监管竞争良性运行的前提是统一规范的法治竞争秩序框架，只有统一的法制环境才能有效防止竞争过程中的不正当行为甚至恶性竞争行为。
[德] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》
韩朝华译，商务印书馆，2000年版
（图片来源于孔夫子旧书网）
早期制度主义法学和公共政策的研究都更多地将目光聚焦于纵向政府竞争问题，即中央与地方关系法治化、规范化，并将服从与不服从中央权威当作国家治理研究重点。地方在执行政策过程中的“讨价还价”行为还引起了组织社会学和基层法治领域研究者的极大关注。而关于中国地方政府间竞争的研究相对并不太引人注目。但中国的地方政府间竞争是客观存在的。计量经济学对政府竞争的存在性及其程度、政府竞争的社会经济后果等做了较为全面的经验研究。周业安等还将中国地方政府竞争的研究概括为“五个阶段”。
第一阶段是樊纲等提出的“兄弟竞争”概念。“兄弟竞争”类似于一个家庭当中父母和子女之间的利益分配；樊纲不仅提出了地方政府间兄弟竞争关系，还提出了中央与地方间“父子争议”问题。当然，他的研究主要着重于财政分权体制下政府的财政竞争问题，其中经济增长是竞争目标，税收和支出是主要竞争手段。第二阶段是Weingast、钱颖一、戴慕珍等基于财政分权和激励理论提出的“财政联邦主义”。中国改革过程中的市场转型是政府逐步分权的过程，在这个过程中虽然没有实行美国财政联邦主义制度，但是形成了“中国式分权”，地方政府获得了部分公共职能的事实自由处置权，这种过程也可以称为“经济联邦主义”。当然，中国并不存在联邦制的政府形式，也没有形成中央和地方、地方和地方、地方权力结构内部的联邦制权力分立结构。而且，根据郑永年的研究，在发展中国家，联邦制的运作也不太令人满意。例如在巴西，许多困难源于联邦制的若干关键要素限制总统主动权，经常使政策陷入僵局，严重限制了联邦政府的改革努力。但是，通过向地方经济分权赋予地方极大激励以促进市场发展和经济增长，被中国过去30多年的历史证明是有效、管用的。第三阶段是“地方政府竞争范式”的提出。杨海水的博士论文比较全面地研究了地方政府竞争的积极和消极效应。他通过建立地方政府竞争的产业组织模型系统研究我国地方政府竞争的性质和后果，并分析了纯粹政绩性竞争、纯粹公共性竞争、混合式竞争等多种类型；张维迎和栗树和认为，中国的经济改革实际上是从地方分权而非民营化开始的，地方分权政策导致了地方竞争，地方竞争引发了民营化。何梦笔和冯兴元最终非常清晰地提出了地方政府竞争的分析范式。冯兴元深化了布雷顿的“竞争型政府”理论范式，用以分析中国的地方政府行为。他认为，在我国这样的单一制国家体制下，政府的自我利益关照仍然会促使地方政府之间、政府内部、政府内外展开竞争。而且，他还告诉我们，随着法律制度的完善和行政体制改革的逐渐深入，地方政府的行为越来越多地受到以行政法为核心的规范体系的制约，尤其是公民自由迁徙及其他基本权利日益为法律所尊重和保护，地方政府就此展开的竞争只能通过技术和制度创新来实现。第四阶段是中国式“标尺竞争”。例如官员晋升标尺、财政收入标尺。周黎安建立了一个地方官员政治晋升博弈的模型。他认为晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，是中国经济奇迹的重要根源，它抓住的是地方政府官员对自身升迁的关注这一有效激励，而这种机制可以将行政权力与强激励整合起来。当然，他也发现，晋升锦标赛作为一种强力激励，在实践中也具有较为严重的负面影响，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型困难重重。张军和高远的研究证实了中国地方政府晋升激励的存在及其对增长的正向作用。第五阶段是地方政府策略竞争。这些演化过程同时也是制度创新的过程，居民、企业家和地方政府形成了互动结构，这种制度变迁表面上看似乎是外部规则的演进，实质上却是内部规则的自发演化，并且这种自发秩序带来了持续的经济增长。何梦笔、冯兴元等发现，过去30多年中国地方政府间不仅存在着制度竞争，而且制度竞争非常剧烈，主要表现为税收竞争、补贴竞争、规制竞争三种类型。而因为竞争秩序的缺失，地方规制竞争往往表现为一种通过行政管制行为限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地的不正当竞争行为，其结果是导致地方市场分割和地方保护主义。周飞舟从历史社会学角度反思了中国“大跃进”时期所出现的集权下分权竞赛存在的弊端，他称之为“锦标赛体制”。他说，中央是这场竞赛的发起人和目标规则制定者，地方是参赛运动员。跑在前面的、胜出的运动员不但会享受到更多的经济政策方面的偏向，更重要的是地方政府的领导人会由此得到政治荣誉甚至晋升。而这场锦标赛在缺少外部制约的情况下变本加厉、愈演愈烈以灾难性的后果促使中央政府中止比赛而告终。周飞舟的研究逆向证成了在规则型治理基本框架缺失的情况下，全民动员式的区域竞争不仅不能使地方政府提供最优化的公共服务和福利，反而会导致服务水平的急剧下降甚至恶化。武玉坤从财政社会学视角对新中国成立以来地方政府财政收入的结构进行分析，认为财政压力是导致地方政府高度依赖非税收入的主要原因。他认为应当从规范地方政府非税收入出发，在财政压力、收入基础和交易成本三方面展开合理的制度重构。因此，规则型治理结构的形成有赖于中央地方财政宪法体系的完善与成熟。
同时引人注目的是，过去30多年中国经济增长的现实是，中央地方经济分权与政治集权同时存在，而且有意思的是政治集权增强了经济分权对经济增长的促进作用。这个特征显而易见地提醒了我们必须注意一个重要问题：制度与增长之间是一种什么样的关系？或者说无法治是否有增长？诺思（Douglass C. North）等新制度学派所提出的“制度尤其是产权制度是经济发展的推动力”的命题是否正确？在关于东亚发展模式的研究中，这个问题尤其突出，因为“四小龙”都曾经经历过制度不完备，政府与市场关系不明朗，然而经济飞速增长的时期。因此，栗树和才提出了关系型治理和规则型治理两种不同的分析框架。他认为前者是通过主体间长期博弈自我实施的治理，具有内生性；后者是以规则为基础通过第三方治理来实施的。在市场经济发展早期，前者可以发挥积极作用，但市场逐渐走向成熟之后，只能选择后者。王永钦认为，栗树和的分析框架既可用来解释东亚模式成功的原因，也可以用来解释东亚危机爆发的原因。这是一个非常吊诡的现象。他说：“东亚发展的初期尽管没有法治和民主等正式的制度，但是关系型治理可以发挥很大的作用，随着市场范围不断扩大，这种治理结构埋下了毁灭自己的种子，扩展的经济交易越来越需要规则型治理。最危险和微妙的地方发生在这两种治理模式的临界点，这时候会出现治理的真空，经济上表现为经济危机，政治上表现为政治危机，社会层面上则会造成社会危机。”王永钦的分析有力地提醒了我们，必须注意经济发展与制度变迁逻辑的内在动态关系，在一个阶段被证明是成功的体制和政策，在下一个阶段可能就是经济社会发展的桎梏和障碍。因此，后文将在“制度推动发展”和“发展驱使制度更新”的一对矛盾关系中使用“制度辩证法”的逻辑来动态论证我国制度变迁进程中法治发展的可能性和现实需求。所以，陈钊等认为，我国“为增长而竞争”的地方发展模式将会被“为和谐而竞争”的模式取代，地方政府将会更多关注GDP之外的目标。社会和谐与稳定，会成为地方发展的重要激励。但李晟的研究认为，这一走势并不明朗和令人乐观。他还认为官员晋升与经济增长之间的关联进行晋升锦标赛理论解释是失败的。他发现，“地方的 GDP增长速度以及相对表现，对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性”。因此，他提出，如果经济增长速度与获得晋升的概率并没有太多的关联，地方官员又是受到什么激励去追求经济增长？为什么会有那么多关于“政绩工程”或是“数字出官”的批评?这意味着我们必须找到地方政府追逐经济增长的更具解释力的变量与理由。但是，李晟同时提出，法治强化了政治常规化，一切有章可循之后就没有什么竞争的变数了，因而法治否定了法治竞争的可能性。这一判断显然对“竞争”的理解有所误解，同时又扩大了法治形式理性的范围与功能。实际上在法治发达国家和地区，法治竞争的空间反而更大，因为法治的目的在于避免地方保护主义、恶性竞争和机会主义行为，而非阻碍竞争。在社会变迁的“时间维度”和修正的“理性假设”条件下，可以预见，土地转让优惠政策、低生产率、低人力成本和环境成本乃至纯科学技术发展、其他资本投入等要素投资都不足以完全构成新一轮中国改革背景下的地方发展可持续激励结构，制度变迁和新制度的生成将成为社会激励结构和经济成效的根本性决定因素。随着现代市场经济的逐步完善，法治经济和法治社会结构性需求将会更加明显，产权清晰界定、资本市场运行有序以及独立的司法程序和高效规范的执法过程等法治框架的形成与完善将会成为新制度的核心要素，而这些要素的成功嵌入与成熟在各个地方并不会同步，地方法治竞争空间广阔。
当前，地方发展动力一定程度上来源于财政和晋升激励。其中，财政激励具有普遍性、常态化、强预期性的特点；而晋升激励则具有特殊性、个别化和弱预期性特点。两者的共同之处在于都属于压力型治理模式，无论这种压力是财政压力还是人事压力，“施压”和“释压”已经成为地方发展方式的重要表现形式。杨雪冬在关于中国地方政府创新的实证分析中，提出政府创新的三类动力源：结构性动力、个人化动力、事件性动力。结构性动力是官员评价考核和提拔任用制度；个人化动力是官员个体的职业操守、价值追求和事业规划；事件性动力是面对问题尤其是最紧迫问题不得已推动创新。前两者是体制内的“制度诱发型”创新，后者则属体制外“社会倒逼型”创新。也就是说，对于地方而言，中央压力和社会稳定压力同时存在，因此分析各项压力的作用机理与动力，有利于我们解释地方发展模式及其优缺。虽然从20世纪90年代中后期开始，中央政府通过分税制改革和加强垂直管理等方式实现了一定程度的“软集权”，但为了推动省级政府接受新的税收体制，中央政府又不得不赋予地方在辖区内拥有更大的管理权限；地方在分权后形成了相对独立于中央的行为自主空间，在财政收益最大化的目标指引下形成了“地方发展型政府”。这种不断增大的管理权限又集中表现在推动经济发展，增强地方财力等方面。而同时，2015年国家统计局发布的统计数据显示，不含中央对地方财政转移支付，地方财政缺口53338.91亿元。具体参见表1和表2。当前，我国地方财政收入主要依靠税收收入、中央转移支付收入、非税收入、债务收入和制度外收入。其中，税收收入、非税收入两项已计入上述财政收支数据。因此，对于地方而言，弥补财政缺口的主要方式有三个：一是争取中央转移支付收入；二是广发地方债，提高债务收入；三是获取制度外收入。财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的，以中央对地方的转移支付为主的财政制度。其中，财力性转移支付是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距和实现地区间基本公共服务能力均衡化而提供的补助性支出。虽然财力性转移支付可以自主决定用途，但它是由中央按照客观因素，采用公式统一分配的。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域，地方财政需按规定用途“专款专用”，对填补赤字效果并不明显。因此，广发地方债和获取体制外收入成为地方广开财源的基本策略。而国务院已经实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。因此，通过赚取土地征收与熟地出让的巨额差价（相对土地利益增值），地方获得了颇为可观的财政收益，有人称之为“第二财政”。钱颖一等认为这种以财政包干为内容的财政分权改革总体上是成功的。他认为中央把财权下放实施财政包干，使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方留存就越多，而预算外收入则完全留存。他认为，这种激励使得地方有极高热情推动地方经济增长，这种“中国特色的财政联邦主义”（Federalism，Chinese Style）是中国经济增长奇迹的主要原因。钱颖一的判断是对的，但不可忽视的是地方发展的实际需求与社会变迁的“加速度”。土地资源是有限的，随着城市化进程的加速，可用土地资源将逐步耗尽。同时地方偿债能力本来就有限，经济持续高速增长如果无法保证，偿债能力就更加有限。而社会变迁的加速度与政府公共服务质量之间就会形成急迫需要回应的矛盾。周飞舟的研究显示，过去30多年中央对地方的控制，力图改变地方行为的努力不但没有预期的效果，反而驱使地方更强有力地谋取各种体制外资源。他提出，中国的分税制改革没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而产生的区域差异，其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方积极从预算外，尤其是从土地征收中聚集财力。据《国土资源年鉴》显示，从1999年至2011年，地方政府的土地出让金收入从514.33亿元上升到32126.08亿元，年均增长52.1%。这些资金游离于地方人大监督之外，属于失去“预算控制”的地方自由资金。这种负面激励的直接导致了地方的“土地财政”依赖和与之相关的各类非法征地“强拆”事件、土地资源问题、环境污染问题等系列连锁反应。因此，习近平总书记在中央城镇化工作会议上说：“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。”而且，农民一旦认识到土地的巨大潜在价值，抵抗征地的事件就会使得城市化的社会成本显著升高。通过城市化发展战略，推动土地利益增值本身并没有错，根本问题在于如何公平分享增值利益。因此，根据法治的基本规则，在尊重和保障公民基本权利基础上，形成权威高效的利益公平分享法律机制，并最终走向全面法治，既是当前中央的重大战略抉择，同样也是地方改革的最终选择。
（图片来源于新华社）
推动地方经济发展的另一个显著激励是人事任免与官员晋升，这也被认为是中央在分权后仍然通过掌握干部人事权构建的纵向问责机制，它能确保地方行为在中央允许范围内。周黎安认为，虽然行政与财政分权确实构成地方激励的重要来源，但它们是否构成中国地方内部激励的最为基本和长期的源泉，是值得进一步推敲和讨论的。他由此提出了一个著名论断：省级官员的升迁概率与区域GDP的增长率呈显著的正相关关系，中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加了可能的激励效果。也就是说，关心官场的自我升迁成为了促进GDP增长的重要原因，而中央考核变量从“政治挂帅”转向为“经济建设”，GDP增长绩效就成了干部晋升的主要指标之一。因此，官员晋升成为推动地方经济发展的重要原因。琼斯等在研究中发现，如果国家领导人任期内死亡，会给国家未来发展带来显著的变化，直接影响经济发展。也就是说，领导人与发展之间存在着某种紧密联系。姚洋等进一步论证了这种联系，他们认为，不同年龄段的官员，其个人效应对于晋升概率的作用不尽相同。对于年轻的官员，这一效应微不足道；但随着官员年龄的上升，个人效应对于晋升概率的影响逐渐显现出来。反过来，对于地方官员而言，官员晋升与经济绩效之间的正相关关系又作为一种治理压力客观存在着，促使其不得不在经济社会发展中“有所作为”。然而，晋升压力的负面效益是，使地方官员在任期内拼尽全力“创造”经济腾飞，带来的直接后果不仅仅是数据“泡沫”，体现在社会发展层面则是不顾一切地发展经济，一味追求经济GDP增速，忽略社会承受能力和环境污染危机。这意味着，中央对地方各级绩效考评面临着升级挑战。因此，中共十八届四中全会明确要求，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。因此，应当综合运用定量与质性方法，遵循问题导向、重点突出的原则，形成有效的法治发展正向激励机制，推进考核变量从“政治挂帅”到“经济建设”再到“法治实绩”变迁。
当前，稳定作为压力型治理体制中的重要环节，始终居于地方各级党政工作序列中的优先序列，在地方绩效考核中具有决定性作用。我们知道，稳定是社会发展的基本需求，法国社会学家迪尔凯姆用“失范”（anomie）来表达社会不稳定甚至“脱序”状态。美国社会学家科塞认为，敌对的情绪通过适当的途径得以发泄，就像锅炉里过量的蒸汽通过安全阀适时排出而不会发生爆炸一样，不仅有利于社会结构的维持，而且有利于促进社会良性运行。随着中国社会结构加速分化，不同社会群体的追求也日益趋向于多元，利益冲突不可避免。但是，当前我国各级政府政绩考核体系中倾向于“稳定压倒一切”的绝对主义稳定观，党政部门的部分法定职责职能化约为“维稳”工作，一定程度上破坏了党政机关包括法院、检察院的职责职能相互配合、相互制约的体制机制，容易出现权力越位、错位现象，反而对维护社会稳定不利，造成事与愿违的结果。而且，有些地方基于政绩考核“一票否决”的压力，动用大量的人力、物力和公共资源应对社会中出现或可能出现的各种矛盾，甚至滥用警力，实际上造成了激发社会矛盾升级的严重后果。而且，在实践中，“压倒一切”的维稳政策实际上也无法得到完整执行，地方尤其是基层政府为了应对上级维稳检查或考核，往往采取“变通”上级政策的办法，甚至出现基层政府间“相互配合”，采取各种策略应对来自上级政府的检查监督的现象。周雪光称这种现象为基层政府间的“共谋现象”，他将这种现象的制度逻辑归因于组织制度环境、组织决策过程和激励机制之间的不兼容性。也就是说，由于维稳的激励机制设计与实际组织运行逻辑不符，这种激励（如信访考核）就会造就基层政府间利益共同体，在政策执行过程中政策的正式目的就会被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。从而，社会稳定的正式目标没有达成，实际操作中实现的仅仅是各级政府官员为应对考核目标而创作的各种维稳应对策略。
在压力型发展模式下，财政、人事、稳定等诸项“中央权力”被地方简化为“中央压力”，而且，这些压力并没有以法治方式尤其是宪法体制予以有效确立。我国《宪法》第107条对地方政府职权的规定是，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。这与第89条中央人民政府的职权相比，大多数是交叉重复的，两者没有形成有效互补。而且，宪法对中央人民政府行使的职权具体列举了18项，表达较为清晰；地方政府的职权在宪法中反而没有被明确列举，规定比较笼统。在中央事权和地方事权没有获得明确区分的前提下，中央责任和地方责任也就没有清晰界定，而中央对地方的领导就没有获得有效的规范表达。从地方角度来看，中央地方关系规范化、法治化欠缺是一个方面，地方党委、人大、政府、政协之间的横向关系无法形成规范配合与有效制约是另一个方面。例如，为了谋求发展，地方人大选择“嵌入”到地方政府之中并与之开展合作的策略极为有力地证明了这点。因此，它和地方政府之间的关系更应被看作是分工而不是分权，对地方政府的实际影响力也高度依赖地方党政领导干部特别是党委书记的支持力度。该策略同样适用于其他部门，如法院和检察院。这些现象所造成的直接结果就是，中央无法有效集权，地方无法有效分权，纵向分权体制和横向权力制约机制均难以生成。斯密曾说：“在一个政治修明的社会里，造成普及到最下层人民的那种普遍富裕情况的，是各行各业的产量由于分工而大增。”关于此段传播甚广的古典经济学观点，人们普遍关注劳动生产力的提升与分工之间的关系，却很少注意它的前提：政治修明。也就是说，如果没有提供分工所赖以存在的基本政治条件，生产力的提升也是不可想象的。而所谓的“政治修明”，实际上就是完善的制度体系及其强有力的制度运行机制。当前我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而现代化的国家治理体系，本质上是法治体系，国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。实际上，现代国家文明程度集中反映在它的法治体系及执行力上，法治文明往往体现并制约着该国在物质文明和精神文明方面所能达到的程度。在国际上，法治发展水平还深刻影响着一个国家关于国际规则制定、国际社会治理的参与度、话语权和行动力。法治对现代国家体系和社会发展的重要性不言而喻。当然，问题在于，作为地方政府而言，法治能否像其他要素（如劳动力、土地、环境资源等）那样成为竞争要素并成为地方发展的竞争力，地方政府选择法治进路而非其他进路的激励条件和制约因素分别是什么。法治是“规则之治”，是现代国家普遍采用的理性治理方式。以制度性概念（institutional conception）解释，法治包括两个基准：一是公权力在法律框架内行为；二是法律能为人们的行为提供合理预期。在国家层面，法治是一种宏观治国方略，即一个国家在多种治理手段之中选择以法律为主要手段进行国家治理。在地方层面，现行宪法和立法法规定了不同等级的法律法规，即：全国人大及其常委会制定“法律”；国务院制定“行政法规”；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定“地方性法规”。在国家尚未就其他事项制定法律或者行政法规以及在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，地方根据具体情况和实际需要可以制定地方性法规。因此，在中央地方立法分权的问题上，地方除了执行性立法之外，必然有创制性立法，从而产生了立法上的“先行先试”。“先行先试”的地方创制性立法，为社会主体提供更多制度选择，并进而影响国家制度体系本身，形成循环的制度更新机制，杜绝制度坏死造成的制度真空。当前，不少地方为了吸引企业、资金、项目、人才等到当地投资，从土地、税收、行政审批、行政执法、社会治安、医疗、教育、交通等方面广泛创制地方性法规、规章和规范性文件，实际上已经从生产要素竞争步入到了法治竞争领域。只不过在实践中，由于缺乏统一的制度竞争环境，地方法治竞争与非法治因素竞争（甚至反法治意义上的竞争）并存。而且值得关注的是，由于当前地方政府竞争带有过强的唯GDP主义倾向和资本驱动性，民众权益保护明显不够。有些地方政府在招商引资过程中承诺的“绿色通道”、“先上车后买票”、放松执法检查等，已经带来了环境恶化、土地资源浪费、劳动者权益受损等诸多问题。这是与法治原则相违背的，是恶性竞争和地方保护主义的显著后果。综上，法治不仅仅是一种有效的制度环境，实践中它还是制度竞争的要素。对于地方政府而言，当粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的恶性竞争已经遭遇现实困境的前提下，赢得竞争优势的制度性举措和地方法治竞争需求将会更加突出。然而问题在于，地方凭什么愿意通过制定地方性法规、地方政府规章以及加强地方法治建设等方式来进行自我束缚、“自我革命”式的改革？以下将围绕驱动力、竞争力、制约因素三个方面展开分析。斯蒂格利茨针对法治的政治需求构建了一个法治动态模型。他认为法治环境不能滞后于改革措施，尤其是私有制改革，否则获得巨大财富的私有者不仅不会促成法治，还会为了保障资产剥离而延缓法治的建立。如何才能产生支持法治的正向激励呢？他建议提高投资回报和财富创造。他说，“这不仅仅能在短期内增强经济，而且能提高对法治的政治支持度，由此保证更强劲的长期增长”。因此，在他看来，作为一种现代国家治理体系，法治促成高质量的经济增长，保持经济持续高速发展，是法治竞争动力机制形成的秘诀所在。制度主义学派提出，制度推动发展，还是发展驱使制度更新，这是一对永恒矛盾。一方面实证研究反复提供制度推动发展的数据和案例，有的数据甚至指向制度在经济增长中起决定性作用。而另一方面，发展的结果往往是制度更新。经验证明，外部环境的变化要求制度创新，新的制度安排才能实现潜在利润，持续保持经济增长。或者也可以说，制度是选择的过程；同时制度又在另一个层次上是选择的影响因素。早期制度主义代表人物凡勃伦（Thorstein Veblen）这样来回应这对矛盾，不断变化的制度使个人作出进一步的选择，同时，新制度的形成赋予个人更适合的秉性、对不断变化着的环境更好的适应性和习惯。这被法国制度经济学家夏旺斯（Bernard Chavence）称作为“制度辩证法”。 这种辩证法表现为制度与发展的双向互动。而对于现代社会而言，建立一揽子可预期行为后果的法治框架，是现代社会存在和延续的基础。例如，阿尔钦在论述产权保障对于发展的极端重要性时指出，当孩子们分得了玩具并明确这些玩具归属于他们个人时，他们会爱护玩具，并在受到鼓励时慷慨地将自己的财产借给其他小朋友；而当所有玩具属于全体儿童而不是特定个人时，他们就倾向于忽略他们的“资产”，并为得到一件玩具而争抢打斗。法治的最大优势在于抑制人际关系中的机会主义行为，而且这种持续性的抑制还会逐渐凝结成共识，形成社会新秩序并增进和加固这种秩序。当然，发展行为始终保持着对新制度创新的旺盛需求，法治更新永无止境。但我们要知道，除非新的制度安排所带来的私人收益可能超过成本，否则新制度安排是不会提出来的。新制度绝不可能凭空产生，新制度的效益一定要超过旧制度。这可揭示为：其中，Wn为预期收益，TC为改革成本（transitional costs），Wo为净收益。此不等式表明，只有把改革成本TC考虑进制度变迁的分析框架，新体制的收益Wo高于旧体制，改革才能实际发生。以浙江发展为例。浙江素有“义利并重”“工商皆本”的思想土壤，改革开放以来, 以民营经济为主的浙江市场经济的发展非常迅速, 浙江民营经济总产值、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额、全国民营经济500强企业数五项指标多年位居全国第一，并形成了以“温州模式”为代表，以市场为取向，以民营经济为主体的“浙江模式”。改革开放大背景下的浙江取得了早期的巨大经济成就，而民营经济发展的优势地位又为进一步的改革提供了不竭动力。实践中，民营经济尤其是中小民营经济的发展不得不面临更多交易成本和运作成本的问题，政府与企业之间的关系在发展过程中会成为一组主要矛盾。
民营经济发展必然产生产权界定和市场法制环境改善的现实需求，预期收益Wn显著增长的同时改革成本TC实际上已经明显下降。因为经济状况在全国的率先改善，区位发展优势条件下可以做到在保障政府存量利益的同时，显著增加企业增量利益。而存量利益的保障有利于化解改革阻力，降低改革成本TC；增量利益的增加会产生巨大的改革动力。为促进市场经济尤其是民营经济的全面可持续发展，浙江省在全国最早制定《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省保护消费者合法权益条例》《浙江省农民专业合作社条例》等创制性地方性法规，而且创设了生态效益补偿制度、工资支付保证制度、著名品牌保护制度等促进民营经济健康发展、符合浙江经济发展要求的一系列地方性法规、规章和规范性文件。从地方改革进程来看，经验证明类似于“自生自发的诱致型制度变迁”发展的“浙江模式”有效地回应了市场需求，反过来新体制的完善同时推动了市场发展。这也就是说，制度与发展处于互动性和动态性关系框架中，两者无论是谁发生了任何变化，都意味着另一个方面随之变化。地方法治作为地方制度改革创新的重要环节和核心内容，初始无论是主动的制度建构还是被动的制度调适，本质上都是融入内生性互动过程中的制度变迁。因此，地方法治竞争需求的根本驱动在于内生性互动中的收益优势及各方需求最大公约数的满足。在归纳推动中国法治发展的力量时，有学者将作为法治主导力的官方力量、作为法治原动力的民间力量、作为法治建构力的职业力量归纳为中国法治发展的三种主要力量，并认为，在中国法治自然产生的社会土壤相当匮乏，在短期内完全倚赖民间力量来驱动法治的愿望难以实现，中央和地方各级政府当仁不让地担当起了推动法治现代化的历史使命。然而，政府主导“自我革命”式的法治改革解释进路存在缺陷。政府驱动型法治只能看作为制度“失衡—均衡”双向互动的后果而非原因。竞争动力学提出，只要“购买者”保持敏感关注，并投入交易成本以使自己消息灵通，“销售者”之间的经济争胜（economic rivalry）就会刺激产品创新和工艺创新。因此，“购买者”（在我国，参与地方竞争的主体主要有党委、政府、域内外企业、域内外公民等，不同的主体有不同的目标函数）需求驱动而非政府驱动的解释框架具有更强说服力。以深圳为例。1980年，深圳市成为我国第一批经济特区。但根据地方组织法，深圳市没有相应立法权，全国人大常委会1981年授权广东省人大及其常委会制定适用于经济特区的单行经济法规。但这种隔级立法的临时性安排不能满足特区重大体制改革和经济高速发展所激发的立法需求。大量的立法空白地带只能以地方政府“红头文件”填充。时任深圳市市长李灏感慨道：“我们搞对外合资、优惠政策，我说我有红头文件，但对方说，我们一定要看法律条款。如果打官司，政府文件不可能被法院认可，只有法律条文才行。”地方立法缺失已成为深圳发展的制度瓶颈。因此，从1987年向中央积极争取到1992年邓小平同志“南方谈话”，全国人大常委会最终通过决定，深圳市以特区授权方式获得地方立法权，此后制定的多部地方性法规都具有全国领先意义。深圳地方立法表明，内在发展需求和外在竞争压力双重激励下，地方要想巩固改革成果并继续保持增量，就必须寻求新的支点，依靠地方立法来强化和巩固区位优势。（二）地方法治竞争的核心竞争力：掌握规则重构主动权当代制度经济学代表人物诺思认为，制度变迁大部分都是内生性的。而对于地方法治竞争的核心竞争力而言，其力量来源也应该是内生性的。诺思认为，“无论是政治上的还是经济上的，谈判力量的改变将带来重构（restructure）契约的努力”。这样，制度均衡会开始发生变化。制度均衡是各方谈判力量以及一系列构成整个经济交换的契约性谈判给定的情况下，任何一方都不可能通过投入资源来重构合约而获益。当改变游戏规则所获得的收益高过于成本时，改变制度均衡的努力就会出现。有希望改变自身谈判地位的一方极有可能投入资源重构更高层面的规则。这就是诺思的“制度变迁模式纲要”。虽然这一纲要没有考虑“搭便车”问题，但对于我们分析地方在新一轮改革浪潮中采取何种改革策略更具有主动权，具有极强的分析力。全面深化改革意味着制度均衡已经开始发生改变。尽管这种制度均衡的改变并不全是全面深化改革造成的，不少方面是在改革之前早已发生，如“非正式规则”的盛行。在均衡被打破之后如何才有可能成为谈判力量中具有优势的一方？这就要求在新的游戏规则方兴未艾的同时，投入正确有效资源，及时获取重构新规则的主动权。
[美] 道格拉 · C. 诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》
杭行 译，上海人民出版社，2014年版
（图片来源于当当网）
什么是规则重构主动权，我们可以从社会组织培育中的政府与社会关系方面来认识。社会组织被认为是与政府和企业并存的第三部门，具有“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的功能。然而，对社会组织的认识纠偏、逐渐接纳到制度建构，在我国仍然经历了一个漫长曲折的过程。改革开放40多年来，我国的社会组织在20世纪80年代的兴起，20世纪90年代转型，近年来更是开始呈现许多新趋势，这期间曾经发生数次清理整顿，颁布相关严厉的管理法规，取缔合作基金会等。直至目前，政府对社会组织的理性认识、制度建构同国家治理体系和治理能力现代化的要求尚有不小差距。然而，随着信任危机、社会失范的加剧，社会组织自主发展的空间在实践中不断拓展，发展增速明显。面对着活跃的社会力量，很多地方加快制度调适，试图把握建构社会组织管理新规则的主动权，将自身定位从“唱戏”转换为“搭台”。有些地方在制度设计中增大社会组织培育力度，大力推进政社分开、管办分离改革。例如，2011年7月，广东省委发布了《关于加强社会建设的决定》，其中明确提出“培育壮大社会组织，提升服务社会能力”的任务要求，推进政社分开、管办分离；推行政府向社会组织购买公益服务项目；编制社会组织名录及考核办法，给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务优先权；拓宽依法参政议政渠道，鼓励有条件的市县政协设立新社会组织界别。不少地方也开始尝试，在政府向社会组织购买服务的制度架构中，给予资质优、信誉好的社会组织承接公共服务优先权，进一步减少社会组织在公共服务中的信息成本和服务成本，并以地方性法规方式确立下来，虽走向并不明朗，但前景可期。地方法治竞争包含纵向法治竞争与横向法治竞争两个层面。前者涉及央地关系，后者涉及地方与地方关系。纵向法治竞争主要是指在确保国家法制统一原则和法律位阶效力前提下，通过放权试错等方式，实现立法、行政和司法权的优化配置。横向法治竞争则是指各级地方根据各自历史传统、资源优势和发展定位，以立法、行政和司法方式定位其独特的区位优势，通过建立正向激励结构实现区位优势与制度建构良性互动。然而，要形成纵横交错的法治竞争格局，从当前制度框架系来看，存在三个方面的制度约束。一是受制于中央与地方关系的规则型治理结构的基本定型。在我国历史上，中央地方关系往往处于“一放则乱，一收则死”的矛盾局面中，究其根源在于中央地方关系的规则型治理结构的长期缺位。当然，在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国民族区域自治法》等法律文件中涉及到中央和地方政府职权，但对中央和地方职权范围、权力属性和专属权项都没有作出明确规定。权力的中央专属权、地方专属权及共同享有权的界限并不明确。邓小平在讨论党的中央与地方、上级与下级组织职权范围时说，“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜”。邓小平的讲话实际上指明了中央与地方权限划分的标准在于“各得其所”。因此，首先是要推进中央地方各级政府事权、财权法治化，完善不同层级政府事权和财权法律制度。确保中央政府的宏观管理权、制度设定权及明确其行使范围；强化地方各级政府尤其是省级政府的公共服务职责；将国防、外交、出入境管理、货币政策、金融监管和外汇政策等法定为中央事权，将“外部效应”不明显的社会治理、消防、社区、城市卫生、公共交通、城市规划等法定为地方事权；将“外部效应”明显的公共产品服务如环境治理、教育、医疗、社保、跨省交通、土地管理等以法定方式细化二级目录，在共同事权中类型化为专门事权。在具体的地方竞争行为中，也需要注意地方治理中的“外部性”（externality）问题。周黎安在对地方经济合作失效的深层原因进行解释时提出，“在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈”。因此，参与者除了做有利于本地经济发展的激励，同样也存在做不利于竞争对手的激励，经济恶性竞争背后暗含的是政治竞争逻辑。周黎安的解释提醒我们，在统一有效的治理秩序没有建立起来的情况下，其他领域中的竞争激励可能会刺激竞争走向恶化。因此，必须同时确保国家法制统一。法制统一是确保地方无序竞争的准绳，是促进地方公平竞争的前提。在统一有效的合作秩序没有建立起来的情况下，其他领域中的竞争激励可能会刺激经济竞争走向恶化。而国家法制统一就是地方法治竞争的基本条件和秩序框架，没有这个条件，法治竞争也会走向恶化。因此，必须坚守法制统一这根“红线”，确保“地方主义”不蜕变为地方保护主义和机会主义。关于地方“土地财政”依赖问题，必须从法制统一角度出发，尽快完善财政宪法框架体系：重申和完善土地制度的宪法秩序；建立起土地增值收益全民公平分享的法律机制；地方各项财政收入（包含土地财政收入）都纳入财政预决算归口管理，对来源、用途和使用过程全监督，强化预算法治约束。
周尚君：《法治定量：法治指数及其中国应用》
中国法制出版社，2018年版
（图片来源于当当网）
二是受制于统一的司法权治理体制与运行机制的形成。司法权是中央事权的“判断权”，而判断只能有一个。现行《宪法》第128条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这是对人民法院国家属性的宪法定位。第129条接着规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”这表明地方各级人民法院与最高人民法院、军事法院等都是由国家设立的。最高人民法院也明确提出，“严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性”。王建学认为中国地方各级人民法院符合三个属性：国家性，地方各级人民法院是国家的审判机关；地方性，地方各级人民法院须对本级人大负责并报告工作；审判权一体性，地方各级人民法院与最高人民法院一起独立行使审判权，只服从法律，且其审判工作受最高人民法院监督。这三个属性在当前呈现出“国家性增强，地方性减弱，审判权一体性恢复”的特征。实际上，司法审判是以国家名义行使司法权的活动，司法权只能由司法机关来行使，其他任何组织和个人都不能具有此项权力。司法权是国家权力的重要组成部分，具体指国家特定的机关依法所享有的将法律适用于具体案件，并对案件做出裁判的权力。作为中央事权，司法审判必须体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征，通过“唯一正确答案”（the right answer）来保障司法的权威性与公信力。从推进地方竞争而言，建立一个强有力的国家司法系统对于统一全国市场竞争环境的重要性不言而喻，同时，司法监督作用对于克服地方政府决策行为的短期性、主观性尤其是行为恶性等有一定效果。程金华指出，统一司法系统既为地方与地方间贸易扫清壁垒，又相对防止因为过度中央集权而损害地方发展的动力。他从美国各州贸易公司由全能商人向专业商人转变视角提出，当州际贸易出现“州民待遇”歧视，而各州所适用的规则又不一致的情况下，统一的司法权治理体制就会成为地方竞争中市场主体获得宪法上的平等保护的根本保障。三是受制于“条条块块”权力纵横制约的规范有力。权力规范制约是防止地方晋升压力体制和社会稳定体制“趋坏”的有效途径。在中国政治权力体系中，“条块”制约指的是中央权力对地方权力的制约（“条条”制约）和地方权力结构中的相互制约（“块块”制约）。刘忠在研究法院院长产生机制时，把“条条”界定为从中央到地方纵向的、工作性质一致的部门体系，如最高法院、高级法院、中级法院、基层法院之间所形成的体系；将“块块”界定为中共中央、省、市、县/区地方党委。而且他认为，“条条”与“块块”关系之间的权力配置中最重要的是人员任用权力的分配，财税汲取的支配权划分只居于其次。这里所指的“条块”制约较之更宽。中央权力对地方权力的制约主要通过人事任免和财政激励来实现，其治理优势和缺陷前面已经做了论证。作为中央事权的司法权正可谓中央制约地方权力的“利器”。坚持司法中央事权有利于加强中央权力对地方权力的纵向法治制约，同时将原有的官员绩效考评压力转化为司法治理能力，将司法体系提升为对官员行使法定职责的有力约束机制。同时应当推进地方权力结构的横向法治制约。在地方层面，地方人民代表大会和同级司法体系等横向问责机制是用以引导、规范地方政府行为的关键性制度安排。当前地方人民代表大会对地方公共政策制定和实施尚缺乏实质影响力，司法对地方政府的约束力不强，“块块”制约无法切实实现，权力寻租现象仍然存在。因此，应当大力增强人大及其常委会职能，落实人大监督职权。坚持基层自治原则，严格遵循人大代表选举法定程序和机制，确保人大代表来自于人民，以选票制约地方权力。根据宪法和人大组织法、监督法等，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。国家是由地方构成的，地方特性的集合深刻影响着国家特性。因此，至少从17世纪开始，“地方主义”（localism）就已经成为西方政治传统中的重要元素而获得足够重视。在我国，重视地方并将之作为学术研究“焦点”，一直是地方志、民族学、经济史等学术领域的重要传统，且成果斐然。但在社会学、法学、公共政策学等研究领域还有很多值得提升的理论空间。当前，地方经济和社会事务分权管理已经成为中国经济持续高速增长重要前提和基本动力，“央地关系法治化”并不是一个框架或一种分析工具，而是发展进程中实际发生作用的基本制度预设，是推动经济社会健康发展的基本保证。在新一轮改革浪潮中，“放权红利”将逐步升级为“制度红利”，高成本的地方制度体系不利于地方在新一轮经济竞争格局中胜出，而压力型发展模式将会越来越表现出明显的“负效应”。地方法治竞争需求在“诱致型”（公共服务质量的制度化提升与“用脚投票”导致的人口资源集聚效应）和“倒逼型”（社会矛盾的集中凸显）社会变迁过程中必将逐步显现。在此背景下，必须充分论证和解释，地方在经历了以“忠诚度”为核心的政治竞争，以GDP为核心的经济竞争之后，是否可能趋向以规则型治理为核心的法治竞争。蒂布特“用脚投票”的理论模型虽然告诉我们，人们之所以愿意聚集在某个地方，是在全国地方政府所提供的服务与征税之间寻找到了一个精确调和，以使自己的效用达到最大化，从而形成内部公民偏好均质的区域（在中国类似于深圳）。但是，他并没有进一步告诉我们，由此地方就必然会产生推行法治的现实激励。因此，“诱致型”激励背面是“倒逼型”激励，两者合力才是社会变迁的内生动力。当前国家治理体系和治理能力现代化进程中，地方压力型发展模式的明显缺陷促使推进治理结构“趋好”的竞优路径最大限度地指向法治建设。当然，这些并非地方法治竞争的充分条件，中央地方关系、司法治理体制、权力纵横机制等基础条件制约着地方法治竞争需求的趋向与限度，因此，只有逐步将压力型治理结构转变为规则型治理结构，形成统一的司法权治理体制与运行机制，“条条块块”权力制约规范有力，地方发展模式尤其是地方竞争模式才能逐步实现良性运转。美国经济学家海恩（Paul Heyne）讲过这样一个故事：一家苹果派的老板为了促销在下午3点后把派的价格略微下调，吸引来喝下午茶的顾客款待一下自己。他甚至告知顾客还可以免费喝咖啡。然而这导致了一个危险：一些用午餐的顾客推迟享用他们的饭后甜点，直到3点降价之后再来吃。而竞争对手则使用同样的优惠手段，削弱这种促销行为的效果。因此最终每个老板并没有赢得更多顾客，也没有多卖一个派，价格反而更低了。经济学家当然会进一步论证销售者眼中的需求曲线。然而，从另外的角度我们可以思考一个问题：通过简单降价和提供额外优惠的初级激励根本无法达到刺激消费获得更大边际收益的效果。中国地方法治竞争范式同样吻合于这个逻辑。对于地方而言，通过生产要素和投入的原始竞争，简单的政策性让利、低成本人力资源、土地低价出让、降低环境评估标准竞争等方式都已经被整条街的“苹果派老板”在“觅价”过程中使用过，而且还有不少人在竞相使用。认识上的“时滞”效益会让很多地方吃尽苦头，最后不仅让出了自己固有的不可再生的优质资源，而且还无法从资源出让中获取利益。当前，不少地方对自身固有发展模式缺乏反思能力，对经济下行、增长结构调整以及全面深化改革目标函数的合理排序能力也极为有限，导致其对为何及如何推行法治的认识模糊不清和坐等观望，在制度与发展的辩证互动关系中迷失方向，甚至以“非正式规则”盛行来阻塞正式规则的运行轨道，必将在“先富带后富”的新一轮地方改革浪潮中失去攫取法治竞争“第一桶金”的机会。
排版：吴剑峰 杨洋
审核：宋维志