全文转载自微信公众号平台“格致出版社”，社区公共危机管理：抗“疫”应成优化治理的“拐点”。本文选自《社区公共危机管理指导手册》结语。正文字数3456字，预计阅读时间9分钟。
俞祖成，上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授、博士生导师。
（图片来源于上海外国语大学）
2020年2月14日，中共中央总书记习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，并就“如何完善重大疫情防控机制体制，健全国家公共卫生应急管理体系”等议题发表重要讲话。习近平在讲话中提出：“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”同时，习近平专门指出，我们要切实“加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线”。毫无疑问，这次抗击新冠疫情，是对基层社会治理的检验与考验。一方面，基层社会治理的优势充分发挥出来了；另一方面，基层社会治理的不足和短板也呈现出来了。问题之一：综合治理较强，专业治理偏弱。街道和社区作为以“块”为主的综合管理层级，在社工队伍建设、基层政府与社区的对接方面，体现出了较强的优势。然而，由于抗击疫情属于带有专业化色彩的工作，在动员居民、教育居民、服务居民的过程中，专业素养和专业能力的较为不足，使得对疫情的抗击遭遇了一些困境。新冠疫情发生后，随着疫情的扩散和防控压力的陡增，社区迅速成为疫情防控的基础环节和前线“战场”。根据我们在上海的调研和观察，绝大多数社区迅速响应了上海市政府的政策号召，全力筑牢社区疫情防控的严防密线，并涌现出一大批敢于担当和勇于奉献的社区干部和社区工作者。不过，我们在调研过程中也发现社区疫情防控工作出现了一些问题，例如工作人手不足、防控手段单一、志愿者动员困难、依法防控意识不强、居民情绪安抚方法欠缺、脆弱群体关怀力度不够，等等。在我们看来，这些问题的背后折射出社区在公共危机管理方面缺乏健全机制。问题之二：街道和社区工作者队伍独木难支，在职党员、两代表一委员以及社区居民参与度有待提升。社区治理仅仅依靠街道和社区干部是无法实现的。社区治理必然需要在职党员、两代表一委员以及社区居民的参与，尤其是在抗击疫情这样的“人民战争”中。居委会和社区工作者的行政化有正反两个方面的优势和劣势：优势是我们有一支可以信赖、可以拉出来的队伍；劣势是居民对这支队伍依赖度过高。在抗击疫情的关键时期，纷繁、复杂、多样的任务靠这一支队伍是很难完成的。问题之三：区级层面和街道层面智能化治理、大数据优势未能充分彰显。一旦遭遇公共危机，最终还是需要依靠人顶上去。理想的治理形态是“上面千条线、下面一张网”，但是“下面一张网”到现在还没有完全编织起来。平时各种活动风风火火、各种微信群和App层出不穷，但真正能转化治理效能且具有治理能力的智能化资源还有待开发。我们认为，这次抗击新冠疫情应该成为城乡加强基层社会治理的“拐点”。所谓拐点，就是指疫情过后，加强城乡基层治理的重点应该转移到对问题和不足的克服上来。拐点之一：推动基层社会治理实现“由虚到实”的转变。今后，我们要进一步推动基层社会治理的“实事工程”，也就是要把基层治理做“实”，要在“实”字上下工夫。例如，社区灭火器使用培训、灭火器现场使用指导、公共危机管理培训、食品安全指导、流行病防范指导、水安全知识培训、通过对物业公司的整合以提供高质量的物业管理服务、义务消防员制度的建立，等等。以前是依靠活动培育志愿者、积累各种治理资源。疫情过后，我们应该通过各种实事工程，推动基层社会治理的务实化。在这一方面，日本积累了很多丰富的经验，可以为我们所借鉴。我们的制度优势应该体现为：既能集中力量办大事，又能认认真真做小事。拐点之二：推动基层社会治理与法治化、专业化、智能化、社会化的对接。习近平总书记在十九大报告中指出，社会治理要符合法治化、专业化、智能化、社会化的要求。新冠疫情之后，我们要重点探索基层治理与法治化、专业化、智能化、社会化的结合机制。在这一方面，培育具有较强的专业能力的社会组织，是我们创新基层社会治理的重点。基层社会治理中的购买服务，购买的是专业服务，而不是某项公共活动。拐点之三：构建基层社会分类治理机制。基层社会治理中有三种类型的议题：一是与组织和地区发展相关的议题，二是与居民个体利益相关的议题，三是与专业知识相关的议题。我们以前对前两类议题的关注比较多，例如，动拆迁、社区微治理项目等。这次抗击新冠疫情带给我们的最大启示就是，基层还有很多议题是与专业知识相关的。例如，水安全、食品安全、卫生安全、土壤安全、消防安全等，都是需要专业人士、专业组织和专业力量介入的。拐点之四：以公共安全为支点，撬动社会治理，构建人人参与的社会治理共同体。上海率先规定了街道具有的“公共管理、公共服务、公共安全”的职能。这次疫情要成为基层治理的拐点，一个切实可行的做法就是以公共安全为支点，撬动社会治理，构建人人参与的社会治理共同体。我们有一个判断：这次抗击疫情对城市社会治理的最大改变就是公共安全意识的提升、公共安全敏感度的提升、公共安全防护能力的需求提高等。中国城市基层社会治理的最大不足就在于对居民的义务约束近乎是“零”。垃圾分类是上海率先建立的对每一个居民的义务约束。在此基础上，我们应该借助抗击疫情这一契机，把公共安全管理作为动员居民、规训居民、约束居民的新的支点。像垃圾分类、公共安全之所以能够成为动员所有人的支点，就是因为这些议题是与每一个人高度相关的。只有与所有人高度相关的议题，才能成为撬动居民参与、构建社会治理共同体的支点。从近年来国内外公共危机管理的实践看，重心下移成为公共危机管理体系建设的基本趋势，而基层社区是连接政府与社会公众的基础力量，故社区公共危机应急治理能力的强弱，将成为国家公共危机管理体系建设的重要评估标准之一。从当下疫情防控工作进展来看，公共危机管理体系建设尚未延伸到基层社区层面，社区应急治理存在诸多亟待解决的问题。