郭晓雨 | 指标治理的组织机制与运作逻辑
指标治理的组织机制
与运作逻辑
本文全文载于《法律和政治科学》2020年第1辑，第176-202页。
郭晓雨，法学博士，西南政法大学政治与公共管理学院讲师。
郭晓雨博士
（图片由作者提供）
摘要
指标治理是将概括性的目标任务转换为可计算的量化指标，并以此进行目标设定和绩效考核的政府治理方式。各级政府通常将指标治理视作内部行政控制的技术化手段，既有研究则在指标考核的制度文本分析和实践中存在的问题之间来回跳跃。对指标治理的理解应基于一种连贯的系统性视角，将其还原到指标运行的真实场景和动态过程当中，从组织机制和运作逻辑的角度具体展现指标嵌入政府过程的细节。指标相对于科层结构的嵌含关系，决定了前者势必受到后者的各种体系要素和权力关系的影响，最终构建出由指标体系、治理资源、组织互动、外部环境和执行者偏好等五个制约因素组成的系统模型。在这些制约因素的共同作用下，指标治理于制定、执行和验收的实现过程中，依次呈现出利益均衡逻辑、策略执行逻辑以及谅解合作逻辑等三重实践逻辑，折射出政府真实运行中复杂的组织过程。同时，对指标治理的关注还为进一步探讨制度规定与政策执行、政府内部多维互动以及技术治理的限度等延伸议题提供了一个研究视角，有助于深化对国家治理的整体性理解。
【关键词】指标治理；绩效考核；政府过程；行政控制；技术治理
目 录
一、提出问题与文献回顾
二、嵌套结构中的指标治理：一个分析框架
（一）指标治理的内涵及嵌入特征
（二）指标运行的制度环境
三、指标运作过程的三重逻辑
（一）指标制定的利益均衡逻辑
（二）指标落实的策略执行逻辑
（三）指标验收的合作主义逻辑
四、案例研究：某区年度综合绩效指标考核过程
（一）“推动工作”抑或“转移责任”：指标的制定与下压
（二）“八仙过海”：指标任务的策略执行
（三）“相互理解”：指标验收中的谅解合作
五、讨论与结语
一、提出问题与文献回顾
Law and Political Science
01
指标治理是当前政府治理的重要一环，为加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系提供了有力保障。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。在行政科层化的背景下，指标凭借其数字化、标准化和客观化的合法性外观，成为各级政府实施行政控制普遍采用的技术治理手段，贯穿于政府过程的各个环节。事实上，在政府治理的每一个重要面向中基本都能寻找到指标治理的身影：它是“压力型体制”下实现压力传导的主要载体，也是“行政发包制”中发包人进行内部控制的基本方式；它为地方政府设置行为激励、克服组织惰性提供了技术手段，构成了基层政府识别“中心工作”并据此开展“运动式治理”的核心要件，还起到了塑造地方干部、推动上下级政府双向政治沟通的功能。
既然指标治理在政府过程中如此重要，那它是如何兴起的呢？作为一种标准化和抽象性的程序技术，指标的兴起可追溯到现代科层制的产生。根据韦伯的经典定义，现代科层制的基本特征之一便是其组织运作以文书档案为基础，以至于“公共与私人经营的一切秩序都日益仰赖‘档案’与官僚纪律”。科层系统这种即事化特征使得其与将具体事实进行客观量化的指标之间具有天然的选择性亲和，两者借由数字所表征的标准化连接到了一起。正是在这一意义上，黄仁宇将“数目字管理”与国家的现代化进程联系起来，并把实行数目字管理所需社会基础的缺失视为传统帝制中国及其官僚组织陷入治理困境的基本原因。这表明，现代国家治理和理性科层制的一个重要面向便是行政控制的数字化，科层系统维持自身运转与驾驭社会的能力在很大程度上取决于对各种指标的占有、分析和应用。
[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译
广西师范大学出版社，2010年版
（图片来源于豆瓣网）
因此，自20世纪80年代中国政府以“目标责任制”的形式引入绩效考核以来，指标这一治理技术就被当作行政管理体制改革的一个环节而出现。其基本意图在于将组织目标分解到各个具体岗位，并考核岗位任职者对组织目标的贡献。这种以指标体系为核心、以责任体系为基础的管理制度，事实上把各级政府和基层政权都纳入进了一个复杂的“责任—利益连带”关系网络，成为整个行政体制运作的一种实践方式，对政府的政治过程产生了深刻影响。同时，这也就决定了中国的指标治理不同于一般西方国家的绩效评估，其重点不在于对政府施政效果的评价，而在于对任务目标下达、工作完成情况的结果管控，是一种旨在创造绩效的“创效式”管理模式，本质上是集激励与压力于一体。此种独特的制度属性和功能定位，也将进一步影响到指标治理的实效。
具体到其实际运作中，大量经验研究表明，指标治理过程中普遍存在着各种“变通”与“应对”现象，使得指标所规定的考核事项未能得到全面落实，考核的效果也因此发生不同程度的偏移。之所以会出现这种制度设计的非预期结果，原因是多方面的：一是因为地方政府特别是基层政权，在权力与责任之间存在严重的不对等，缺乏足够的治理资源以支撑其完全按照科层制的原则完成各种压力型任务。二是条块结构下“多委托（多个上级政府部门）多任务”格局所产生的激励扭曲，诱使代理人（作为考核对象的地方政府）选择性执行任务。三是由于压力型体制的特性，上级政府需要动员下级组织开展各项工作并完成相应指标，以维持科层系统的正常运转并应对来自更高层的考核压力，这种相互依赖关系造就了地方政府在指标考核问题上的“共谋现象”。有学者将之进一步归纳为完成任务逻辑、激励逻辑与政治联盟逻辑序贯作用之下的“弱排名激励”，即以事实上的弱排名变通，来维持文本上的强激励权威。
上述指标治理兴起背景与运行实效之间的落差，彰显了文本与事实、手段与目标之间的张力，忽视这种张力结构中的任何一方都有碍于对指标考核形成全面而准确的认知。具体而言，指标治理的兴起背景和制度初衷突出了指标的工具价值和技术优势，及其与理性科层制之间的内在亲和关系，刻画了指标考核的“正面”；但其并未对这种程序技术健康运行的结构性条件给予足够重视，也未考虑到中国科层系统的某些特殊因素可能给指标系统带来的潜在影响。事实上，现代程序技术的运作是需要建立在各领域之间的分化制约、抽象价值方面的多元张力以及伦理实践形塑的现代主体等多个条件之上的；后发国家对这些结构性条件的忽视往往导致其所移植的各种程序技术难以真正按照规定程序来展开，各种“变通”策略由此不绝如缕。而在中国党政结构和政党伦理所塑造的政治科层制下，科层系统的特点和运行逻辑也必然不同于一般意义上的理性科层制，结构科层化与功能科层化的分离现象便是其重要表现之一。
另外，指标治理的运行实效虽然揭示了指标在权力网络中遭遇的种种变通，刻画出指标考核的“侧面”；但其将“文本规定—执行过程”放置在一个二元对立的框架中予以考察，简化了指标可能蕴含的多重目标，也存在功能主义的倾向，未能清晰展示行动各方面对制度结构的主动选择与行动依据。比如，上级政府通过指标考核所欲实现的治理目标，除了指标本身设定的任务事项之外，往往还包括对下级政府的动员和控制。在这一意义上，即便考核对象以种种应对方式虚置了指标所指涉的原始任务，但在高强度的备检迎检过程中，上级政府的权威意志已经得到了确认和遵从，并在某种程度上成功转化为了可见性“政绩”，指标考核在此充当了政府内部权力的再生产机制。再者，下级政府在压力型体制和责任—利益连带共同体等制度结构之下，并非只是被动地作出变通和应对，而是会根据自身利益诉求灵活对待各类指标，有时甚至将之作为一种行动的合法性依据而主动给自己加码。而且，下级政府在判断指标“软”“硬”程度即约束力强弱时，并不仅仅依据指标本身的量化和激励强度，而是会综合考虑事务性质、委托方权威、任务治理模式以及整体政治环境等多方面因素。
鉴于此，本文将把指标治理还原到地方政府复杂的权力网络与连贯的行政运行过程当中，在指标与科层结构的嵌套结构中探讨指标治理的组织机制与运作逻辑。文章的核心观点是指标治理深度嵌含于政府过程，受到科层体系制度要素的直接影响，具体变现为由指标体系、治理资源、组织互动、外部环境和执行者偏好等五个制约因素组成的系统模型。这些基本要素共同决定了指标运作过程中的实践逻辑，使指标体系制定成为各部门间达至利益均衡的体现，指标任务落实充满各种执行策略，指标结果验收演变为双方实现谅解合作的过程。
法律和政治科学
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二、嵌套结构中的指标治理：一个分析框架
Law and Political Science
02
（一）指标治理的内涵及嵌入特征
指标治理是各级政府和部门为贯彻自身意志、实现特定政策意图，而将某一抽象的行政目标分解为具体的考核事项，并化约为一套可量化的指标体系，再借助科层组织权威将其施加于下级政府，进而将指标完成情况与官员升降去留挂钩的一种治理形态。简言之，指标治理以政府及其部门为主体，以指标体系为核心，以下级政府官员及其施政行为为对象，以组织权威和综合激励为动力。而政府过程则指向政府活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各政治行为主体之间的交互关系。因此，指标治理的政府过程着重关注的是指标这一治理技术是如何嵌入到政府过程当中的，特别是作为文本规定的指标体系是如何在上下级政府间复杂的控制权博弈和商谈妥协中逐步转化为最终治理绩效的。
指标相对于政府过程的嵌入性，决定了其只能是整个科层体系的产物和组成部分，与体系中其他子系统相互影响、彼此交融，不可避免地受到各种权力关系的影响和制约。而权力不仅存在于正式的法律制度和科层规则，也见于最细微的毛细血管状态；实际运行中的权力总是以网络的形式在不断流动，同一主体在发号施令的同时又处于服从的地位。这就使得科层体系的运行并不是一个完全基于正式规则的理想过程，它实际处于各种权力、关系和非正式制度的包裹中，指标无法规范这些扎根于人们观念系统中的社会伦理，也就难以按照自己的议程替代这些结构性因素，同时却不得不接受它们的反向塑造，被拽入复杂的关系网络。
吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》
生活·读书·新知三联书店，2018年版
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（二）指标运行的制度环境
任何治理方式都存在特定的优点和缺陷，两者常常体现为一枚硬币的正反两面。其运行结果的好坏与其说取决于治理方式本身的特性，不如说是外部环境影响和制度机制作用合力影响的结果。因此，指标运行的实际效果既与指标设计密切相关，也受到诸多外部因素的制约。根据既有研究成果和田野调查经验，并借鉴米特和霍恩等人提出的政策执行模型，可以将指标运行涉及的基本关系总结为以下五个要素：一是指标体系，包括不同主体制定的不同指标、以及同一指标中可再分的下级指标；二是治理资源，包括完成指标所需要的人力、经费、设施、信息和权威等；三是组织互动，包括政府机构设置、权责分配等互动结构以及沟通、强制等互动行为；四是外部环境，包括组织系统之外的政治生态、经济形势和社会状况等；五是执行者偏好，包括指标执行者对任务目标的理解、态度及自身利益诉求等。这五个要素相互影响，共同作用于指标考核的过程和结果，具体关系如图1所示。
首先，指标体系的构建受到组织互动和外部环境的共同影响，体现了指标既是政府内部商谈折中的结果，也是政府适应外部环境、回应社会需求的重要载体。同样，指标体系一经确定也会反向作用于组织互动，它既可以在考核主体和考核对象之间建立新的连接纽带，也可以影响到组织间的沟通方式和效率。此外，指标体系的内容与治理资源之间没有必然联系，这反映了指标考核所具备的压力型和创效式特征，也部分解释了实践中地方政府尤其是基层政权普遍感到考核压力过重而力不从心的现象。
其次，治理资源的总量和分布在一定时期内是相对稳定的，其作为一个自变量影响着组织互动的格局和形式，也参与塑造了执行者的具体偏好。比如，“制图术”的推广改变了信息资源在中央与地方政府间的分布格局，使得中央政府的治理能力在某些面向急剧增加，地方政府在这些领域内的议价能力也相应减弱；但另一方面，地方政府也借助这一合法性载体在其他面向获取了更大的自主性。同时，治理资源对外部环境也具有一定的影响力，比如经济较发达地区居民对于法治、环境、文化等方面的需求，往往较欠发达地区居民更为强烈，由此形成的社会氛围和对政府的施政期望也不同。
再次，外部环境除了如前所述对指标体系产生作用外，还影响到组织互动和执行者偏好。比如，特定时间点上的政策导向和政治局势，可能决定了上级政府会采取运动式治理的方式来推动指标任务的落实，这一过程中组织间互动的强度和密度都会与常规治理有很大不同。同样，外部环境的构成，也是执行者在识别“中心工作”、确定轻重缓急时必须考虑的因素。另外，组织互动对执行者偏好也具有影响力，比如协商性的互动会给执行者带来更大的行动空间，而强制性的命令则迫使执行者寻求其他变通策略。
[法]米歇尔·福柯：《必须保卫社会》，钱翰译
上海人民出版社，2018年版
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最后，文本上的指标转化为实际的绩效是通过执行者直接实现的，但执行者并不会完全依照文本规定而被动完成任务，指标体系并不直接作用于执行者；相反，后者会在指标传输和执行过程中植入自己的个别意志、形成自己的利益偏好，也即是所谓的“内生效应”。但另一方面，这种偏好也不是完全主观和随意的，它受到一系列因素的制约，体现了偏好是经过制度脉络过滤而由行动各方共同塑造的。
法律和政治科学
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三、指标运作过程的三重逻辑
Law and Political Science
03
指标治理的系统模型和各要素间的相互关系为分析指标运作的具体过程和实践逻辑提供了一个基本框架。现在需要进一步讨论的是，在系统要素的共同作用下，指标治理在政府过程中的真实应用场景究竟是什么样，这些场景又塑造出何种运作逻辑。总体而言，依照指标制定、执行和验收的自然顺序，可将其运作逻辑依次概括为“利益均衡逻辑”“策略执行逻辑”和“合作主义逻辑”，以下分述之。
（一）指标制定的利益均衡逻辑
实地调研发现，各级地方政府用于年度绩效考核的指标体系，总是由多个不同层级和内容的具体指标所构成。其往往先根据某种宏观政策标准（比如中国特色社会主义建设总体布局）将整个指标体系划分为几个大类作为一级指标，然后将各个党政部门牵头负责的具体指标分门别类的归入各一级指标中以形成二级指标，每个二级指标都附有更为详细的实施细则，具体规定了该指标涉及的考核事项和考评标准。二级指标的数量从十几项到几十项不等，取决于各地工作部署格局和指标制定技术上的差异，但一般来说都会涵盖到地方政府法定职责的各个基本方面，将相关领域重要的党政部门都列为牵头考核单位。在这里，究竟把何种工作纳入考核体系，确定哪个部门来牵头负责，又赋予该指标多少分值并如何检查评分等一系列问题，都不完全是一个理性计算的决策过程，而是不同部门间彼此竞争、商谈折中的政治过程。最终作为文本规定出现的指标责任书，与其说是地方政府工作布局和重点部署的技术化形式，不如说是各部门达成阶段性利益均衡的结果。此处将之概括为“利益均衡逻辑”。进一步产生的问题是：为什么指标体系的制定是一个各部门达成利益均衡的过程？
萧冬连：《探路之役：1978-1992年的中国经济改革》
社会科学文献出版社，2019年版
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第一，政府内部分散的权力配置和复杂的条块关系构造了一个高度分化的科层结构，各部门在目标、激励和约束等方面都存在巨大差异。这些差异决定了汇聚各部门意志的指标体系必然是一个内部具有异质性的集合体，而非融贯自洽的理性设计产物。不仅如此，在功能性分权体系下，科层制的分权治理结构还呈现出强协调而弱制约的特征，这也为各部门进行沟通协调、开展互动博弈提供了广阔的制度空间。
第二，政府面对的是典型的多目标制度环境，同一个考核对象往往承接着多项指标任务，面临多个考核主体，形成一种多委托方代理结构。在这种结构下，多个委托方会竞相争夺同一个代理人有限的治理资源，代理人对某一事项的高度投入实际上就意味着对其他事项投入的变相削减。也就是说，作为委托方的各个部门基于强力推动本部门任务的理性考量，会想方设法地使指标的效用最大化，以求将那些没纳入指标考核的事务纳入进来，对于已经在考核范围内的事项则想进一步提高其激励强度，最终陷入一场激烈的注意力竞争当中。此时，要形成一套切实可行且与整体行政格局接轨的指标体系，就必须由拥有决断权的权威组织出面对各部门的诉求进行权衡折衷，在尽可能大的范围内实现利益均衡。
第三，除了政府自身组织特性以外，外部环境也会对指标体系产生影响，表现为每年政府的“中心工作”都会有不同程度的变更。为了适应这种外部环境的变化，同时保持内部组织结构的稳定和工作积极性，指标制定往往采取“做加法”和调整分值的方式，一般情况下不会主动将某一项指标剔除出考核体系。这种绕开“存量”走“增量”的渐进式改革路径，保持了指标体系的整体稳定，避免了零和博弈可能导致的激烈冲突，使各部门间达至相对平衡的状态成为可能。
（二）指标落实的策略执行逻辑
指标一经成为具有行政约束力的正式文本，即具有了独立于制定主体的运行逻辑。其在政府各层级和各部门间的传递过程，本质上是一个主体意志植入和不断演化的过程。实地调研发现，执行者在领受各项指标考核任务以后，并不会完全按照文本规定的要求，全面、准确、彻底地执行所有任务，而是会综合治理资源、组织互动、外部环境和自身利益等多方面因素的考虑，对指标内容进行选择性和策略性执行。此处将之概括为“策略执行逻辑”，这里的“策略性”既包括对执行内容的选择，也包括对执行方式的选择。那么，执行者为什么会选择性地完成任务呢？
首先，执行者所面对的指标体系本身就是一个各方利益均衡的产物，在层层传递过程中又发生了进一步的演化。这些由不同主体、出于不同目的、在不同阶段形成的目标要素之间必然存在巨大张力，会导致不同指标在制定主体权威、推进落实方式、考核事务性质和量化奖惩程度等多个方面均呈现出显著差异。这为指标的策略执行创造了广阔的制度空间，促使执行者以不同的态度和策略对待差异化的指标任务。
其次，地方政府特别是基层政府的科层结构相对松散，治理资源比较紧缺，对具体担负起执行之责的基层干部所能使用的制度化激励手段也十分有限，从而导致了治理能力与治理抱负之间的裂隙。也即是说，在权力、责任和资源分配失衡的状态下，如果将治理资源平均分配给所有目标任务只能换来每一项任务都难以完全达标的结果。如此，基层政府自然倾向于将有限的资源集中投入到部分重点突出的“关键任务”上，把绩效可视性较高的指标任务识别为“硬指标”予以优先执行，而把那些难以测量或见效周期长的指标任务识别为“软指标”加以策略执行。
最后，除了少数针对地方政府内部管理事务的对内考核外，多数指标任务指向的仍是基层社会，基层干部需要在与社会民众的大量接触和互动中完成相关目标任务。而与民众交往所需的民间逻辑，可以说迥异于政府体系内部通行的科层逻辑，两者在行为观念、行为方式和行为逻辑等方面都存在巨大差异。当制度规定与既有的规范秩序，包括各种非正式制度存在冲突时，就可能产生非预期结果。这意味着，指标文本所规定的要求和方式，在具体执行过程中可能是不适宜的，有时基层干部为了达成指标要求就必须做出相应的调整，以策略性的方法完成任务。
（三）指标验收的合作主义逻辑
指标治理的一个显著特征是考核结果与政府官员特别是主要领导的职务晋升挂钩，这也是其强激励的主要体现。在个人仕途与指标结果紧密相连的背景下，考核对象每年都要花费相当一部分时间和精力来专门应对各类考核检查，以至逐渐发展出独具特色的“迎检政治学”。实地调研发现，在指标检查验收和评分排名的过程中，不但考核对象会采取各种正式（如官方公文往来、上级领导批示、标准化文案作业等）与非正式（如调用私人关系、寻求宽泛解释、进行诉苦说理）手段，来确保迎检工作万无一失；检查主体通常也会在知晓真实情况的前提下，对考核对象作出的种种应对策略持一种容忍、默许甚至提供便利的态度。指标验收和评定与其说是一个下级政府单方面运用“应对”策略导致“检查失败”的过程，不如说是上下级政府彼此心照不宣，在既定的制度框架和行为规范中实现谅解合作的过程。此处将之概括为“合作主义逻辑”。既然考核指标是上级政府对下级政府释放的激励信号，那么当下级政府与这一信号发生偏移的时候，上级政府为什么非但没有严格问责，反而还会在知道内情的情况下放其过关呢？
一是指标任务锻造的压力链条实际贯穿于各级政府组织，由上级政府传递下来的指标任务，很快就会经过再加工而继续传递给更下级政府。在某一情景中作为考核主体的上级政府，在另一情景中可能就变成了需要经受检查的考核对象。在这种情况下，考核对象的指标完成结果反映的就不只是其自身的工作成绩，同时也构成了考核主体应对来自更高层指标压力的绩效支撑。也就是说，考核对象指标完成情况与考核主体利益之间存在紧密联系，两者在某种程度上形成了一种同进同退的“绩效共同体”。
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二是上下级政府间的组织互动并不限于指标考核这一单一领域，其交换过程是在更为广阔和复杂的权力关系网络中完成的。指标只是上级政府管理工具箱中的一种方式，除此之外诸如公开表彰、登报宣传、实地视察、额外扶持等形式都能起到督促激励之用。因此，上级政府的意图并不只靠指标考核这一条路径贯彻，其组织权威也不单体现在某一项具体任务是否得到完全执行。在这种情况下，上级政府一般不会锱铢必较于某项任务的执行结果是否严格符合指标要求，而更愿意保留一种可以随时介入并自主评判的决断权。
三是部分地方政府内部的权力运行在一定程度上还并未完全达到非人格化的理想境地。承担具体验收工作的职能部门和办事人员往往被裹挟在错综复杂的关系网络中，受到各种组织外因素和非正式制度的影响。除了一般意义上的人情、面子等社会伦理规范以外，基于风险配置结构而存在于科层体系内部的私人关系网络也发挥着一定作用，这在基层政府中显得尤为突出。对于长期与下级政府直接对接的验收部门和人员而言，拒绝任何形式的谅解、严格按照标准化的规定给出否定性的考评结果，是有一定心理压力和组织风险的。相反，非正式关系的存在则为双方达成谅解合作提供了额外的渠道。对于这种现象不能简单地理解为因私废公，因为正式制度的有效运行往往需要建立在非正式制度之上，后者增强了前者的治理弹性，使其社会化的过程更为顺畅、更易转化为影响人们行为的现实规范。因此，重要的不是有没有非正式制度，而是如何将其限定在合理的适用边界之内，尽可能地发挥其功效而减小其弊端。
法律和政治科学
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四、案例研究：某区年度综合绩效指标考核过程
Law and Political Science
04
为进一步探寻指标治理系统模型和运作逻辑的现实场景，接下来将结合实地调研获取的经验材料，以案例研究的方法对某区年度综合绩效指标考核过程进行个案深描。所用材料均来自笔者对该区考核工作的亲身参与观察，及在此过程中与相关领导干部和负责人员的深度访谈。按照学术惯例，对文中出现的具体地名与人名已进行匿名处理。
（一）“推动工作”抑或“转移责任”：指标的制定与下压
根据该区绩效考核工作的组织结构与权力配置，区考核工作领导小组及其办公室（设在区组织部）为组织实施单位，负责指标的汇总、审核和通过，以及对考核结果的认定与排名；区级党政部门为主要的牵头考评单位，负责指标内容的制定与验收评分；考核对象则总体上分为区级部门和下属镇街，负责具体执行指标规定的考核事项。为便于讨论，这里主要分析区级部门对各镇、街道的发展实绩考核。
与通常直观的感觉不同，在与区级部门相关负责人谈话的过程中，笔者常常听到这样一种论调：部门制定指标来考核下面的镇街，实在是一种无可奈何而不得不为之的办法。他们常常抱怨本部门需要履行的职责多而繁重，单靠自身的资金和人手是绝难完成任务的，有大量工作必须沉到基层去，得到下级镇街的支持配合才可能顺利完成；后者在“属地管辖”原则支配下，也有相应的义务分担一部分工作和责任。但是，镇街在通常情况下并不会表现出高昂的工作积极性，要动员他们将时间和精力投入到本部门的职责领域，就必须提供相当的激励；而在制度约束的条件下，部门往往难以采取划拨资金、发放奖励等物质激励手段，只能依赖指标考核这一行政管理方式。在这种叙事话语下，指标考核变成了部门推动工作的必要手段，折射出部门对镇街的依赖，以及部门与部门潜在的竞争关系。区城管局局长的一番话很凝练地表达了这一逻辑：
“现在城市工作任务非常多，但镇街的积极性没有多大，它更愿意不被考核。但又必须将其调动起来，不然工作无法开展，也就只能将它纳入考核。再有，就是与镇街一起做工作，帮助他们解决一些实际问题，才能更有效地调动他们的积极性。除此以外，我们没有更好的奖励机制，没有人与财方面的奖励权力。”
有趣的是，作为考核对象的镇街对部门给出的这一说法却不以为然。在镇街看来，即便没有指标考核的压力，他们仍然会充分履行自己的法定职责，特别是对于那些重要任务，更是有很多种其他方法可以用于确保工作的积极开展，指标只是充当了部门转移责任的工具。在这一叙事中，部门借助考核这根“指挥棒”，把本应由其开展的工作和承担的责任以“吃大锅饭”和“夹带私货”等形式转移到镇街身上；致使后者在缺乏相应治理资源的情况下疲于奔命、负荷运行，而最终的利益分配却是“好处都是他们得了，板子还落到我们身上”。这种不平心态在某街道负责人的一次谈话中得到生动体现：
“有些原来应由相关职能部门牵头来办的工作，也都压给了我们，你不办也得办，办得好不好他都要考核你。等于说有些区级部门是左手接过来任务，右手就转交给了镇街。有时候他还要挑一下，把那些不好搞定的事情下达给我们，说这是属地管辖；那些轻松的事情，就说有严格的程序规定，不能委托。”
部门与镇街这两种针锋相对的叙事不但是不同身份和主体利益的体现，也是彼此间相互博弈以达成利益均衡的话语表达。在这一过程中，双方都试图从地方政府权力场域中的模糊地带，找到于己有利的话语和制度资源，将指标考核的内容向自己一边拖拽。部门找到的是“属地管理”的话语和“区委认可”的考核权，这使得镇街很难在管理体制和考核制度层面上进行正面反驳；但后者却以“缺乏权限”“权责失衡”为道义武器，加上对“疲于奔命”的诉苦式强调，从侧面瓦解了部门过多下达任务的正当性。反映到指标规定上，一方面，部门仍然主导着指标内容的制定，将上级考核自身的一部分事项移交给镇街；但除非有具备足够正当性的外部事件介入（比如市级考核指标的变更或者区委区政府工作部署的重大调整），一般不会对具体的考核事项和标准进行大幅度变更，对镇街和其他部门集中反映的突出问题也不会强硬坚持，而是尽量向异议者进行解释和说明，以取得谅解。另一方面，镇街虽然口头上抱怨指标太多、工作太忙，但依旧会通过各种办法尽量完成指标提出的任务，哪怕对于那些超出自身职责和能力范围的事项，一般也会以变通的策略来达到要求；只有当指标的要求过于离谱或与部门长期沟通无效后，镇街才会转而寻求其他反抗渠道。
（二）“八仙过海”：指标任务的策略执行
每年镇街在签订考核指标责任书之后，都会召开一次工作部署会，将当年领受的各项指标分配到相应科室部门，并落实到具体的责任人，后续的指标任务执行就是由这些责任人实际完成的。在与这些基层干部的交谈中，他们时常会提及完成任务的不易，对执行过程中存在的种种执行策略也并不避讳，将之生动地表述为“八仙过海，各显神通”。因为在他们看来，采取变通策略主要是由于指标设置不合理，或是过于庞杂或是力不能及，用常规的方式根本无法实现任务目标。在这种背景下，变通策略就不是基于个人意志的有意违规或偷奸耍滑，而是有深刻制度原因的组织行为，其目的恰恰是为了完成组织任务。执行手段虽不完全符合正式规定，但也鲜少违规乱纪，至多停留在“踩线而不越线”的灰色地带。因此，基层干部关于变通策略的讨论，既是一种对指标考核的抱怨和目标任务的诉苦，也暗含了对自身处事能力和应变智慧的自夸。那么，在具体的任务落实过程中，主要有哪些执行策略呢？
一是制作标准化的文件报表。很多指标任务的执行状况最终都需要转化为账、表、卡、册等文本材料，以备日后接受上级的检查验收。这既是指标考核的一种技术手段，也是科层制进行痕迹管理特征的具体体现。于是，指标执行既是对具体考核事项的落实，也是按照统一要求对各类文件材料的标准化制作。既然文本无法完全再现真实过程的全部细节，那文本制作自然也不会是一个绝对客观的还原和记录过程，而是加入了制作者主观目的和知识的再生产过程。基层干部往往基于信息优势，在一定具体事实支撑下，通过宽泛解释、虚实结合等方式，使文本材料中的抽象事实吻合于指标的具体要求。也正是在这一意义上，指标考核与文件治理呈现出某种相似的逻辑：即指标作为一种上级文件，虽然以数目字管理的形式强化了上级控制的某些面向（如议程设置、资源调配等）；但下级政府反过来也能将指标这一文件转化为另一种形式的合法性证成，在此外观保护下拓展自主行动空间。
二是选择有利的统计标准。如果说制作文件策略主要针对的是过程性较强的服务类事项，那么选择统计标准的对象则更多指为抽象性较强的经管类事项。在整个考核指标体系中，最为镇街和基层干部所诟病的内容便集中在GDP增长、税收收入、招商引资等经济类指标。因为在他们看来，这些指标所提出的增长要求，已经超出了其实际能力范围，作为最底端的基层政府，他们并不具备相应的资源和手段招徕大量资本、引进规上企业或增加大宗税源。这种指标任务与实际能力之间的断裂，引发了激励方向的扭曲，实际上是逼着他们用策略执行的方式完成任务。以财税指标为例，区财政局每年都要考核各镇街的税收增长率，也就意味着镇街每年都必须扩大现有税基或找到新的税源。在整体约束条件大体稳定的情况下，即便是地处城区的城市型街道也很难依靠自己的努力确保每年两位数的税收增长，更遑论那些比较偏远的、基本靠财政拨款维持运转的农业乡镇。所以，实践中部分镇街需要向其他有税收盈余的单位“协调”数据来完成这一指标。具体操作是通过税务部门，从全区总的税收蛋糕中调整每块小蛋糕的比例，将某块蛋糕中多出的部分划到另一块不足的蛋糕中，已实现“损有余而补不足”。这样既确保了总税收数据的真实性，又在税多者担心“鞭打快牛”、税少者害怕未达目标之间达成了某种平衡。
三是借用民间权力技术。在各类考核指标中，有些社会服务性的任务需要社会民众的参与和配合才能顺利完成。在这种情况下，基层干部往往缺乏相应的强制性手段，难以利用政府的行政权威对群众进行动员，只能转而采取一些诸如说理、诉苦、攀关系、收买等民间权力技术。这与孙立平等人提出的“正式权力非正式运作”还有所不同，因为在这里甚至不存在运用正式权力的合法性依据，服务本就是你情我愿的事情，并没有强制服务这种正当话语。因此，基层干部就只能转化身份，抛开科层系统的行政原则，转而从民间社会的交往规范和人情世故着手，利用民间技术来完成科层目标。
（三）“相互理解”：指标验收中的谅解合作
当指标经过基层干部种种变通策略的选择性执行以后，将最终迎来牵头考评部门的检查验收。具体的验收方式包括文本检查、数据核对、现场勘查、走访民调等，但大体上还是以查阅文本资料为主。无论以何种方式验收，整个过程基本都是比较平静的，鲜少有发生正面冲突的场景，事后也很少有向上级提出申诉的事件。即使是在必须强制拉开差异的制度规定下，验收方也会选择一些无关大局的细节作为扣分理由，并向被扣分者作出解释，后者一般也会表示理解。对于基层干部在执行指标时作出的种种变通行为，验收方也是大体知情的，但并不会对此予以深究，而是在一种心照不宣的默契当中围绕考核对象提供的材料完成检查。这种总体上相互谅解合作的格局甚至隐性地以某种条文规定形式出现在了指标考核的制度设计中，从而为参与各方划定了基本的行动框架。对此，一位区委组织部负责人的介绍很能说明问题：
“我们区最后对所有单位领导班子考核结果的评定，在规定上是分成先进、合格和不合格三等；但是不合格的条件实际上非常苛刻，自从有考核以来还没有单位得到过不合格。”
[美]詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译
社会科学文献出版社，2019年版
（图片来源百度）
在这一制度文化下，无论部门还是镇街，均有十分清晰的合作意识。两者不再只是权责分明的考核主体与考核对象，而是拥有相似角色身份和共同经历，因此也能相互理解并提供支持的利益共同体。双方关系原则转化的动力部分来自于更高层次的指标压力。共同的“应试”角色和心态导致部门对于镇街的困难和可能采取的变通策略都大体知情，既然镇街的成绩就是自己成绩的一部分，那么部门也就没有必要对照着文本规定来细细深究。况且，在区以下基层政府这一级的关系网络中，部门和镇街干部因长期在同一个区域担任职务和轮换岗位，大多都相互熟识，享有共同的政治—行政空间，形成了一个特定范围内的“半熟人社会”。因此，在半熟人社会中通行的人情、关系、面子等民间伦理规范，也决定了部门干部不可能完全按照文本规定的非人格化逻辑行事，丝毫不顾及场域内共享认知产生的伦理压力。
当然，这种合作格局也并非是没有条件的，相互理解也就意味着相互支持和相互包容，作为执行者的各镇街必须在主观上对指标任务给予足够重视，并在力所能及的范围内投入相当资源保证指标任务的基本面得到执行。事实上，各镇街也的确是这么做的，即使在非压力环境下，镇街也照样会在一定程度上执行指标，只是对执行的方式有所选择而已。同样，这种合作格局也是存在限度的，它既受到系统内部的制度制约，也受到系统外部的环境影响。比如，前文提到的强制扣分和强制差异排名规定，虽然在实践中遭到一些“干得再好也要被扣分”的质疑，但它从制度设计上防止了部门当“老好人”，用“和稀泥”的方式把各镇街的分打成一样，同时这也是对部门的一种反向保护，是在合作和激励之间达成平衡的制度尝试。再如，当市级或更高层政府派人下来检查工作前，区级部门就会暂时打破这种合作格局，展现出比较强硬和严厉的姿态，督促各镇街按照文件要求逐一核对可能被检查的事项，甚至以彩排等方式将检查预演一遍，确保整个过程万无一失。
法律和政治科学
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五、讨论与结语
Law and Political Science
05
指标治理是各级政府普遍采用的行政控制方式，它与政府过程实际形成了一种嵌入关系。对指标治理的认识不应停留在指标的技术特征和文本规定层面，也不宜过分强调整个考核过程中的某一个环节或某一方面因素。而应该将指标治理还原到地方政府复杂的权力关系网络与连贯的行政运行过程当中，在具体的政府行为和生动的社会事实中把握指标治理的现实场景及运作逻辑。具体而言，嵌入结构中的指标治理实际受到指标体系、治理资源、组织互动、外部环境和执行者偏好等五个基本因素的共同制约，各因素之间相互影响、彼此作用。指标制定在高度分化的科层结构、争夺执行者有限资源的竞争格局，以及兼顾外部适应性和内部稳定性的现实需要下，表现为一种政府部门间彼此竞争、商谈折中以达到最终利益均衡的动态过程。指标执行则受制于指标要素之间的张力、治理能力与治理抱负之间的裂隙，以及民间逻辑和科层逻辑的差异，这些因素使执行者无法全面、准确、彻底地执行所有目标任务，转而选择在内容和方式上进行策略性执行。而指标验收通常是在下级政府的应对迎检与上级政府的容忍默许这一谅解合作中完成的，体现了压力链条铸就的绩效共同体、广阔纵深的政府间关系网络，以及人格化的基层权力场域。
同时，指标治理本身也是一把观察政府间关系和行为的钥匙，有助于打开政府内部管理这一“黑匣子”，为深入理解各级政府真实的权力结构和行政过程，以及政府官员的行为逻辑提供了一个开放的视角。由此出发，对指标治理的研究还可以进一步衍生出以下几个相关问题：一是文本上的制度规定与事实中的政策执行问题。从文本到事实的转化不是一个对设计理念的复刻过程，政策执行中出现的偏离可能是政策制定缺陷、执行者主体利益和体制制度摩擦等多方面因素共同作用的结果。因此，对执行偏离的治理也不能单独以加大监管力度、增强激励约束等直接手段寻求线性解决；而应回到政策执行的系统结构和具体情境中，在优化政策设计、促进组织协调、完善激励机制、增强社会反馈等上下游环节共同着力。
二是政府内部的多维互动问题。科层系统内部的组织关系不是简单的基于权力差序格局的命令与服从关系，组织运行逻辑也不是纯粹的事本主义逻辑。在政府不同层级、部门和官员之间存在着复杂的多维互动。既有组织互动中的交流协商、冲突竞争、妥协折中和合作共赢；也有非正式的人情往来、个别沟通、朋僚交谊等等。这些互动决定了应从一个动态的和关联的视角来思考政府行为，不但要看到行为本身，还应关注行为背后的关系网络和主体联系。
三是治理技术与治理目标的关系问题。技术不仅是实现目标的手段，其还具有重新定义目标的自我倾向。这种倾向实际上就是一种用自身特性影响、改变乃至替换原初目标的“反向适配”过程。这意味着，一项治理技术无论设计如何精细，布局如何绵密，它在解决原来固有问题的同时，也可能制造出一些新的问题。对治理技术工具价值的强调，不能替代对治理目标的思考与确认，也不能忽视技术适用中存在的主观意志与权力植入，更不能遮蔽社会事实的复杂与现实世界的鲜活。简言之，指标治理的研究重点不仅在于指标本身的机制和逻辑，更要折射出政府和国家治理的一些整体性特征。
法律和政治科学
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