郭晓雨 | 行政执法的技术治理逻辑——基于对执法案卷制作的“行为—过程”分析
行政执法的技术治理逻辑
——基于对执法案卷制作的“行为—过程”分析
全文转载自微信公众号“法制与社会发展”，郭晓雨 | 行政执法的技术治理逻辑——基于对执法案卷制作的“行为—过程”分析，原文刊载于《法制与社会发展》2021年第2期。
郭晓雨，法学博士，西南政法大学政治与公共管理学院讲师。
郭晓雨博士
（图片由作者提供）
【摘要】执法案卷制作是一个将行政执法中的原始事实转化为文本事实的动态过程。制卷者通过专业分工对原始事实进行程式化排序和结构化记录，提高了行政组织获取信息和实施监管的能力。执法案卷制作是赋予执法机构清晰的组织目标、标准化的治理程序，以增强行政组织理性能力、提升治理效能的技术治理过程，呈现出三种实践逻辑：加强科层结构“条条”控制，深化渐进式改革，形成技术自我强化。执法案卷制作的技术治理在组织和制度制约、主观意志植入、过度简化等因素影响下，衍生出重构执法目标、形成不均衡赋权、制造反控制空间等预期外效应。反思行政执法的技术治理逻辑及其限度，要义在于回归治理的公共属性与人文关怀，推动价值治理与技术治理同频共振，从公民内心认同出发，强化执法的合法性和有效性。
【关键词】执法案卷；案卷制作；行政执法；技术治理
目
录
一、提出问题
二、制卷：执法案卷的形成与应用
三、案卷制作中的技术治理逻辑
四、案卷制度的积极效用与预期外效用
五、结论
一、提出问题
行政执法是法律作用于社会的重要渠道，是实现行政权力的主要形式。作为对执法活动的记录与再现，要件齐全、内容清晰、行文规范的执法案卷是执法活动合法规范的重要表征。案卷制作体现了执法机构的办案思路和执法过程，关系到严格规范公正文明执法，是完善执法体制、建设法治政府的关键环节。党的十九届四中全会明确要求“落实行政执法责任制和责任追究制度”，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也提出“建立执法全过程记录制度”。事实上，随着我国法治政府建设迈向深入，各类执法主体在案卷制作上已经建立起一套严格的标准化操作流程，俨然以“数目字管理”方式实现了行政执法的程序化、规范化、法治化。执法案卷制度已成为一种以执法机构为主体，以执法过程为对象，以规范执法活动为目的，以行政技术为核心的成熟的科层治理技术和控制手段。这套标准化流程蕴含了以量化机制和标准程序增强行政组织理性能力、提升治理效能的技术化诉求。通过对执法案卷制作的“行为—过程”分析，可以发现当下行政执法领域内逐渐兴起的技术治理逻辑及其对执法行为的作用机制，进而解释技术治理的实践逻辑与限度。
回顾既有文献，在司法研究领域内，案卷作为司法决策的主要依据和程序流转的基本载体，其在司法过程中扮演的重要角色很早就受到学界的高度关注。在传统刑事诉讼中，案卷主导了法庭调查过程，庭审很大程度上成为对案卷进行审查和确认的过程，甚至还造就了“案卷笔录中心主义”的审判方式。因此，抑制案卷移送制度的不良影响，改变案卷的信息结构和呈现方式，成为当前推进“审判中心主义”诉讼制度改革的关键。然而，在行政法研究领域内，围绕案卷展开的研究相对薄弱。既有研究多从规范法学立场出发，聚焦于案卷排他原则和评查制度。有学者在分析案卷排他原则的内涵、特征和价值后，强调行政主体作出行政行为只能以案卷为唯一依据。另有学者讨论了案卷评查制度对行政执法体制改革的重要意义，指出开展案卷评查有利于推进合法合理公开有效执法。还有学者指出，执法案卷在实践中逐渐具备了完善行政程序、优化行政行为、降低职业风险和强化行政监督等重要功能。这些研究有助于我们认识执法案卷的性质界定、制度安排以及执法案卷对行政执法的重要影响。然而，目前鲜有文献关注执法案卷的形成过程，更遑论对这一过程体现的行为逻辑进行“深描”，这使得人们对执法案卷的理解始终停留在静态的文书制作层面。
本文从制卷过程切入，力图还原千差万别的原始事实被化约为统一规范的文本事实的技术化动态过程。在此过程中，我们可以发现清晰、简明、结构化的案卷信息增强了政府对执法活动进行目标定义和过程监督的能力，使政府通过数字化管理实现以行政技术推动科层组织发展、提升治理能力的改革目标。本文所谓的技术治理，是指在工具理性的引领下，通过指标考核、文书填报、数字化归档等行政技术，赋予政府机构清晰的组织目标和标准化的治理手段，增强行政组织的理性运作能力，进而推动治理效能提升的一种治理形态。这种治理形态将技术视作提高治理现代化水平的重要手段，呈现出加强“条条”控制、深化渐进式改革、形成技术自我强化等实践逻辑。需要指出的是，由于技术往往被组织结构和主体意志吸纳，因此，它难以改变科层制内在固有的结构性缺憾。对手段有效性的过度关注，使得工具理性无法支撑起价值目标的正当性。在缺乏价值引领的情况下，技术治理极易陷入死板僵化、形式主义等困境，甚至走向反治理。执法案卷制度在促进行政执法渐进式改革的同时，也受到组织结构、主观意志和主体间互动的深刻制约，这使得它一方面表现出降低执法风险、保障行政相对人权利、强化上级政府监管的积极效用，另一方面又产生了重构执法目标、形成不均衡赋权、制造反控制空间的预期外效应。
二、制卷：执法案卷的形成与应用
完整的执法案卷由证据材料、法律文书和相关表单三个部分组成。案卷的证据材料涉及取证记录、现场笔录、调查询问笔录、行政相对人提供的材料等；法律文书有责令停止（改正）违法行为通知书、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书等；其他相关表单则包括立案登记审批表、行政处罚事先告知审批表、法律适用告知书、案件处理审批表、非税收入票据以及案件结案审批表等。所有材料都采用标准化格式，除人员签名外，其他内容均由机器打印，行文规范，卷面整洁。各材料按照标准的执法案件处理流程贯序排列，使案情在文本上自然铺展，处置流程环环相扣。在调查询问笔录中，笔录内容简明，几乎所有行政相对人都会高度配合，主动供述涉嫌违法的事实。案卷简化了街头行政执法面临的种种复杂局面，压缩了执法人员与行政相对人展开的互动博弈，对案件所处的权力场域与时空背景进行了程式化、扁平化处理，最终保存下来的只有违法事实清楚、执法过程规范、处置措施得当等文本事实。为达到这种效果，制作者在制卷过程中对每一个细节都进行了反复打磨，有些材料数易其稿乃至被全盘重做的情况并不鲜见。归档案卷已是辗转多人之手、历经数道工序而成的标准化文本。
案卷的形成与使用是政府过程的一种表现形式，涉及政府部门运转以及各行政主体之间的交互关系。案卷制作将复杂的一线执法活动纳入预置程序和固定条目之中，使执法活动成为易于读取的结构化信息，进而被呈现在上级政府面前。上级政府则凭借案卷信息得以显著降低监管执法活动的边际成本，这在一定程度上打破了时空对行政主体感知能力的制约，从而将行政执法引向合法规范状态。如果要对案卷有更加深入的把握，就必须将案卷与具体的政府治理场景联系起来，以动态的眼光去捕捉制卷的工作机制。这些机制主要包括标准化排序机制、结构化记录机制和专业化分工机制。
（一）标准化材料排序
在排序方面，案卷制作构建了一个环节清晰、逻辑连贯的执法程序。各材料出现在案卷中的顺序与其实际的制作顺序并不完全一致。排序在前的材料，其制作常常晚于排序在后的材料（参见图1）。
这是因为案卷材料的排序基于规范要求，依循固定标准，反映的是执法机关依照法定程序和标准流程执法办案。然而，在行政执法尤其是在基层执法实践中，入编的持证执法人员人数不足是各地普遍存在的问题，事多人少的矛盾导致一线执法不得不依靠大量协管人员来完成。当协管人员遇到需要立案处理的情况时，因其自身不具备执法权，但又必须当场取证并尽快制止违法行为，所以他们往往采取“先行简易处置，再转由持证执法人员调查处罚”的变通方式。需要当场签字的取证记录、现场笔录及责令停改通知书等材料，会在事后连同调查询问笔录和处罚事先告知书等其他材料一起制作完成，再交给行政相对人签字确认。以常见的占道经营执法为例，协管人员在日常巡查中如果发现存在占道经营行为且认为需要立案处理，则一般会即时拍照取证，同时口头责令店主停止占道行为。这些证据和处置情况在正式立案后会被纳入标准化的取证记录、现场笔录和责令停止违法行为通知书之中。其中，取证记录和现场笔录的制作时间虽然填写的是现场执法发生的时间，但当事人确认签署的却是其到队接受询问的时间；责令停止违法行为通知书设置的行为期限是执法当天，而送达签收时间却同样显示为当事人到队接受询问的那天。在通常情况下，执法队办理一起普通行政处罚案件只需行政相对人到队两次，一次是进行调查询问，一次是签收行政处罚决定书。除了最终的处罚决定书之外，其他需要行政相对人确认的材料一般都在其第一次到队时签字完成。
由此可见，案卷对现实执法程序作了分解，统一了各环节推进的顺序。整个执法活动被拆分成立案登记、调查取证、事先告知、正式处罚、执行结案等环节，案卷材料严格按照各环节前后相继的逻辑顺序编排，虽然这种编排与实际工作流程并不相符。于执法机构而言，这些调整提高了执法活动的文本规范性，降低了法律层面的潜在风险；于行政相对人而言，在无损其合法权益的前提下，这些调整免去了颇多处置上的烦扰。因此，案卷材料的编排重构会被双方接受。
朱光磊：《当代中国政府过程》
天津人民出版社，2008年版
（图片来源于豆瓣图书）
（二）结构化内容记录
案卷制作将执法目标量化成具体标准并转换为结构化内容。案卷并不是对执法活动的机械复制，原始事实要经过筛选和再组织才能被转化为案卷记录。案卷记录通常由结构化内容组成，承载着指向清晰的特定信息，并以简洁的叙述风格得到表达。以本该最能体现案件细节和事实差异的询问笔录为例，除格式化的询问时间、地点、询问人以及询问对象有关信息、权利告知等条目外，询问笔录记载的整个对话过程并无冗余信息。行政相对人在执法人员的询问下主动交代自己的违法事实和前因后果，并没有多余的辩解或异议。同类案件的询问笔录，除具体的时间地点有所不同外，整个问答结构和谈话内容都非常相似。这种记录上的简洁与相似无疑是对现实作结构化处理的结果。就笔者现场观察的几起执法案件而言，即便是那些比较配合的行政相对人，他们也不会在询问一开始就开门见山地主动供述，而只是会确认执法人员提到的相关事实和违法行为，并对自己的行为给出某些合理解释，希望以此换取执法人员的同情并得到从轻处罚。
案卷的结构化记录有稳固的现实基础。一方面，站在制卷者的角度，案卷记录的是一种“被规定的事实”，必须充分体现法条内容，并达到上级政府下发的案卷评查标准。以行政执法为例，省、市、区各级司法行政部门均会按照一定频率抽选评查下级执法机构制作的案卷，评查结果作为法治政府建设考核的一部分，被纳入当地综合绩效考核体系之中，直接与所在单位的工作业绩和工资绩效挂钩，从而形成一条自上而下的压力传输链条。在这种制度安排下，制卷者自然会围绕评查标准来设计内容结构，并竭尽所能地使记录符合标准中的各项要求，确保被抽查到的案卷不存在任何扣分事由。仍以询问笔录为例，笔者蹲点调研的街道所在的市制定的评查标准共提出三项要求，其中涉及询问内容的是“与涉嫌违法行为相关，且记录详实”。以此为依据，记录人在制作笔录时最主要的任务就是将涉嫌违法的行为清楚完整地叙述出来，其它与此没有直接关联的信息则不必出现在案卷当中。相关事实藉由行政相对人之口说出，则是为了表明行政相对人对执法机构赖以作出处罚的事实依据没有异议，从而增强记录的可信度和合法性。另一方面，从行政相对人的角度来看，到执法队接受询问已表明其愿意配合的基本立场。在执法人员握有照片、视频、勘验笔录等现场证据的情况下，否认事实不是一种理性的策略。行政相对人与其展现出一种强硬的对抗姿态，不如营造一个积极配合的谈话氛围以换取从轻处罚。即便在双方的交谈过程中存在更丰富的内容，但只要彼此能就违法行为和处罚意见达成最终共识，且询问笔录也没有偏离这种共识，那么行政相对人通常就不会去细究笔录的叙事方式。换言之，结构化的内容记录在双方能达成共识的情况下不仅不会损害行政相对人的合法权益，还能构建出一个态度诚恳、乐于配合的正面行政相对人形象。
案卷的结构化内容实际上体现了执法机构的量化规定和指标考核。执法目标根源于法律规定，但法律通常具有高度概括性，难以被直接作为评判执法效果的依据。执法机构以案卷为媒介，通过制定详细的案卷评查标准将概括性的法条内容转换为量化的具体要求，再用这些要求间接考评案卷记录的执法活动。正因为执法目标被量化成具体要求，制卷者才能围绕这些要求将案卷记录限定为结构化内容，并用简明的信息精准填充。标准化排序和结构化内容在此构成紧密相连的两环：前者定义了案卷的范围与叙述逻辑，决定哪些信息应当进入案卷，以及这些信息以何种组合形式建构出合逻辑的执法过程；后者定义了案卷的内容与叙述方式，决定信息在案卷中的具体表达。两者共同充当了制卷者的操作指南，使制卷者可以从复杂的原始事实中快速找出一条逻辑主线，完成对信息的组合归纳和结构化处理，从而生产出统一规范的文本事实。
（三）专业化组织分工
在组织方面，案卷制作依赖于专业化分工结构。无论程序多么简明清晰，具体的信息处理和内容填充总是需要制卷人员合力完成。制卷内嵌于行政组织之中，组织结构及其运行规则会对制卷产生重要影响。案卷中的每一份材料都需在多个具有不同任务分工的科室之间依次流转，历经信息收集、文书填报、内容核查和签字审批等数道程序。案卷材料在这一过程中被反复推敲、细致打磨，直至每一处细节都变得完美无缺。
以取证记录为例。首先，作为原始材料的现场照片源于承办部门的一线执法人员，多由承担日常巡查任务的协管提供。其后，承办部门内负责制作书面材料的内勤会对这些照片进行筛选，在征求驻队律师的意见后，将能够完整展现违法行为且足以作为处罚依据的照片纳入案卷之中，并填报相关信息，形成取证记录。接下来，这份记录会转入法制部门接受法律审查，一审人员对记录的完整性和规范性进行初审，核查其基本要件是否齐全，有无明显错漏；二审人员复查该记录与其他案卷材料能否有效衔接，着重关注照片内容是否与违法行为及拟适用的法条一一对应。审查通过的记录会继续转入下一阶段，由持证执法人员核对并签名，交行政相对人签字确认。在作出正式的行政处罚决定之前，这份记录还需经过承办人、承办部门、法制部门及整个单位的负责人逐层审批，才能作为证据出现在处罚决定书中。
正是在科层专业分工体系中，案卷才获得了稳定的组织基础。制卷过程中的每一项工作都精准对应具体的部门和人员。各部门经由专业分工建立起标准化制卷程序和类型化操作规范，熟练地将法条内容与制卷要求快速融入原始事实，使后者逐步转化为形式统一、内容简明、表达规范的文本事实。凭借这些文本事实，执法机构建构出仪式化的执法图景，实现了对执法活动的程式化重建，并以此确保执法行为的合法律性、规范性。上级政府借助案卷记录，能够在一定程度上突破时间和空间对感知能力的制约，降低科层制内部信息的传递成本，对下级执法机构的监管变得更为便利。
三、案卷制作中的技术治理逻辑
（一）案卷制作中的技术治理及其表征
技术治理作为一种治理形态，目标是实现社会运行理性化和政治活动科学化。围绕这一目标，技术治理有三个基本特征：第一，技术治理具有清晰的治理目标。现代政府职能通常具有概括性和多样性，难以形成简单清晰、可操作的组织目标，这使得政策执行难度加大，执行效果无法得到准确评估。针对这一现象，技术治理运用数字、指标、符号，将抽象描述具体化、复杂问题简单化，实现了对治理目标的清晰定义和精确测量。第二，技术治理具有标准化的治理手段。技术治理恪守科层制所要求的遵照一般规则执行业务的即事化特征。它通过引入标准化运行程序，将各种人格化和非理性因素排除出治理过程，在行为与结果之间建立稳定的联系，确保治理主体按照预置程序行事，并顺理成章地导出相应结果。第三，技术治理具有工具理性的治理价值。技术治理以工具理性为价值支撑，着重关注如何通过特定手段高效达成目的。这种去政治化的思维模式将关于目标的价值判断悬置起来，把目标限定在便于测量的维度，以客观中立的技术手段最大程度地降低行动成本，提高治理收益。
技术治理有两种表现形式：一是“依托技术的治理”，即依托各种具体的治理技术，将这些技术应用于治理领域。以政府治理的“项目制”为例，为实现对项目资金的目标管理和过程控制，以政府部门为主体的“条条”系统引入一整套设计严密的管理程序，在项目运行的各环节都制定高度理性化的技术标准和行为规范，并逐渐使之延伸到政府治理的其他领域。再如，信息技术在城市治理中日益普及，既从信息输入、行政输出和执行反馈等方面改变信息传输的速度、质量与方式，也深刻影响着科层权力流动和基层治理形态。二是“治理的技术化”，着眼于国家治理形态变迁，体现出政府治理行为与权力运作方式不断迈向理性化、专业化和技术化的过程。有学者从国家制图实践切入，揭示现代国家将具体事实抽象为数字和图表，并以此重塑科层结构，改造社会治理形态的“技术治国”策略。有学者提出，作为国家权力的实践形式，技术治理被应用于办公室、街头、窗口和网络等具有不同空间属性和信息可识别度的各类场景，并将承载这些场景的国家本身也变成了某种技术装置。还有学者将技术治理与中国改革实践相结合，指出国家在推进行政科层化过程中，试图通过指标考核、项目管理等治理机制，将整个行政体制打造成一部高速运转的有效机器，进而实现从经营到治理的转变。
具体到案卷制作过程中，一方面，案卷制作通过指标考核、文书填报和归档管理等途径，实现了对执法目标的清晰定义，细致描绘出执法活动的规范图景，并以标准化的案卷信息增强了政府引导和监督行政执法的能力，体现出“依托技术的治理”。另一方面，将执法活动的合法性压力吸纳进科层化运作中，把执法行为纳入完善的行政技术体系，用案卷制作的合法律性和规范性来衡量执法本身，试图通过完善案卷制度促进执法体制的渐进式改革，这呈现出一种“治理的技术化”路径。简言之，案卷制作成为形塑执法权力关系的工具性手段，既指向执法领域的各主体和全过程，也反映出行政技术在治理实践中被应用的场景和逻辑。案卷制作蕴含的指标考核技术将概括性的制卷目标具体化为量化指标，实现了赋值评分的可视化评价。指标的首要特征即在于所指明确，它依据层层分解、逐级递进原则，构建出一套逻辑上自成一体、内容上不断细化的指标体系，将抽象价值诉求转换为可操作的行为规范。这为行动主体提供了工作指引，限制了行动主体在空白地带进行自主选择和再定义的行动空间，减轻了个体对组织目标的替代效应。再者，指标通常以数字化形式呈现，具备“数目字管理”所要求的理性化特征。数字一方面直观清晰，指涉对象可被具体感知和准确测量，另一方面又通约可比，能超越不同指涉对象及其具体细节，有助于整体评判的形成。这些特性不但有助于解决公共组织产出结果难以观测的难题，也为上级政府将任务目标传达给下级部门并对下级部门实施有效监管提供了抓手。以笔者蹲点调研的执法大队采用的案卷评查标准为例，该标准由类别、项目和细则三级指标构成，各级指标由粗到细、层层递进，最终落实为可供评查者直接对照打分的考评要点和赋值。
而且，指标规定事项越是详细具体，制卷者在指标范围内自主行动的空间就越狭小，案卷在评查中获取高分的常规途径就越单一。这种基于指标量化程度的内部压力，加上评查结果与综合绩效考核挂钩的外部压力，共同决定了制卷者面临的激励强度。我们知道，激励并非越强越好，只有在激励对象有能力达成目标且能够承受惩罚时，才能通过强化激励实现行为指引。在调研中，我们发现：案卷制作通常属于常规工作，指标要求虽然细密，但其变动幅度有限，标准比较稳定；评查结果虽被纳入绩效考核，但目标达成并不困难，所占分值相对较小。因此，当前案卷制作的激励强度有利于制卷者在指标预设的目标内行动。
如果说指标考核技术意在引导执法机构按照上级政府的要求制作案卷，那么，归档管理技术则关系到案卷的储存和再利用。该技术以数字化信息平台为依托，将制成案卷录入综合执法系统和综合办公平台，实现案卷的长久保存、即时调取、整合应用。数字存储不但克服了纸质档案对存放空间和储藏环境的依赖，而且丰富了案卷的视听维度。数字存储能够将执法记录仪同步拍摄的执法过程一并录入案卷，使整份案卷更为动态立体。将案卷内容逐一录入系统，无异于对其进行了新一轮的审查核对，有利于减少错误发生。同时，数字化平台还降低了信息获取难度，使上级政府和行政相对人可以更为便利地查阅相关案卷，执法透明度由此提高。特别是对行政相对人而言，能够清楚地掌握执法机构的办案流程和决策依据，可以使其更加信任执法活动，既使政府和公众之间的“虚拟链条”更为形象和牢固，反过来也提升了政府治理能力。此外，数字化平台拓宽了案卷使用空间，使“数目字管理”成为可能。数据间的连接和整合可以衍生出一系列创新性应用途径。例如，对同一社区不同时期或同一时期不同社区的立案处罚进行数据分析，就可以发现当地违法现象的一些基本趋势和规律，继而将其作为调整执法机构工作重心的依据。再如，将属于同类案由的案卷分拨到一起相互比对，就能总结出执法机构处理此类案件的整体思路和常用手段，进而发布类似于司法指导案例的行政执法典型案例。在此意义上，案卷不再是一个个孤立的信息，案卷叠加可以形成新的社会事实，归档管理技术为放大这一效应提供了强劲助力。
[德] 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译
广西师范大学出版社，2010年版
（图片来源于豆瓣图书）
（二）技术治理的逻辑展开
案卷制作是技术治理的一种表现形式，但这种形式并不局限于执法领域。虽然立案处理并制作案卷的情况在整个执法活动中占比是偏低的，但其发生的绝对频率并不低。相反，它实际上是执法机关几乎每天都在进行的例行化活动，是一种蕴含着秩序再产生机制和行政治理逻辑的日常行为。随着技术应用的普及和工具理性的扩展，技术治理正逐渐取代传统的意识形态治理，成为当今中国行政体制中的重要治理形态。在此意义上，执法案卷制作中的技术治理逻辑蕴含着当代中国行政治理实践的一般性、普遍性特征，这主要表现为如下三个方面：
其一，维持科层制结构稳定，强化“条条”控制。技术治理内嵌于行政组织之中，促成了组织的“条块关系”演化。在社会矛盾复杂化和局部治理风险上升的背景下，“条块关系”近年来呈现出强化中央及上级政府垂直管理、增强法律规则约束的“强条弱块”趋势。在这一转变中，技术治理通过清晰定义目标并设置标准治理程序，降低了上级政府获取基层信息的难度和成本，使上级政府得以进行更为细致的过程监管。具体到案卷制度，制卷并不触及科层制整体结构，而是以叠床架屋的形式在原有机构内重建组织结构。制卷的目标设定权与检查验收权都由上级政府掌握，这显著增强了上级政府直接监管下级执法机构的能力。以笔者蹲点调研的单位为例，执法大队面对制卷任务，并未调整原有的科室设置，而是在已存在的综合科内挂牌设立案审科，调配专人负责制作、审查案卷。然而，案审科未完全包揽制卷工作，而是进一步将任务下沉至负责内勤的城管网格员。网格员完成初步填报工作后，转由案审科依照评查标准对案卷进行审核，并将审核意见反馈给网格员，后者再根据审核意见作出修改完善。这种在既有科层结构中加强“条条”控制的思路，可以从其他治理实践中获得印证。比如，项目制“条条下达、分块管理、专款专用”的资金管理原则硬化了预算约束，它的配套制度、操作规范和运行过程都旨在强化自上而下的“条条”控制和对基层政府的直接监管。
其二，重视风险管控，深化渐进式改革。在体制的核心部分之外培育增量，逐步推动体制整体转型的渐进式改革，是改革开放取得成功的一条重要经验。技术治理以工具理性为价值导向，通过打磨工具本身来解决问题。然而，工具的使用效果取决于使用者的意图，这种意图总是被预设在技术治理的标准程序中。案卷制作将执法活动记录作为切入点，悬置存在不确定性和利益冲突的棘手议题，试图以局部革新带动体制变革，大大降低了可能出现的系统性风险。推行案卷制度既不涉及重大利益调整，也不会改变权力格局，面临的政策风险可以被控制在低位。不仅如此，它还可以增强上级的监管能力，确保执法活动合法规范，保障行政相对人的权益。这些“增量”为各方主体带来了直接收益，降低了可能遭遇的执行阻力。此外，案卷制作将行政技术作为撬动体制变革的支点，使上级政府能够通过调整技术细节（比如改变指标权重、增减评查次数），实现对改革力度和节奏的总体控制。同样，这种注重风险管控的渐进式改革思路在其他治理领域内也不鲜见，特别是对治理任务繁重且行政资源稀缺的基层政府而言，在上下两个方向的压力和高企的各类风险面前，规避风险、小步迈进的行为策略自然成为其推进治理改革的优先选项。
其三，强调工具理性，形成技术的自我强化。改革往往具有路径依赖效应。一旦选择某种改革路径，在这条路径上每前进一步，都会使得逆转成本变得更加高昂，而若保持在现有路径上，所获取的相对利益则逐渐递增。技术具有自我强化的特征。技术应用通常需要完善的基础设施及配套机制，这些设施从一开始就服务于技术发展，具有较强的专用性，从而成为沉没成本。相比于另起炉灶，坚持由已有设施支撑起的技术改革路径无疑是更理性的选择。这就导致凡能通过技术手段解决的问题，最终都会采取技术手段解决，“技术必然性”由此出现。因此，行政组织将案卷视作规范执法活动的有效工具，高度重视制卷程序是否完备，评查标准是否精细，致力于通过细化考核指标、结构化文书内容、普及数字化平台等技术优化路径，提高对行政执法的标准化管理水平。在工具理性作用下，对技术应用越重视，技术自我强化的特征就越显著，对技术治理的路径依赖就越严重，从而形成循环的正反馈系统。这使得治理主体越来越倾向于加大对技术的投资，各种带有“数字化”“信息化”“大数据”“人工智能”印记的项目纷纷上马，大有“无技术不治理”之势。
（三）技术治理的逻辑限度
案卷制作将执法活动转化为规范的文本事实，是在行政执法领域内提升现代国家信息汲取能力的具体体现。国家机构通过案卷来打破时空制约，以一种“不在场的在场”的方式对行政权力进行目标指引和过程监管。然而，案卷制作作为技术治理的一种表现形式，面临着结构性治理困境，尤其在组织和制度约束、主观意志植入、过度简化等三个方面，存在着明显的限度。
一是组织和制度约束。制卷内嵌于行政组织之中，受到科层制运作和法律规则的深刻制约。执法机构的制卷目标是尽可能达到上级政府制定的案卷评查标准，而非毫无遗漏地客观再现执法的具体细节。这些评查标准一般包括合法性标准和规范性标准两大类。其中，合法性标准又细分为主体合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法等；规范性标准则对案卷中每一份构成材料提出了若干细则要求，既包含实体要件完备，也涉及形式要件齐整。归结起来，以上要求就是要让执法活动完全依照法律规定进行，清晰明白，无所争议。然而，在案卷聚焦的这些标准之外，存在着大量与执法活动密切相关的其他因素，它们往往被案卷过滤掉或遭到重建。这些因素包括导致违法行为发生的历史性原因、执法人员将违法事实与违法主体关联起来的侦办过程、执法机构与执法对象的拉锯谈判、案件办结后的后续效果等。这些看似与执法活动没有直接关联的因素，却能在执法认同乃至法律信任层面影响行政相对人和其他公众深层信任的形成。行政权力并不局限于直接显露的“焦点时刻”，而是普遍存在于社会互动的关系网络中，始终处于一种流动状态，某些节点并不足以真实展现权力的完整图景。换言之，执法案件的合法性不仅取决于执法节点是否符合法律规范，更受制于社会互动中的法律信任，而后者往往无法被反映到制卷流程中，也就无法促成基于法律信任的执法机制的形成。
二是主观意志植入。案卷作为规范执法活动的技术工具，体现了工具使用者的意志。不同使用者对工具有着不同认识和目的，植入的意志各不相同。案卷在上下级政府部门和多科室间反复流转的过程，本质上是不同意志分段植入并促成案卷形态不断演化的过程。这导致在对原始事实进行程式化处理时，难免产生各种偏差、缺失、错误等信息损耗与信息噪音。那些被纳入制卷标准而受到重点关注的核心要素，影响和塑造着一线执法行为。然而，案卷的文本事实毕竟不能完美复刻原始事实，案卷制作与一线执法本质上是两个虽相互交汇但相对独立的不同系统。比如，按照制卷标准，拍摄取证照片通常能够在事实、法律与执法行为之间建立清晰的逻辑关联。执法程序务求完备规范，应当履行的程序事项都有相应的材料予以佐证。执法机构在作出处罚决定时也非常谨慎，处罚决定需要经过不同科室和人员的多轮审批，以确保行政相对人对处罚决定不产生异议。然而，这些进入制卷者视野的核心指标，对执法活动产生的影响需以案卷的文本事实为中介。呈现在监管者面前的案卷，既是一线执法的图文记录，更是标准化执法程序的产物。案卷以特定规范视角定格执法活动，在形成普遍图像时，也消除了其他成像可能。有权制定案卷标准并以此监督执法活动的上级政府，透过案卷看到的执法图像，只可能是其自身意志的倒影。
三是过度简化。执法活动本质上由执法者与执法对象共同完成，案卷对两者间互动过程的过度简化会导致执法图像失真。行政案件办理的前置性环节是准确识别出作出违法行为的适格主体。然而，在这个环节上，案卷构建的执法图像并不清晰。在违法事实与行政相对人的信息之间往往只由简单的“经调查”将两者勾连起来，紧接着就是行政相对人接受调查询问，主动供述违法行为。一线执法活动显然不会像案卷中显现的这般简单流畅，在很多情况下，要找到违法主体并使其积极配合调查，需要倾注大量精力并辅以多种工作技巧。就笔者调研的执法个案而言，既有案情简单、相对人配合、一天内就迅速结案的情况，也不乏掺杂各种复杂因素，以至行政相对人拒不配合甚至与执法人员形成对峙，拖宕数月才尘埃落定的个案。总体而言，在行政相对人采取抵赖、装傻、拖沓、虚假顺从、消极抵抗等应对策略，甚至直接抗拒执法时，执法人员为避免冲突升级并不一定以强硬方式直接行使行政权力。不少执法者会根据现场状况，权衡事态轻重缓急，在严格执行、折扣执行和放弃执行之间进行“弹性执法”。然而，在制卷者眼中，只要这些主体间互动不影响整个执法活动的合法律性，而且制卷标准没有作出具体要求，就可对互动过程进行程式化处理，使整个案卷更加简洁清晰。这无异于在差异化互动与标准化记录之间打入一个楔子，使按同一标准作出的案卷具备不同的真实还原度。
四、案卷制度的积极效用与预期外效用
制度效用的发挥通常依赖制度的规制性、规范性和价值认同等要素。执法案卷制度具备规制强制、规范期待等制度属性，但其工具理性特征过于强调手段有效性，无法支撑起价值目标的正当性，由此带来了不少预期外效应。从积极效用上讲，执法案卷制度显著降低了执法面临的法律风险，在文本事实上使行政相对人的合法权益获得规范性支撑，同时还强化了上级对下级执法机构的规制和监督。然而，该制度产生了一些预期外效应，案卷制作过程重构了执法机构的工作职责，使制卷与执法成为两个相对独立的系统。由案卷制作带来的赋权是一种不均衡赋权，以政府为主体的权力配置将行政相对人置于被赋权地位，难以促成后者的实质性参与。当上级政府以案卷评查方式加强对下级机构的引导监督时，后者借助手中的剩余控制权在制卷的前置环节寻求更大的自主空间，控制逻辑与反控制逻辑始终处于共存状态。
（一）案卷制度的积极效用
对执法机构而言，案卷制度使其在开展执法活动时更加谨慎规范，降低了潜在的法律风险。制卷涉及的文书材料填报，并非孤立于执法活动的案头作业，而是嵌入执法过程中，成为执法过程不可分割的重要一环。制卷必须遵循的指标体系对执法行为产生指引作用，促使执法者根据规范逻辑展开执法。同时，执法案卷尤其是其中的法律文书，往往需经多个科室、历经多道审核才能最终成形，这使每一个行政决定都经受了来自不同角度的审视，显著降低了出现重大错误的可能。再者，案卷制作确保了执法机构的每一步执法活动都有迹可循、有案可查，在事实、法律和行为之间建立了清晰的逻辑关联，使执法机构在面对行政相对人的质疑或上级机关的检查时，能以案卷记录为依据自如应对。
对行政相对人而言，案卷制度为相对人参与执法活动提供了制度支撑。执法过程本质上是执法主体与执法对象的互动过程。执法对象的规范参与既是其法定权利，也影响着执法活动的走向和实际效果。一份完整的执法案卷，除少数内部审批文件外，多数材料文书都需行政相对人签字确认，以示其知情或对执法机构所提出意见的认可。虽然双方的实际力量对比并不会因此发生变化，签字与否也不构成博弈焦点，但执法机构为提高执法规范性，往往在签字环节会明确告知行政相对人所要签字确认的内容，以及签字所具备的法律效力，并尽量取得行政相对人的配合。行政相对人签字确认的过程，也是对案由、法律适用、处理意见和进度的认知过程，这在一定程度上克服了信息不对称。
案卷制度是强化“条条”控制的有效手段。它强化了上级政府对下级执法机构的引导和监督。在执法案卷控制权的分配中，上级政府握有制定案卷标准的目标设定权、评查案卷质量的检查验收权，从首尾两方面形成了以标准引导行为、以评查落实标准的规范闭环。这种分配确保了上级政府对案卷制作及使用的主导权，使其既可以定期修改制卷标准，以正向激励引导下级政府作出调适，也可以灵活控制评查密度和力度，用反向约束的方式调整下级政府的工作重心。就笔者在执法队调阅的评查反馈来看，上级政府对抽选案卷往往进行非常细致的核查，案号表述是否规范、笔录结尾处是否留白，这些无关案情的细节问题也会被提出来。一旦出现法律适用是否准确、处置措施是否合理这类关系重大的实体问题，更会引起执法队的高度紧张。执法队往往召开专门的通报整改会，将反馈结果传达给所有执法人员和制卷人员，使他们能够在制卷活动中根据上级意见及时作出相应调整。
侯旭东：《什么是日常统治史》
生活·读书·新知三联书店，2020年版
（图片来源于豆瓣图书）
（二）案卷制度引发的预期外效应
首先，执法规范状态被重新定义，制卷与执法逐渐分化为两个相对独立的系统。透过案卷观察到的执法活动，是一连串静态文本事实的集合。“好”的执法个案，只有附着在要件齐全、内容清晰、表达规范的案卷材料上，才可能将自己完美呈现在观察者面前。“好”的执法个案不仅指向合法合理的执法行为，还指向标准规范的执法案卷。案卷制度通过重新定义执法机构的工作目标，从达成目的的手段演变为目的本身，表现出技术特性影响、改变乃至替换原初目标的“反向适配”效应。执法机构逐渐将制卷视为一项与执法既相互交叠又不完全重合的独立工作机制。制卷不再是附属性的执法记录，而成为有精细标准、由专人负责、受单独考核的自循环系统。笔者在调研中发现，牵头负责制卷工作的科室是与执法科平行设置的案审科。具体负责案卷初次填报的社区网格员与其他协管网格员相区别，并未长期驻扎在社区工作站，而是到执法队日常办公。持证执法人员通常不直接参与案卷填写，而仅完成意见签署流程。经过分工配置后，制卷的工作目标就是制作规范达标的案卷材料。即使这一目标与一线执法脱节，也不影响制卷者采取标准化处置方式（如调整材料排序）来完成目标任务。
其次，以执法机构为主体的制度安排，决定了案卷赋权具有不均衡性。案卷制度虽然以行政相对人签字确认为支撑，为行政相对人行使知情权和参与权找到了落脚点，但行政相对人签署的毕竟是执法机构已经制作完成的材料，且签字与否通常不构成材料有效性的决定性因素。这意味着执法机构掌握着案卷的制作标准，可以决定案卷的形式、内容和出现时机，案卷赋权对执法机构来说是一种主动赋权。相对而言，行政相对人只能被动接受按照政府的标准和意图制定出来的案卷，其权利的行使被框定，案卷赋权对其而言只能是被动赋权。这种赋权格局进一步拉开了双方原本就存在的实力对比。由于行政相对人并不能利用制卷创造的确认机会实质性地提高自身的谈判能力，因此，相对人通过制卷参与执法过程的意愿和程度相对较低。在案卷材料中，行政相对人签署的通常都是“我已看过，情况属实”“本人不陈述、不申辩”这类格式化意见。还有一些材料（如法律适用告知书）的处理方式是将意见提前打印好，直接交由行政相对人签字确认。在这种情况下，实际上很难区分行政相对人到底是将签字确认作为获取信息的契机、参与执法的途径，还是作为必须配合完成的工作流程。
三是案卷制作的权力配置为下级执法机构利用剩余控制权进行反控制预留了空间。在案卷制作的权力配置格局中，上级政府通过占有目标设定权和检查验收权占据主导地位，强化了对下级执法机构的引导与监督。然而，除了目标设定与检查验收这两项权力外，执法过程中还存在着大量剩余控制权，尤其是具体落实制卷工作的组织实施权与资源配置权。这些剩余控制权主要掌握在执法机构甚至一线执法者手中。这是因为，上级政府通过案卷制作进行的控制是一种结果导向的整体性控制，它关注的是执法机构能否按照规范标准制作出符合要求的执法案卷，至于执法机构如何调配手中的资源来实现这一目标，则很少得到关注。下级执法机构正是在案卷制作所预留出的这些自主空间中获得了反控制空间。
比如，一线执法人员在面对一个具体的违法行为时，有较大的自由裁量权来决定是否需要对该行为进行立案调查。以劝告、警告、通告等方式进行现场处理的情况不会转入立案程序，也无需制作案卷。笔者查阅执法人员每天出勤的台账记录发现，该街道范围内每天被巡查纠正的违法行为平均有60件左右，但全年执法队结案归档数为528宗，平均每天仅制卷1.5份。可见，立案处理并制作案卷的案件在执法活动中所占比例为2%—3%。该比例与国家住房和城乡建设部首倡并推广的城管“721”工作法（70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决）相比仍少了很多。这从侧面反映了执法机构在立不立案、对哪些行为给予立案的问题上具有较大的自主决定空间。笔者根据案由对已结案的归档案卷进行分类，发现多数卷宗可被分为违法张贴、占道堆放、泥头车整治等大类。归属于这些案由的案件多来源于自查，且这些案件处理程序单一，案卷制作相对简单，有的甚至已形成可套用的案卷模板。出现次数少的案由，案件来源则多为举报或交办，处理时间跨度较长，案卷制作颇费周折。这就意味着，执法机构可从立案环节着手，调节立案案卷数量和内容，从对己有利的方面规避案卷制度的强制规制，实现某种程度的反控制。
五、结论
通过专业分工，案卷制度对执法活动中的原始事实进行标准化排序和结构化记录，建构出统一规范的文本事实。凭借这些事实，行政组织实现了对执法活动的规范监管，增强了科层化信息获取能力，提高了行动效率。案卷制度由此成为技术治理在行政执法领域的重要表现形式，呈现出以技术推动行政、以行政吸纳政治的路径选择。技术治理不仅体现在案卷制度中，还存在于行政治理的其他领域，呈现出强化“条条”控制、深化渐进式改革、形成技术自我强化的实践逻辑。案卷制度一方面可以带来降低执法机构法律风险、保障行政相对人合法权益、增强上级政府引导监督的积极效用，另一方面，由于组织和制度约束、主观意志植入、过度简化等问题，存在着明显的治理限度和规避风险倾向，在实践中衍生出重构执法目标、形成不均衡赋权和制造反控制空间等预期外的结果。
案卷制度对行政执法产生的影响表明，技术治理并不必然对治理现代化进程起到推进作用。在价值引领的缺位下，它可能陷入工具理性误区，产生简约主义谬误，遭受主观意志操控。技术治理的限度决定了技术治理难以从根本上突破科层制的内在缺陷，无法有效破解上下级政府间的“委托—代理”难题和同级政府部门间因职能分化而产生的治理缝隙。要实现对技术治理的超越，必须从技术和治理两方面同时着手。首先，对技术治理的反思不能简单停留在技术是多是少、是好是坏的层面，而应进一步为技术划界，使其在价值治理引领下，在合理边际范围内得到适用。价值和技术是两个相互独立又彼此依存的治理要素。价值关乎理念和意义，技术归于物质和实践，两者相对依存，不可互相替代。在应然层面，价值引领技术，为技术指明方向、提供意义，技术则是价值的物化途径，决定价值的实现方式和水平。治理本质上是一种对每个个体及个体间关系进行制度化安排的活动，它天然地具有社会属性和伦理意义。多样性、公共性和回应性价值理念构成了现代治理的基础，治理活动应当以人为本，展现人文关怀。案卷对执法活动合法律性的要求不能替代其对合法性的追求，对行政相对人行为的记录不能掩盖对人本身的关注。案卷制作的目标不能停留在规范执法活动上，更要引导执法主体深入违法行为发生的场域和关系结构中，去倾听和理解当事人的想法与诉求，并妥善解决达成执法目的与使用强制手段之间的矛盾。其次，要注重对技术本身的创新和优化，增强技术嵌入组织和社会的紧密程度。具体到案卷制作，就需要在持续完善考核指标的同时引入更加多元化的案卷评价机制，提升行政相对人对制卷的实质性参与程度，并打破不同部门间的数字壁垒，搭建一个统一联动的综合信息平台，使案卷录入和调阅使用更加便捷通畅。
总之，对执法案卷制作进行“过程—行为”分析，重点不在于展示技术如何精巧细致，而在于透视治理转型的制度逻辑。对技术治理的限度进行反思，是为了找回治理应有的公共属性与人文关怀，恢复治理对社会生活广阔空间与具体细节的感知。无论是行政执法还是国家治理，归根到底是要构建一种和谐的人际互动及其秩序形态。执法行为的合法有效不应也不能仅仅停留在合法律性层面，而应深入到社会现实空间和公民内心认同中探寻更为牢固的意义根基。
审核：宋维志
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