刘伟丨政治承诺的呈现与市长热线的仪式化
The following article is from 公共管理与政策评论 Author 刘伟
本文转载自微信公众号“公共管理与政策评论”，原文刊载于《公共管理与政策评论》2021年第3期。
刘伟，华东理工大学社会与公共管理学院讲师。
摘要
市长热线诞生于20世纪80年代初，如今已经成为普通民众参与政府过程的主流渠道。考察其演进历程与运作情况发现，市长热线具有“仪式化”的特性，在诞生后的较长时间里，实际运作效果低于创新之名所标榜的效果。但是，仪式化的特性并没有阻碍市长热线的扩散。引入政治承诺的概念并分析指出，市长热线可以较好地呈现执政党“联系群众”的政治承诺：创新之名契合“联系群众”的政治承诺；延续了执政党在领导干部身上呈现这一承诺的惯例；具有其他呈现承诺的方案所不具有的优势；满足了“联系群众”承诺的最低兑现标准。执政党不断呈现“联系群众”承诺的需求，推动了市长热线的仪式化和创新扩散。本文代表着“找回政府创新研究的政党角色”的一种初步努力，可能的贡献在于引入并把政治承诺概念作为政党研究与政府治理创新研究之间的一个连接性概念。研究局限是没有回答如何更好地测量政治承诺，以及政治承诺概念能否扩展应用到更多的政府创新案例。
目录
一、市长热线的生成及其溯源考察（一）20世纪80年代市长热线的诞生（二）作为沟通机制创新的市长热线“新”在何处（三）有源之水：市长热线溯源及其创新基础二、名过于实或是以名促实？市长热线的仪式化现象（一）创新之名：市长热线的相关宣传修辞分析（二）“并非市长”与“缺少电话”：市长热线的运作结构与效果（三）市长热线的仪式化特征及其合理之处三、“联系群众”政治承诺的呈现：仪式化市长热线何以扩散（一）市长热线在中国的快速扩散及其表层原因（二）“联系群众”政治承诺的呈现载体与呈现方案（三）市长热线是“联系群众”政治承诺的创新性呈现四、结论
一、市长热线的生成及其溯源考察
（一）20世纪80年代市长热线的诞生
沈阳市是中国第一个开通市长热线（号码为“28011”）的城市，开通时间为1983年9月18日，值得一提的是，当时东北重镇沈阳是中国第四大城市，有着512万的人口。距离沈阳不远的钢城鞍山市以及中西部城市武汉也在同年设立了市长热线。重庆市在1984年2月开通了市长公开电话“54444”，次月，西安市也开通了市长热线。1985年，西北城市乌鲁木齐和中部城市郑州也开通了市长热线。1986年新年第一天，南方城市广州正式开通号码为“332177”的市长热线，当年的“广州大事记”上写道：“一部供市民直接向市长反映重大问题的市长专线办公电话启用。”赤峰市、福州市、抚顺市与北京市都在1987年开通了市长热线。1988年，宁波市、烟台市、成都市也相继开通市长热线。1989年3月，青岛市市长热线正式开通。综合新闻报道、地方志等资料，我们制作了表1，展示20世纪80年代市长热线在部分城市的开通情况。
创新从来不缺乏质疑，市长热线在发展过程中也遇到不少的质疑。但从最初的情形来看，市长热线的确被城市政府和那些能够接触到市长热线及相关信息的民众寄予了厚望。
（二）作为沟通机制创新的市长热线“新”在何处
在市长热线产生之前，除了依托根本政治制度（人民代表大会制度）与基本政治制度（中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等）而形成的沟通机制之外，执政党所构建的旨在密切联系群众的沟通机制主要有两大类。
一是“到群众中去”的运动机制。这种方法通常以政治运动的样态出现，其目的是要求党政领导干部直接“到群众中去”，即到群众的家里、工作场所探望群众，了解、收集以及回应民意。
二是相对常态化的信访机制。信访的最初含义正如其字面所揭示，特指群众来信和群众来访。群众来信来访机制在革命时期就已经存在，到新中国成立后更是形成一整套的制度规范与组织体系来保障来信来访的实现。1957年，第一次全国信访工作会议召开，申明了信访工作的重要性，要求加强信访部门的力量。这次会议规定，“党委必须要有一位书记管，省（自治区、直辖市）人民委员会必须要有一位省长（自治区主席、市长）管，中央各部委须有一位部长管”。与来信来访相对应，领导干部阅批来信、定期接访乃至下访等制度也逐步建立和完善起来，并延续至今。
与既有沟通机制相比，市长热线的创新性表现在三个方面。首先，市长热线使用了新的沟通载体——电话，这在20世纪80年代主要是指固定电话。20世纪80年代初期，中国的固定电话业务才刚刚起步。在较长的一段时间里（特别是指21世纪之前），在移动电话占据主导地位之前，市长热线是和固定电话同步发展的。发起市长热线的城市可能也没有想到，此后固定电话技术的飞速发展，将以拨打市长热线的需求飞速增长的方式，助推了市长热线的职能拓展。
其次，市长热线塑造的沟通是非面对面的，即政府的一方和民众的一方在沟通时是看不见对方的。非面对面的沟通属性从两个方面影响（主要是增强）民众的沟通意愿：降低民众的各项成本，面对面沟通（尤其是上访）往往需要民众花费一定的时间、精力乃至资金，而一个电话就能实现的非面对面沟通则能降低民众的各项成本，从而调动与增强民众的沟通意愿；非面对面沟通带有一定的匿名性，可能减少民众的顾忌，增强其沟通意愿。
最后，市长热线意图超越“民众—政府（职能部门）”的沟通结构，形成“民众—政府（市长）”的新沟通结构。在“民众—政府（职能部门）”沟通结构下，当遇到问题需要找政府时，民众往往会发现，“政府”是抽象的和难以把握的，原因在于政府职能部门不愿意单独与个体民众进行沟通，而且部门之间倾向于相互推诿。“政府就在眼前，民众却找不到政府”的沟通失灵现象时有发生。在动态社会，执政党与政府的沟通任务会比静态社会重，“民众政府（职能部门）”沟通结构的运行效率较低，难以担负起重任。市长热线应运而生，其构造了“民众政府（市长）”新沟通结构，这个时候政府又变成了具体的了，因为市长是具体的。
单从20世纪80年代初期市长热线的运行状况来看，如市长热线往往只有一个电话机，缺少专门机构负责，我们很难说市长热线是一种带有突破性的创新。同许多的政府创新一样，市长热线的创新性也是相对的。这种相对性根植于它与传统沟通机制，尤其是信访机制的密切关联。事实上，正是中国共产党关于信访（联系群众）的理念、政策与实践构成了20世纪80年代市长热线发展的基础。
（三）有源之水：市长热线溯源及其创新基础
共产党关于信访的理念以及相应的实践，要早于今天所说的信访制度。“中国共产党关于‘信访’的实践从革命时期就已经开始了，而这种实践，是中国共产党建国后的信访制度的历史起点，也是在党对革命逻辑的深刻体悟中展开的”，“作为民众的来信来访活动，‘信访’的历史起点可追溯至民主革命时期的1921年，安源煤矿工人给毛泽东写信这一举动上”。1951年5月，中央办公厅秘书室递交报告，反映某些领导人对人民来信来访不够重视的情况，同时建议各级领导机关根据信访数量指定专人兼管或设置专门机构负责处理信访，毛泽东批示“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机构或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人和秘书能够处理，则不要另设专人”。
上述批示发出后不久，1951年6月，政务（国务院的前身）颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这预示着作为一项国家制度的信访制度开始建立。该文件要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，其给出的理由是“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。
由上可知，信访制度被视为党和政府联系人民群众的基本方法。建立信访制度的直接目的是为群众监督政府提供一个渠道，促使政府密切联系群众和为人民服务，最终目的则是巩固中国共产党和共和国人民政府的人民性。信访制度是“从中国共产党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明”，与帝制中国的非常上诉制度“以皇权的强化来压制权利的发育”不同，“共和国宪法则赋予了人民以权利，信访制度就是共产党所创造的一种特殊的权利救济方式”。
无论是建设理念（反映在一系列口号与修辞之中）、运作结构还是操作细节（表现在登记、研究、转办、检查、催办、存档等微观制度之中），市长热线都受到了中国共产党信访传统的影响。是其延续和发展。市长热线的建设理念或创新之名是“联系群众”的具体化，而“联系群众”正是中国共产党做出的重要政治承诺，是共产党信访传统的基本价值追求。在时下市长热线的运作中，我们依然能够看到1951年《关于处理人民来信和接待人民工作的决定》所提及的诸如“登记、研究、转办、检查、催办、存档”等微观制度。而1951年文件所提到的“应经常检查总结，定期向上级报告”变成了今天所谓针对热线内容的“大数据分析”。
二、名过于实或是以名促实？市长热线的仪式化现象
（一）创新之名：市长热线的相关宣传修辞分析
一般来说，创新之名根植于创新项目所试图解决的问题与试图达到的目标，以及由此而形成的社会公众对它的期望。当然，在许多时候，后者（期望）往往又会脱离前者，形成自己的独立性乃至改变前者。从实证的角度看，分析市长热线的创新之名，可以从与市长热线相关的宣传口号与修辞等入手。
广州是一个很好的例子。广州在1986年开通了市长热线，十周年后的1996年，广州市政府办公厅组织编写了市长热线10周年纪实，书名定为《心渠》。在该书中，编者采访了当时广州市的主要党政领导。从这些领导干部的观点中我们可以清楚地看到广州市市长热线的创新之名：沟通人民群众的桥梁（渠道）、民主政治建设的一种需求、反映群众呼声的一种方法、群众路线的具体实践、传感器和晴雨表。
在“中国知网”报刊数据库（2000年以来）里可以查到许多关于市长热线的新闻报道。这些新闻报道所采用的语言与修辞，描绘出了市长热线的理想化形象，即创新之名。
首先，这些新闻报道频繁地使用了比喻的修辞手法，将市长热线比喻为“桥”（桥梁）“高速公路”“通道”，其中，桥是市长热线的最常见喻体。而且这座连接政府与民众的桥不是一般的桥，它是“连心桥”“爱心桥”“暖心桥”。其次，市长热线不是冰冷的，而是有感情、有温度的，它情牵民众冷暖，它传递着真情，它要求政府工作人员带着感情去解决民众的难事。再次，市长热线的应然功能是多元的，包括但不限于解民忧（关心民众冷暖，解决民众的实际困难，尤其是民生方面的困难）、集民智（听取民众建议，集中民众的智慧，从而推动决策的科学化和民主化）、聚民心（帮助执政党和政府凝聚民心）。最后，对于作为服务对象的民众来说，市长热线是“万能的”，这点集中表现在“12345，有事找政府”这句口号上。
（图片来源于百度图片）
在市长热线的宣传口号中，最广为流行的是“有事找政府”。早在20世纪80８年代末，“有事找政府”的口号就出现了。1989年的一篇文章提到：“‘每月逢十五，有事找政府，县长接待日，为民来做主。’近两年，福建省80个县、市、区中的71个，已经建立起了领导接访群众的制度，架起了党和政府密切联系群众的桥梁。”2000年，山西临汾市的一位农民甚至创作了一首歌曲《有事找政府》，来称赞市长热线（彼时临汾市是山西省县级市中率先开通市长热线的城市）：“，有事找政府。市长热线开通了连接百姓的路。呼声是信任，民心是尺度，方便老百姓，群众都拥护，政府就该同百姓情同手足。你有什么难，你有什么苦，请你拨打市长热线2022345。2022345，有事找政府。市长热线开通了勤政为民的路，群众提要求，干部来服务，人民是主人，当官是公仆，政府就该把老百姓当作父母。你有什么怨，你有什么愁，请你拨打市长热线2022345。”
“有事找政府”与“12345”的结合，催生了一个更加顺口与易记的口号：“12345，有事找政府。”这要追溯到1999年6月杭州市首次将“12345”作为市长热线的号码，后来《焦点访谈》节目用“12345，有事找政府”“12345，办事不含糊”来表扬杭州市市长公开电话受理中心。1999年6月，国家信息产业部启用全国统一的政府热线号码“12345”，后者逐渐成为市长热线的代名词。随着2007年8月“12345”被第十四届全国市长公开电话年会确立为市长热线的永久标识，“12345，有事找政府”这一口号开始在全国范围内流行，成为市长热线形象识别系统的重要组成部分。
综上可见：从一开始，市长热线的创新之名就比较明确了，其主要围绕着“如何更好地联系群众”这一政治问题而展开，且没有随着时间而发生变化；目前市长热线的创新之名具体和集中体现在“12345，有事找政府”这一广为流传的口号之中；至于“找政府”试图解决的问题，又具体包括请求政府帮助解决生活中遇到的难题、投诉、提出建议等。
（二）“并非市长”与“缺少电话”：市长热线的运作结构与效果
“市长热线”并非直接打给市长，更不是由市长亲自接听。“市长”不过是市长热线管理机构（如“市长热线办公室”）的委托者，是市长热线的名号。由于市长亲自接听不具有现实可操作性，因此，市长亲自接听电话只能是“新闻”，而不会是常态。我们把市长热线的这一特征称之为“并非市长”。
一般来说，市长在市长热线发展和运作过程中的作用主要体现在三个方面。第一，当某城市首次开通市长热线时，市长通常会出现在热线的开通仪式上，而且第一个电话往往由市长来接听。市长此时的出现和首次接听，象征着市长对市长热线的关心和重视。第二，市长会定期或不定期地对市长热线管理部门所上报的热线情况汇总进行批示，批示的内容可能是设定诸多事务的轻重缓急、分配跨部门事务的处理责任等。第三，主导确定市长热线管理部门的级别、规模、运作模式等，为市长热线的常态化运作创造支持性环境，以及必要的软件与硬件条件。
在较长的时间里，市长热线的接听者不仅“并非市长”，而且许多城市的市长热线管理工作只是由一个临时的办公室与数个临时抽调的工作人员负责。如果说早期开通市长热线的城市，尚未来得及探索如何设立正式的热线管理机构，那么在第一部市长热线开通后的十几年后呢，情况又是如何？这里给出一个例子。合肥市在2000年3月就开通了市长热线，但据后来在市长热线办公室工作的汪海介绍，“市长热线电话办公室设在市政府信访办公室，在日常时间开展工作。机构设置的前两年，合肥市市长热线电话是一个典型的无正式编制、无固定人员、无办公经费的‘三无机构’，人员由市委组织部从全市市直机关单位中抽调，每期一年，轮流值守”。可见，市长热线不仅“并非市长”，而且管理机构的能力与权威也很值得怀疑。
广州市作为比较早开通市长热线的城市，其在1990年6月印发的《广州市人民政府市长专线电话网络工作守则》和1991年4月印发的《广州市市长专线电话网络目标管理责任制》两份文件为我们理解20世纪八九十年代市长热线的运作结构提供了帮助。透过这两份文件可知，广州市建立了集“市长专线电话＋网络单位本级专线、投诉电话”为一体的市长专线电话网络，意在扩大市长热线的处理能力。在日常运行中，包括各区政府、市级职能部门等在内的网络单位负责市长专线电话的实际承办工作，按要求需要做到“有领导分管、层层有人抓”，同时各分管专线电话工作的领导“要经常阅批群众来电，经常过问专电工作”。在工作人员方面，广州市实施市长热线联络员制度，联络员则由每个网络单位各配置一名，专职或者兼职均可，“被聘为市长专线电话联络员的同志，由广州市人民政府办公厅发给聘任证”。此外，上述文件还设定了电话转办件的处理要求、信息工作（信息收集、筛选、整理上报）的要求以及必要的奖惩条件与评比奖励办法。由上可见，虽然带有市长的名号，但市长热线缺少独立且有一定权威性的管理机构，其机构的临时性意味比较重，其运作也必然会经常地陷入随意性。
与“并非市长”同时存在的是“缺少电话”。“缺少电话”包括两个层面的含义。第一，市长热线所拥有的电话机很少，往往只有一部。在一个号码只能对应一台电话机的技术水平下，一部电话机是市长热线的普遍配置。例如，郑州市于1985年2月18日开始设立市长电话，共设1个主机5个分机。主机（47146）与市政府办公室值班室合署办公，分机分别设在市公安局（25676）、公用事业局（46567）、供电局（24513）、物价局（49141）、信访办公室（49189），号码向全市人民公开。第二，在市长热线诞生后的较长一段时间里，固定电话的普及率非常低，绝大部分民众不具备拨打市长热线的基本条件，即一部可用的电话。在由市长热线所建构的沟通桥梁中，电话是必不可少的要素，民众缺少电话就等于丧失了沟通资格。然而，在20世纪八九十年代，仅有非常小的一部分人实现了“楼上楼下，电灯电话”的朴素梦想。“自1967年起，邮电企业一直亏损，业务发展停滞。到1978年，全国电话普及率仅为0.38%，不及世界水平的1/10，占世界1/5人口的中国拥有的话机总数还不到世界话机总数的1%，每200人中拥有话机还不到一部，比美国落后75年！”这种情况持续了较长一段时间，直到1999年中国建成“长达100万公里的‘八纵八横’光缆骨干网，拥有世界上最大的寻呼用户群、世界第二大固定电话网络、第三大移动通信网”为止。
由于“并非市长”“缺少电话”两个方面的共同作用，与其创新之名相比，市长热线的实际运作效果没有像宣传的那样好。首先，由于只有一部专线电话，一个城市每天最多也就接听几十个电话，服务能级非常小。例如，成都市1988年7月1日开通热线的第一天，总共也只受理了62个电话。广州市也发现“市长专线电话每天接几十个电话，一条电话不停接听，仍有很多电话打不进来，影响了市民的热情”。从1987年5月14日开通到8月底，三个多月的时间里，福州市市长热线总共也才受理群众反映的问题335件。抚顺市于1987年7月1日开通了市长热线，但到当年年底，市长热线总共只接听了450个电话。其次，由于绝大部分民众缺少基本的呼吁工具，其能够真正走上市长热线这座“连心桥”“爱心桥”“暖心桥”的民众是非常少的。换言之，市长热线的服务对象是非常狭窄的，其代表性是受限的。对于绝大部分民众来说，市长热线是不可及的，他们无法分享到这一政府创新实践所带来的成果。最后，部分由于客观条件（“缺少电话”）所限，部分由于市长热线的权威性不足（“并非市长”），市长热线时常出现难打或打不通的现象，引发社会质疑。如有评论指出，“市长接电话解决问题才有力度，其他人接电话力度要大打折扣。市长偶然才露面的热线有些名不副实，群众视为‘做秀’”。客观条件所限导致的打不通现象同第一点“服务能级非常小”是相对应的。而当客观条件已经不成问题的情况下，打不通现象就只能全部归因于“并非市长”，市长热线权威性不足了。例如，在2004年的一天（此时客观条件已经不成问题），“一位读者致电新华社新闻热线说，北京市长热线电话打不通。记者10日下午连续3个小时打了十多个电话，也只打进去一个，留言电话时间很短，根本无法叙述情况”。
（三）市长热线的仪式化特征及其合理之处
创新的名义和创新的实际效用是两回事，是创新事物的两个方面。创新之名和创新实效的二元划分，有助于我们理解市长热线的实践特征。依据前面的分析可以得出一个基本结论：市长热线的发展带有典型的“仪式化”特征。
仪式化指的是市长热线的创新之名与创新实效相互脱离。一方面，创新之名的展示独立于创新实效的发展而存在。“桥梁”（“连心桥”“爱心桥”“暖心桥”）“有事找政府”等语言与修辞从一开始到现在一直存在，具有一贯的稳定性，反复被用来形容市长热线。另一方面，创新实效的发展长久地滞后于创新之名的展示。在较长的时间里，各地市长热线的运行实效非常有限，能够登上“桥梁”的民众是非常少的。
市长热线的仪式化会带来许多问题，甚至是许多问题的根源。其中最为突出的问题是，由于宣传口号唱得响但实际效用有限，市长热线很难避免被批评为“鸡肋”“摆设”。随着外部技术环境的变化，当更多民众进入由市长热线所塑造的沟通场域中时，市长热线在创新实效方面的短板将显得越来越突出，其受到的批评也会相应增多。
2015年4月，零点公司对全国333个地级行政单位（地级市、自治州、地区、盟）的“12345”政府综合服务热线进行了神秘客调查，结果显示：在全国333个地级及以上的城市中，32.1%的“12345”热线无法接通。在可以接通的226条热线中，只有115条能够直接拨通并咨询。其余111条热线，虽经多次联络最终得以接通，但在拨打时均遭遇过一次或多次无人接听、占线、等候时间超过30秒、提示错号或提示空号的情况。对于公共服务热线公众印象的调查则发现，“96.9%的公众至少听说过一条公共服务热线，但提到对公服热线的印象，仅28.8%肯定它们是‘亲民好举措’，54.7%都认为‘有些鸡肋’，还有16.5%认为‘纯属摆设’”。
然而，这里需要把仪式化与经常被批判的形式化区分开来：后者是执行不力的结果，而前者可能是有意设计的结果。对于一项创新实践来说，仪式化有其合理之处。第一，发明并展示一个好的创新之名，对于创新实践的发展是必要的。具体的政府创新实践若要让服务对象熟知、理解和支持，往往需要一个易于记住的名头。市长热线的创新之名，正如反映在“桥梁”“有事找政府”等语言与修辞之中的那样，比较容易走进民众的心里。
第二，仪式化意味着创新实践与更高层面的意义的连接，意味着创新实践具有了政治正确性，意味着未来有可能获得源源不断的政治支持（或者说，至少不会碰到政治上的反对）。仪式化把市长热线与执政党的“联系群众”政治承诺关联起来，使其成为执政党呈现“联系群众”政治承诺的一个技术方案。引入市长热线未必能够给城市及城市领导者带来立即可见的好处，但是，不引入市长热线的风险是可以预见到的———不积极呈现“联系群众”的政治承诺，城市及其领导者可能受到执政党与民众的批评。
第三，仪式化并不排斥实际效用，相反，在特定条件下，仪式化有可能推动实际效用的产生。这就进入了“以名促实”的过程。有学者批评了“修辞只是修辞”（把修辞视为附带现象，把政治修辞与物质力量对立起来）的观点，尝试把修辞重新拉回政治的中心，主张修辞能够通过“强制”机制来影响政治过程和政治结果。构成市长热线仪式化的修辞，同样能够通过相应的过程（如民众利用市长热线的相关修辞为自己事无巨细的呼吁做正当辩护），促成市长热线发挥实效。
事实上，近年来，许多城市的市长热线整合了其他各类政务热线，变成一种综合性热线（如上海现在称之为“总客服”）。同时，随着购买第三方话务服务进程的加快、技术基础设施的完善（一些城市动辄设立数百个热线接听席位）和热线运行机制创新（如北京建立“接诉即办”快速响应机制），市长热线的拨打量、拨通量、解决量都显著提升，带来了较好的治理效果。应当说，在这些城市，市长热线仪式化的具体体现是“以名促实”，其创新之名撬动与促进了实际效用的发展。
第四，仪式化是指市长热线更多是作为一种仪式而存在，而非简单作为一种实用的工具而存在。至少在从20世纪80年代到世纪之交的这段时间里，情况是这样的。21世纪以来，随着通信技术的进步和民众呼吁的进场，市长热线的实用性提升了，但还很难说其实用性已经超过了仪式性。由于市长热线的创新之名与执政党关于“联系群众”的政治承诺息息相关，是执政党政治承诺的具体呈现，因此，仪式化特征将一直存在于市长热线的创新演进过程中。
三、“联系群众”政治承诺的呈现：仪式化市长热线何以扩散
（一）市长热线在中国的快速扩散及其表层原因
很少有政府创新实践能像市长热线这样顽强，它没有受到“人走政息”“于法无据”“上下不对口”等导致创新消亡的因素的影响。从20世纪80年代初零星出现到今天遍地开花，市长热线已经存在和发展了近40年。1983年，沈阳市率先开通市长热线，此后市长热线便快速扩散。1993年的不完全统计发现“全国中等以上城市有一半左右开通了市长电话”。2007年6月25日，《人民日报海外版》刊登的一篇报道指出，“截至目前，全国已有600多个城市开通（市长热线）”。此外，还有大量的省长热线、县长热线、区长热线、委办局领导热线等在市长热线的影响下产生。可以说，从生长能力、扩散能力和影响能力的角度看，市长热线是一个比较成功的政府创新。
“全国部分城市市长公开电话工作网络年会”（2009年起，更名为“全国市长公开电话年会”）这一会议机制促进了市长热线相关经验的交流和市长热线名声的传播，推动了市长热线在中国城市的快速扩散。1995年在乌鲁木齐举办的第五届年会审议通过了《全国部分城市市长公开电话工作网络章程》，这是一份带有自治性质的章程，其中明确提到网络活动的主要内容是“加强横向联系，通过交流工作简报、资料，举办年会和组织参观等，交流工作经验和体会，进行理论和实践的探讨，推动市长电话工作不断前进”。从1991年10月广州和深圳联合主办第一届年会到2012年11月济南举办第十九届年会为止，中间除了1997年和1998年（可能是受到国务院机构改革的影响），该年会几乎每年都会举办一次。从主办城市来看，既有较早开通市长热线的城市，如沈阳市、重庆市、广州市等，也有较晚开通的城市，如兰州市和南宁市分别在2000年和2001年才开通了市长热线。如果把主办城市标在中国地图上，我们将会发现，年会的主办城市已经覆盖了东部、中部、西部。1991年第一届年会召开时，仅有16个城市16名代表参加。到了2012年第十九届年会时，已经有85个城市249名代表参加会议。
城市间的自发交流也发挥了一定作用。例如，上文提到的重庆和广州等地都是在学习先行者经验的基础上才开通的市长热线。又如，开封市建立市长专线电话的起因是“几位人大代表看到外地开通市长热线电话很受群众欢迎的报道，在1991年召开的市人大会议上，联名提出设立我市市长专线电话的议案，引起市政府领导的高度重视。市政府办公室很快派出考察组赴广州、深圳、杭州、苏州、无锡等城市学习考察”。
但是，全国市长热线年会机制的推动以及城市间的自发交流和学习，只是市长热线扩散的表层原因。市长热线是一个很特殊的创新事物，在很长的时间里，中央层面并没有明确要求各地开通市长热线，已有的两部推荐性国家标准《政府热线服务评价》《政府热线服务规范》也直到2016年底才正式发布，但自20世纪80年代初期以来，市长热线在各城市快速扩散，其创新的生命力何以如此强劲？回答这个问题，就不能只从城市政府主体的角度入手了，而需要回到市长热线这个创新事物的本质。
（二）“联系群众”政治承诺的呈现载体与呈现方案
1945年，毛泽东在《论联合政府》中把联系群众视作党的三大优良作风之一。“联系群众”既是中国共产党的一种优良作风，又是它向人民群众做的一项政治承诺。“联系群众”意味着要“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”。从革命到现代化建设，中国共产党一直没有放弃这项政治承诺。2017年经党的十九大新修订的《中国共产党章程》再次明确指出：“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”
“联系群众”这项政治承诺关系到执政党的生死存亡。如果执政党不能兑现这项政治承诺，那么理论上执政党将无法取得人民的支持，也无法继续执政。用执政党的语言来说，“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝”，“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。《中国共产党章程》写得也很清楚：“党风问题、党同人民群众联系问题是关系党生死存亡的问题。”如何呈现并兑现“联系群众”的政治承诺，一直是执政党所面临的重大课题之一。执政党必须在实践中探索以有效的方式呈现并执行这一政治承诺。
执政党呈现政治承诺的主要载体包括两个部分，一是非人格化的政策文本，二是人格化的党政领导干部。文本是相对静态的，在执政党的重要政策文本中呈现“联系群众”这一承诺是容易做到的，而且有大量的历史文本可供借鉴。比较难的是通过党政领导干部的言与行来呈现这一政治承诺。然而，站在民众的角度看，最容易为他们所注意的恰恰是具体的、人格化的党政领导干部，而不是不会说话的政策文本。他们根据在党政领导干部身上看到的东西来对执政党进行评判。因此，对谋求长期执政的中国共产党来说，在党政领导干部身上呈现“联系群众”的政治承诺就具有了非常重要的意义。在实践中，执政党通常会采取如下方案在党政领导干部身上呈现“联系群众”的承诺，这其中既有运动式的，也有常态化的。
第一，针对干部开展“到群众中去”的政治运动。前面分析市长热线与既有沟通机制的关系时，已经提到“到群众中去”的政治运动是执政党的一个传统或者说是经验。典型做法是由中央自上而下地推行群众路线教育实践活动，教育党政领导干部及官僚主动到群众中去，向群众问需问计。此外，一些地方组织的由领导干部带头的“大走访”“大调研”等也属于这一类运动。这类政治运动的主要参与者是作为执政党政治承诺的人格化载体、代表着执政党执政形象的党政领导干部。其实际意义在于，在运动期间，执政党能够敦促党政领导干部集中时间和精力解决群众反映集中的问题，以此减少群众平常“找不到政府”现象的发生。此外，政治运动还有比较强的象征意义，那就是向社会宣告，执政党管理的干部会经常地与群众联系。
第二，设定数量标准，推动领导干部定期接访下访。信访同样是中国共产党的一个工作传统，党中央领导经常通过阅批群众来信乃至接待群众来访的形式，向社会呈现和兑现“联系群众”的承诺。在信访制度正式建立之后，从上到下都很重视通过设定一定的数量标准，推动领导干部定期接访、下访。2007年6月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，要求“大力推行领导干部接待群众来访制度。要认真坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度”，“将信访工作情况作为各级领导班子和领导干部考核的内容”。在地方层面，如安徽省凤阳县总铺镇在2008年发文要求“镇领导每人每年到基层下访至少4次；各村和镇直有关部门领导要把到基层下访作为一项经常性的工作抓好，每人每月至少1次。每年年底在全镇范围内集中时间、集中力量开展一次‘大宣传、大排查、大下访、大调处’活动”。在十年后的2018年，海南省发布《海南省信访工作责任制实施细则》，明确提出：“实行领导干部接访下访和包案责任制，省级领导每半年安排一次接访，市厅级领导每季度安排一次接访，县（市、区）领导每月安排一次接访，乡镇（街道）领导实行周轮流接访。”通过设定“量”方面的要求，推动领导干部定期接访下访的做法体现了一种主动联系群众的制度化努力———不要等民众有事再找政府，党政领导干部要主动问需并帮助民众解决问题。
第三，领导干部借助广播等虚拟平台与群众交流。不同于政府信访部门的程式化接访，通过不定期地借助广播、电视、网络直播等虚拟平台与群众对话，党政领导干部能够在一定程度上向群众与社会呈现执政党“联系群众”的承诺。20世纪90年代中后期以来，随着新通信手段的发展，各级领导干部开始借助广播、网络直播、微博等形式加强与民众的联系。例如，1995年，上海人民广播电台和人民日报华东分社联合举办为期21天的《95华东七省市省市长热线》活动，“华东地区六位省长和一位上海市长在一个月的时间内，先后通过上海人民广播电台《市民与社会》节目，担任节目嘉宾，就‘如何加强华东地区区域经济的联合’这一话题同华东地区亿万听众交谈，普通的市民只要打通一个电话就可以和省市长们平等地交流谈心，参与、议论国家经济发展大事，并通过广播电台直播把这种亲切的官民交谈实况迅捷地传递到千家万户”。又如，2008年6月20日，时任中共中央总书记胡锦涛在人民网“强国论坛”工作平台，通过视频直播与网民在线交流。领导干部“网络问政”的潮流由此而兴起。网络直播交流以及随后的微博在线互动，逐渐成为领导干部呈现“联系群众”承诺的一种重要方式。
第四，建立领导干部热线电话与电子信箱制度。市长热线就是其中的一种具体形式。与前面几种方案不同的是，热线电话与电子信箱提供的是一种非面对面的交流，而且虽然许多地方把相应的热线电话（电子信箱）称为省长或市长热线电话（信箱），但它并非真是由省长或市长本人接听（回复）的，而是由专门的政府机构与人员负责接听（回复）与分派处置。尽管如此，领导干部热线电话与电子信箱还是被赋予了呈现执政党“联系群众”承诺的重要使命。而且，由于前述的理由———党政领导干部是民众观察和评判执政党政治承诺的关键载体，无论是热线电话还是电子信箱，往往还须挂上省长、市长的名号。
（三）市长热线是“联系群众”政治承诺的创新性呈现
问题具有时代性、地域性。在不同时代、不同地区，市长热线要解决的具体问题有所不同。例如，在20世纪八九十年代，广州市市长热线要解决的一个重要问题是居民供电不足，而今天它很少接到有关供电不足的投诉。但是，市长热线的本质是始终如一的：市长热线是中国共产党“联系群众”的政治承诺的创新性呈现。这一本质是市长热线的生命力所在，也是其能够一直存续和扩散的根本原因。
１．市长热线的创新之名契合“联系群众”的政治承诺
市长热线所试图实现的目标，正是要促进执政党及政府与群众的密切联系。除了前面关于创新之名的分析，这里可以继续提供佐证：各城市市长热线官方网站的宣传口号基本上都是“联系群众”承诺的具体化。例如，在北京市市长热线官方网站上，我们可以看到三句宣传口号：“我们日夜在倾听；心系群众、方便群众、服务群众；记得住、打得通、办得快、有回音、信得过。”上海市市长热线的宣传口号则比较简单，即“市民至上，倾心服务”八个字。福州市市长热线的宣传口号是“民有所呼，我有所为；听民声、察民情、解民困、分民忧、聚民智”。这些口号均指向“联系群众”，说明市长热线的创新之名内在地契合执政党“联系群众”的政治承诺。更进一步，市长热线是执政党一个展示窗口，已经成为执政党关于“联系群众”这一宏大而抽象的政治承诺的一种体现和支撑。总之，仪式化的创新之名是市长热线长期存在和快速扩散的依据，也是市长热线与诸如美国“311”热线等国外政府公开热线的关键区别。
２．市长热线延续了执政党在领导干部身上呈现“联系群众”承诺的惯例
市长热线以其“市长”的名号，在事实上延续了执政党在领导干部身上呈现“联系群众”政治承诺的惯例。这种名号的创新与其说是有意设计，不如说是自然生成。从传统角度看，信访可以视为市长热线的渊源，市长热线挂上市长的名号，不过是延续中国共产党信访的传统做法而已。既然领导人亲自接待来访、批阅来信是共产党信访传统的特色之一，那么城市政府的市长亲自接听民众拨打的电话也就顺理成章了。从现实角度看，在20世纪八九十年代，改革开放碰到深层次问题，利益调整速度加快，尤其是在城市社会，新的矛盾与问题不断地浮现出来，民众呼吁意愿增强。既定的制度与政府组织体系往往无法快速回应这些问题，甚至连这些制度与组织体系本身也处在快速调整过程中，如频繁的机构改革。这个时候，“市长”作为城市政府代言人的形象则是稳定的、权威的。市长热线的确能够在一定情况下，通过市政府领导批示等机制，化解部门之间的相互推诿，进而完成对跨部门事务的高效处置，有效地回应民众的呼吁。
３．市长热线相较于其他呈现方案的独特优势
然而，仅仅前两点依然无法说明何以市长热线能够快速地扩散。毕竟，在领导干部身上呈现“联系群众”政治承诺的方案至少有前文列举的四种。何以市长热线受到了更多的重视呢？这是因为市长热线具备其他呈现方案所不具有的优势。现实中，各城市的党政领导干部，尤其是“一把手”“二把手”，不可能经常性付诸“到群众中去”的政治运动，也没有时间与所有民众面对面交流。因此，站在具体领导干部的角度看，他们必须寻找政治运动、面对面交流之外的替代方案。理想的替代方案既能够减轻领导干部的压力，或是节约他们的时间，同时又能够发挥与领导干部走访、接访等面对面交流方案近似的效果，即呈现执政党“联系群众”政治承诺的效果。在现有技术条件下，这个方案能且只能是挂着市长名号的市长热线。而且，市长热线是容易操作的，既可以做大，也可以做小。对于日益增长的日常化呼吁，市长热线相较于其他方案而言是高效的。对于城市的党政领导干部来说，探索包括市长热线在内的更多的方式去呈现执政党“联系群众”政治承诺未必会有直接可见的好处，但不去积极探索则可能受到各方面的批评。总之，对于市长热线这样一个兼具仪式化特性和一定实用主义特性的创新实践，城市政府及其领导干部没有拒绝它的理由。更进一步，“联系群众”政治承诺的呈现需要，塑造了城市政府的选择偏好，即采纳市长热线，首先看重的是它作为一种承诺呈现方案的身份与前景，而不是看它在当时条件下究竟可以立即帮助多少民众找到政府、解决多少实际问题。
４．“有事找得到政府”：市长热线满足“联系群众”承诺的最低兑现标准
既然联系群众是执政党的一个重要承诺，那么，如何在实践生活中向群众呈现这个承诺就成为执政党面临的一个现实问题。而且，这个现实问题的解决方案也是随时代而变化的。但是，不管在什么时候，“联系群众”政治承诺的最低兑现标准是不变的：民众在有事时能够“找得到政府”。如果民众连政府都找不到，那么，执政党“联系群众”的政治承诺就沦为一句空话了。但民众找不到政府的现象并不少见，部门林立的事实和相互推诿的不良作风容易导致民众在遇到事情时不知道该找哪个“政府”。当这种现象很普遍时，“联系群众”承诺的可信性就会受到质疑，执政党的政治信誉会因此而受到损害。现实中，政府部门是繁杂的，但市长只有一个。部门之间可以相互推诿，但市长无处推卸责任，民众对城市政府的寻找必须“到此（市长）为止”。市长热线通过“有事找政府”（“有事找领导”“有事找市长”）话语的建构，满足了“有事找得到政府”这一“联系群众”承诺的最低兑现标准。当然，这只是故事的一面，故事的另一面（需要另外撰文讨论）是“有事找得到政府”逐渐被民众通过日常化的呼吁行动建构为“有啥事都找政府”，给管理与运营市长热线以及负责具体处置民众诉求的官僚体系带去了很大的任务压力。
四、结论
作为一种社会现象的市长热线仪式化，是指市长热线的创新之名与创新实效相互脱离。在诞生后的较长一段时间里，市长热线的实际运作效果低于其创新之名所标榜的效果。但自1983年沈阳市开通第一部市长热线后，在没有国家层面统一推进的情况下，看似“名过于实”的市长热线却在中国大中小城市快速扩散，以至于它已经成为几乎所有城市政府的标配。那么，这种仪式化的市长热线为什么能够存续并快速扩散？对于这个问题，我们难以从城市经济发展水平、领导人个性、创新的实际效果等方面找到完整答案，而必须站在领导一切的执政党的宏观视角来考虑：市长热线成长和扩散的根本原因不在于其运作之实，而恰恰在于其仪式化的创新之名，在于它帮助执政党呈现了“联系群众”政治承诺。因此，仪式化不仅没有阻碍市长热线的扩散，反而成为促成其扩散的深层次原因。正是执政党及党政领导干部不断呈现“联系群众”政治承诺的需要，推动了市长热线的仪式化以及市长热线的扩散。
得出上述结论并不是要说，“联系群众”政治承诺的呈现进程发生在真空之中。信息通信技术在市长热线发展的过程中无疑发挥了重要作用，这种作用集中体现在为市长热线的生成提供了可能性（如果没有通信技术与固定电话设备的出现，市长热线也不可能产生），但是，决定市长热线快速扩散的关键是它能够较好地满足执政党呈现政治承诺的需要。在整体通信技术基础设施相对落后的情况下，市长热线仍然能够快速生长与扩散，这可以在一定程度上说明：推动其扩散的首先不是技术本身，或是由技术促成的城市治理绩效提升的可能性，而是执政党呈现政治承诺的内在需要。市长热线这种仪式化的事物具有如此强大的扩散能力，说明执政党呈现“联系群众”政治承诺的需要是非常强大的，而能够较好满足这种需要的事物将获得较好的发展前景与生命力。从政府创新的角度看，执政党政治承诺的呈现构成了影响当代中国政府创新实践的一项核心进程。在更一般的意义上，对于一项具体创新项目来说，“前景”是重要的；公共管理者发起创新，许多时候遵循的可能不是计划和控制的行动逻辑，而是诊断和监督的逻辑。
就政府创新研究而言，本文代表着“找回政府创新研究的政党角色”的一种初步努力。可能的贡献在于引入了政治承诺这一概念，并尝试把它作为政党研究与政府（治理）创新研究之间的一个连接性概念。从戈夫曼的戏剧视角看，政治承诺本质上是执政党的一种“印象管理”行为，它需要不断地向观众（民众）做出、呈现和兑现政治承诺，如“联系群众”“有事找政府”“全面建成小康社会”，以争取民众支持，化解执政风险和稳定长期执政基础。政治承诺的呈现进程制约着具体的政府创新实践与项目的发展。例如，“有事找政府”的承诺影响着政府民众沟通机制的创新，“最多跑一次”“一网通办”等承诺影响着政务服务供给方式的创新。执政党政治承诺的呈现进程由执政党所决定，本身又会受到执政党的传统经验与既定惯例、时间（发展阶段）、技术进步以及执政党对时下执政风险的认知等因素的影响。对于政府创新演进来说，政治承诺的呈现进程之所以重要，在于它产生了判定一项政府创新是否具有持久生命力的关键标准：能够有效契合并呈现执政党政治承诺的政府创新往往具有持久的生命力，反之，则很难长久生存下去。本文尝试的是一种相对宏观的解释，着重揭示制约政府创新发展的政治因素。这种宏观解释很难完全涵盖具体化、差别化的实践故事，例如，难以预测哪些城市的市长热线会取得较好或较差的治理效果。在政治承诺的概念方面，本文并没有给出精确的测量方法。此外，未来还需要进一步讨论政治承诺的分析概念能否应用到更多的政府治理创新案例。
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