晁群 | “执法”与“政教”之间：基层治安实践中的政治理性——以公安派出所的日常工作为中心

“执法”与“政教”之间：基层治安实践中的政治理性

   ——以公安派出所的日常工作为中心

本文全文刊载于《法律与政治科学》2021年第2辑，第107-132页。为方便读者阅读，本文省略了原文注释。

作者：晁群，重庆大学人文与社会科学高等研究院在读博士研究生。

晁群

（图片由作者提供）

目录

一、引言

二、基层行政组织的权力技术

（一）“就事论事”：日常行政的形式理性 

（二）“执法”与“政教”：日常工作中的互动

三、“为民服务”：政党组织成员的政治实践

四、“治理”与“服务”的辩证：互动中的国家想象

（一）国家的意义 

（二）法律的作用

五、总结与讨论

【摘要】本文以基层公安派出所的日常工作为对象，通过探讨派出所的一线民警如何处理纠纷，分析基层行政组织及其成员使用的政治话语与行动策略，从而理解他们在基层治理中引导行动和塑造主体的“政治理性”。作为中立机器的国家组织成员以“就事论事”的形式理性行事，也经常做出道德判断并进行“政教”行动。国家组织机构成员与当事人之间的互动所涉及的不仅仅是规范和决策，还有言语举止、情感表达以及伦理价值。警民互动的过程既反映出各自的策略技术，也反映出人民对国家作为保护者和正义性的想象。 

【关键词】基层民警；派出所；基层治安实践

一、引言

在西北地区某县城白杨派出所的值班大厅里，聋哑人黄某和他妻子来报案。他们比画了半天，值班民警才知道黄某的汽车被偷了。黄某称他把车停在了银行门口，出来就看不到了。一般情况下车是不会被偷的，民警很快判断应该是停错地方被交警拖走了。民警告诉黄某应该去找交警大队，但民警不会哑语，怎么讲对方也听不明白，于是写了个纸条让黄某去交警大队找。黄某要走的时候，民警喊住了他。说既然他交流不方便，还是打电话把交警叫来吧。黄某就在大厅等交警来。等了一会儿，几位交警来到值班室，说车确实被拖走放在交警大队。值班室的民警和交警们谈论这件事： 

“你拖聋哑人的车干嘛。” 

“谁知道他是聋哑人，等我问清楚情况。” 

交警不会哑语也没问清楚，又发现当事人妻子是智障人士，只好用微信联系当事人的母亲。黄某母亲到了值班室，说车是在乡里废品站收的报废车，牌照是假的，也没有驾驶执照。

交警随后用执法记录仪给黄某的母亲录了视频，随后对他们说：“这个车是违规的车，不能还给你们了。你们可以叫个收废品的再卖了，钱你们拿去。”

黄某母亲说：“他虽然是聋哑人，但在乡里开从来没出过事啊。” 

“老人家，这不是出不出事的问题。你儿子的车没牌照要罚四千块，没驾照要罚一千，看他生活可怜都没处罚。”

派出所的值班大厅是普通人与国家治理相遇的场所，类似上述的故事几乎每天都在发生。众所周知，派出所承担国家行政管理和执法的职能，是维持国家“日常治理”的重要机构。大量具有重复性的琐事贯穿于国家的“日常治理”工作，派出所的接警和处警是现代国家最为基础的“日常治理”活动。这里的工作是面向行动的、具体的，并充满冲突，一些当事人的特征、问题与对规则、程序和政策的要求存在着一定的紧张关系和不匹配现象。规则规范是执行法律和公共政策的“范本”，但规范的要求有时含糊不清或相互矛盾，基层警察必须不断做出关于互动对象的判断，确定如何运用规则、程序以及它们的含义和价值。这要求基层行政组织的成员必须在规则规范与一线情况之间的紧张关系中具体思考如何行动。在基层民警与当事人的日常互动中，很少提及严肃的法条和原则性问题，往往是在不涉及抽象原则的情况下解决各种各样琐碎的问题。对派出所日常活动的考察，能够深化我们对国家日常治理活动的认识。本文希望借助具体案例的呈现和对其的分析，揭示国家基层治理中未被关注的一面，进而理解现代中国独特的治理形态。 

处理案件时，什么时候可以接受标准程序的例外？如何解释基层组织成员与当事人的交流和做出判断的过程？当事人的“态度”或“情况”意味着什么？对这些问题的讨论经常放在“自由裁量权”下。“自由裁量权”是从静态的角度判断行为是否符合固有规则以及偏离的限度。尽管可以通过法律法规、标准程序和制度体系对具体案件中的活动进行衡量，但不能解释那些分散的行为中的自由裁量部分是如何被塑造的。一些英美警务社会学关于警察自由裁量权的研究提出不能仅依靠法学、政治学等宏大理论，更需要社会学为其提供现实根基。社科法学也主张以外部视角进行法律的经验研究，因为真实世界的问题都存在于特定社会，面临这些问题的是相互间存在社会关系、生活在真实的世界中的人；法律制度的运作还受到法律文化和偏好的影响。对案子的分析不仅仅是教义学的“案例研究”，即寻求对法律的正确理解和适用，也应该理解人在日常事件中的实践过程和其中的“意义”。也就是如韦伯所说，理解行动者赋予行动的意义，而这样的理解必然与解释联系在一起。那些看似遥远且普通百姓难以准确理解的专业法律制度语言，在理论上描述了法律在现代社会分工、分层结构中“自上而下”的控制和强加的作用；而人类学等方法“自下而上”的研究则表明法律的运作和社会成员的实践更为复杂和微妙，能够让“可看到但是被忽视的”日常行动重新成为“可见的”，进而观察社会成员的行动，分析解释社会中各种行动的过程和动态的秩序。

[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（第一卷）

阎克文译，上海人民出版社，2019年版

（图片来源于豆瓣）

本文将通过对西北地区某县白杨派出所值班大厅工作情况的田野调查（包括观察、访谈、参与处警等活动），以基层民警的日常工作为中心，探究基层行政组织的成员在交往和互动过程中参与制造和生产社会日常的秩序感，分析他们如何理解和运用自己的角色，以及这些实践方式背后有着怎样的政治和文化意涵。首先，本文在理论上论述作为现代国家中立机器的行政组织“就事论事”的特征，提出在接警处警中存在“执法”和“政教”两种实践类型。接着以一个案件的处理过程为中心，展现基层行政组织的成员在日常工作中不仅具有有限的自由空间，而且有更具交互性、伦理性的工作实践，分析他们通过哪些方式对所遇到的情况进行理解和判断，提出在规则适用和案件处理中的“政治理性”，并说明这些行为背后的预设或者抽象索引为什么会存在。最后，将探讨公共文化中“国家”的想象，分析普通百姓与国家的相遇是如何与广泛的政治文化背景相结合的。 

二、基层行政组织的权力技术

（一）“就事论事”：日常行政的形式理性 

行政在现代国家治理中扮演着重要角色，在韦伯看来，“在一个现代国家中，实际的支配必然且不可避免地会操之于官员群体手中，对日常生活实际发挥作用的既不是议会演说，也不是君主的文告，而是行政处置。”而现代社会官僚制的典型特征是“去人格化”和“就事论事”，“就事论事”的“事务性”被看作官僚制支配贯彻行政工作专业化的根本原则，意味着根据可计算的规则而“不考虑具体人”来处理。对“事务性”目标的理性追求，以及接受这一目标的支配，被韦伯看作“永远是官僚行动的准则”。官僚机构“非人格化”的程度越深，越能成功地消除所有逃避计算的纯个人、非理性和情感因素。这与市场的非人格性相匹配，因为在市场“这里既没有仁爱的义务、也不存在敬畏的义务”。这也是现代中立国家机器的典型特征。“法律面前人人平等”和要求法律保障权利实现、反对任意专断需要行政管理具有一种形式上理性的“客观性”，这与古老的家产制支配所“恩赐”的个人酌处权是格格不入的。韦伯理想类型的官僚制作为一种高度发达的“机器”具有精确、迅速的特点，具备连续性和统一性，能够起到减少摩擦，降低物力人力成本的效果。

现代官僚制禁止情感干预决策和命令的执行，通过对责任范围的划分，以及设立规章制度等等，形成一种逐级服从关系，中国治安体系的发展也体现了这一趋势。1983年，全国公安工作会议通过了《关于加强和改革公安工作的若干问题》，随后中央批准各地贯彻执行。会议认为，在整个公安系统内部要有准备、有步骤地实行统一的民警体制、统一编制、统一训练、统一待遇、统一装备，评定业务职称，使公安机关的建设逐步正规化。1995年《中华人民共和国人民警察法》出台，宣告警察制度更加规范化。针对基层公安及其派出机构，国家和地方都制定了不少法律法规。接处警是公安派出所工作的基础内容，《110接处警工作规则》对各环节做了规定，主要包括接警、派警、出警以及处警四部分，其中接警和派警由110指挥中心统一分配，派出所主要负责电话和来访接警、出警和处警的工作。110指挥中心将案件发送到移动处警装置上，之后的工作都由派出所的民警进行。警情按类型可分为刑事案件、治安案件、群众求助，每个类型下又分为一些小类。此外，还有《公安机关执法细则》《公安机关现场执法视音频记录工作规定》等相关规范。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出要构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。基层警察不断提到规则规范对他们行为的指导意义：“现在国家要依法治国，我们要把纠纷处理的全过程都纳入法律框架中。”白杨派出所的李所长如此解释到。

在自上而下的视野中，派出所民警不像是在国家治理中至关重要的基层干部，更像是国家大企业中的普通工人，生产基本的公共服务产品。相当数量的工作是例行的，执行工作要遵循规则和程序政策。基层警察从上级那里接受了一整套具有普遍性的规则，当面对一个案件时，他们判断案件适用哪些规则；相关的规则则表明在裁定案件时应考虑的各种因素及各自的重要性以及决定运用规则的人要遵循的行为方式。这些观点集中于组织成员如何在处理案件的过程中应用国家的法律法规和程序，当事人则将他们视为国家的代理人。从国家代理人的角度看，其承认自由裁量权的存在，但更强调法律和规范的重要性，认为国家建立在法律和可预见的程序之上。作为现代理性行政组织的成员通常会以无差别的个人身份对待当事人，特别是基层成员在治理中，更是且应当是“无爱亦无恨”的执行机器。这一认识具有悠久的政治科学和公共行政传统，至少可以追溯到政治与行政之间的经典区别。不遵循规则和程序的行为都可能会导致规则的“滥用”或“破坏”。

然而，许多情况下是组织成员自行决定要应用哪些规则或程序，将复杂的现实问题与规则程序进行匹配。尽管派出所的民警配备了执法记录仪，并且需要提交值班日志和报告，但许多工作依然建立在复杂的实践基础上。基层治安工作中强调书面事实一致、清楚完整，但在形成这些格式固定的书面文字之前，有着大量的法律之外的实践和互动。日常生活中的行动并没有严格遵循规则，基于具体行动的分析有助于解释警察的实践活动如何实质性地重塑各种权力关系和价值，普通人是如何与基础的国家基层组织互动的。

（二）“执法”与“政教”：日常工作中的互动 

无论是治安案件处罚还是纠纷的调解，基层警察的工作展示了一种务实的方法，其动力是找到一种可行的（能够进行下去）、可接受的（在上级或督察质疑时能够经得起检查）和理性的处置办法。这些基层警察既强大又无能为力，即是个人的又是非个人的，既有创造力又受到规则约束，既是什么都要懂的专家又是低级的下属。民警在有权采取行动的空间内存在一些道德倾向，在开头的故事中，交警显然意识到规则和政策，并且清楚地知道何时偏离规则和偏离的理由。无证驾驶确实触犯了法律，应该受到处罚，然而交警考虑到当事人生活困难没有做出处罚，还让当事人找收废品的把车回收卖点钱。但本文所关注的不是运用道德标准来决定自由裁量权的权力范围并评价权力行使是否正确，而是现场的行为者如何产生基本的判断，并如何在实践中来施加了这些判断。来派出所报案的当事人中，经常有人因为各种原因把自己的廉租房转让给他人居住，最终房屋被占用、讨要不来于是找警察的。 

王波：《执法过程的性质：法律在一个城市工商所的现实运作》

法律出版社，2011年版

（图片来源于豆瓣）

案例一：马平队长班组值班时，陈某某报案说有人占着他的廉租房不搬。马队长听后以“不是我们管的”为理由拒绝受理。廉租房的问题不应由警察来处理，当事人应当去找房管局。而陈某某继续要求警察强行让占用廉租房的人搬出去，马队长很严肃地告诉陈某某违规转租廉租房，自己本就有错误，不将房屋收回都算好的，警察没有权限管。

不到一周，另一个班组值班时接到了一个类似的案子，不同的是报案人是一个盲人。 

案例二：当事人李某某一个人拄着拐棍来到派出所，他的衣服破旧但还算干净。李某某称述，他的廉租房分到后自己没住过，给他哥哥住了，现在他想收回来，但他哥哥不搬还跑到了外地。值班的王教导和辅警王伟听到这个案子后，完全没有先考虑管辖权的问题，他们只是觉得要解决这个问题。李某某在说自己怎么获得廉租房时重复了好几次“共产党的政策好”。或许是盲人的身份和对党的认可，使得当事人在他们看来是更值得帮助的。于是，在问了基本情况后，接警的王伟拨通李某某哥哥的电话，在电话中让他把廉租房还给李某某，随后又劝导当事人：“你兄弟肯定要为你考虑，你们不要闹矛盾。”李某某问：“他要是还不搬怎么办？”民警回答说：“不搬再来找我们，你记下我们派出所的电话号码。”最后，王教导将这个盲人送到派出所门口，看着他离开。

这些案例是以具体的人为中心而不是以规则为中心，基层警察的道德判断的来源不是抽象的规则。无论法规和程序多么精确和透彻，对于负责执行这些规定的人而言，哪怕他们处于组织体系金字塔的底层，规则的实施总是会有一定程度的不确定性和回旋余地。上举两个廉租房的案例中，民警意识到除非正式机关来联系和催促，否则当事人很有可能无法自己收回房子。然而，警察在处理这些琐碎的报警案件时，没有强制的管理和统一的模式，而有一些权力运作的方式与对当事人的互动策略。他们在面对面互动的过程中做出关于当事人的判断，并运用规则、程序和法律来执行这些判断。

基层治安行政权力运作的具体方式是在“执法”与“政教”之间形塑着国家组织和普通人的权力关系。“公平”的概念与相同地对待每个人甚至无差别地实施法律法规的形式理性规范没有绝对的关联，对基层警察来说，公平与正义可能意味着根据当事人的感知价值做出回应。警察不只是法律的执行者，他们也是社会价值和品格的生产者。当事人的具体情况和态度会对警察的判断产生影响，而这种判断在某种程度上组成了基层治理中处理案件的基础。 

通常，警察按照常规程序回应当事人的日常矛盾，可以看作是“执法型”。在这种情况下，警察使用规则和程序来增强他们处理方式的合法性，运用规则和程序来管理（或操纵）当事人，鼓励付出最小的成本并迅速结案。当受到当事人的挑战时，警察就会主张国家代理人的身份，严格而执着地执行规则和程序，向不配合的当事人展示他们的权力。比如，对于把廉租房转租出去的普通人，警察觉得不值得同情。行政活动涉及大量的规章制度，其精确范围通常是当事人所不知道的，这使行政组织成员可以在规则护盾后面寻求“匿名者”的安全状态，以熟悉的公式“我只是干自己的工作”来掩盖批评。管辖权是最基础有效而正当的拒绝受理的方式，警察经常会说“我们的规定就是这样”或“我们是按照规定来的”。

在另外的情况下，警察会对规则和程序进行变通，但不必破坏或违反规则即可帮助他们认为需要变通处理的当事人，进而在围绕案件处理的过程中承担说理和教育的职能，这一工作类型可以看作是一种“政教型”。比如本文开头的案例中，对过着艰难生活但不太可能再次无证驾驶的聋哑人，警察允许其触犯法律而不进行处罚。在对待盲人的廉租房问题时，派出所确实没有驱逐或收回房子的权力，但警察面对一个他们认为可以变通处理的服务对象，会在可能的范围内行动。李某某虽然眼睛残疾，只能靠拐棍行走，但他在报案的过程中，可以拿出专门的盲人电话熟练地查找号码、拨打电话。接警的警察看到时说：“真是个巧大（方言：指有特殊技能）的人”，当事人的这些动作在无形中让警察感受到他是一个值得尊敬和帮助的人。他们耗费了一个小时和当事人交流，又打电话联系当事人的哥哥，最后还需要将案件录入“综合治理平台”系统中。这并非是说规则和规范没有渗透到基层工作的所有方面，也不意味着大多数行为都不符合组织机构的指导原则，而是说明在做出具体行动的时候，他们所考虑的不是是否有规范可循，而是什么样的行动可以帮助当事人解决困境。

基层民警判断谁是好人、谁有权利、谁值得救济以及可以容忍或惩罚哪些行为，都可能建立在一种连续的认识上，如果当事人有真正的需求，有良好的品格并且对警察的调解或劝说做出正面的回应，那么他们很可能会偿还组织成员在处理案件上投入的精力和时间，包括承诺不再闹事和不做极端的破坏秩序的行为。就基层民警而言，他们在分配资源、提供使用程序的机会和制裁个人的过程中，代表了国家的意志并传达了对民众的要求。治安机关的执法过程充当了某种“过滤”的机制，会在日常的互动中对人民内部的具体个人进行划分。违法的人中哪些是事出有因的人，哪些是不顾公共利益、道德败坏的人，其界限并不十分清晰。人民不同于法律上平等的公民，它是一个德性上存在差序的政治概念。因而，人民内部的个体不是一个同质化的群体，治安组织的成员将工作看作帮助困难群众的同时教导那些不了解法律的群众，以及保护“好人”同时惩罚“坏人”。与其依靠政策来指导所谓的案件酌情决定，基层警察更倾向于对当事人的情况做出判断，然后转向政策以帮助制订方案，使他们的判断合理化。 

三、“为民服务”：政党组织成员的政治实践

在日常实践中，一线的派出所民警更在乎怎样化解各种矛盾冲突，找到能够让各方接受的解决方案。随着时间的流逝，日复一日的琐碎案件、超负荷的工作压力、不合作的当事人以及艰苦的工作条件可能会让他们面对生动的案件时变得与冷漠的执法机器一样僵化。那么，如何回应当事人的要求？哪些条件才能使这些巨大官僚机器中的螺丝钉发挥能动性？哪些因素能够调动他们对政策的理解并引导他们的行为方式？  

案例三：2021年2月22日，张东警官接到韩某某报警电话，称自家两头母牛流产。张警官于当日17时到达当事人所在的张洼村李岔队查看现场情况。经了解，2月19日韩某某发现自家两头母牛有轻微感冒，便在县城一家兽药购买兽用感冒药，回家给牛使用药品后，第二日两头母牛相继流产，韩某某称损失价值达到上万元。

按照一般情况的处理，这类产品或侵权纠纷是不归派出所管辖的。韩某某自家养的母牛流产，如果确实是兽药店出售的感冒药导致的，完全可以通过起诉至法院要求获得侵权损害赔偿。派出所也没有市场监管局查处假冒伪劣产品的职权，从管辖权和危害程度来看似乎都不在派出所的受理范围内。 

接受这个案子的张警官没有以管辖权为由拒绝受理，他打电话给当事人了解了事件过程，又去韩某某家里详细调查案情。在进一步调查后，张警官得知当事人家庭条件不好，是刚摘帽的贫困户，流产两头牛对当事人的家庭收入是很大的损失，甚至当事人因此三天未合眼。原本只是由年龄、职业、遭遇的事件所描述的对象，在调查后呈现出丰富的细节，警察进一步认识了“案情背后”的那个人。基层民警与当事人之间的互动并非一次性事件，而是在一段时期内发生的，并且可能涉及多次互动，基层民警的手机里就存了不少当事人的电话。因为与当事人的这些接触是多方面且面对面发生的，民警能够详细了解当事人的家庭背景、受教育程度、社会关系、性格特征等，基层工作互动的性质也让当事人有机会介绍自己的生活故事。这样的故事或许并不能自动按照规范管理进行分类，而是需要组织成员将这些故事中的信息“翻译”或“转化”成具有价值内涵的构造。尽管描述本身是中性的，却能够获得积极的暗示，比如“靠养牛脱贫摘帽的农民”。这些语言之所以关键，是因为它们同时具有描述性和评估性。可以说，原本是非人格化机器的国家行政组织成员，正作为一个人参与互动。 

回到值班室，张警官和值班室同事讨论如何处理。 

“如果农药是假冒伪劣产品，应该找市场监管局，我们没办法管。你怎么证明和人家的药有关系。”

“那就要检测了，但农民哪有那个钱。”

“市场监管局不管就没办法。”  

一线的行政人员经常发现自己陷入了“不可能的情况”，以致他们无法再履行当事人对他们的要求。布尔迪厄所研究的法国警察、基层法官、社会工作者等承担所谓“社会功能”的组织成员，他们在致力于应对新自由主义市场经济带来的种种问题时，往往面临国家赋予的繁重的、“不可能完成的任务”与他们手中掌握的十分有限的处理方式和手段之间存在的矛盾。“不可能的情况”会导致个人道德机能的崩溃，社会学上称之为“认知失调”。理性的技术专业化训练对于政治性实践而言不仅是不够的，而且在许多时候可能是实现良好治理的障碍，会出现外在经营性的“官僚制”治理机器限制和内在政治伦理之间的冲突。在这样的情况下，组织成员有效继承的规则所提供的指导都已穷尽，仅略微改变规则是不够的，他们的自主行动将超出具体规则的范围，为实现目的需考虑更多可能的合理方式和手段。 

第二天，张警官和另一位民警前往农业农村局找主管李局长对接此事，提出对农民损失和流产母牛后续治疗的担忧，李局长也很重视这个案子，安排人员快速受理，当天下午，卫生动物监督所工作人员前往韩某某家查看母牛情况。

对于特殊的当事人，在政党“为民服务”政治伦理的驱动下，基层警察会调动更多资源去为帮助他们搭建桥梁。 

2月24日，张警官得知经过农村农业局协调，兽药店须赔偿韩某某一定经济损失，并持续为流产母牛治疗一个月。韩某某给张警官打电话说：“感谢你，小兄弟”。

事件的解决展示了法律纠纷规范框架之外的一种解决方式，过不了多久，母牛又会孕育新的小牛，而母牛的治愈或许是某种象征——共同体内部的相互依赖和团结。正如我们能够从故事中看到的，国家、政党组织成员与当事人之间的互动所涉及的不仅仅是决策，还有言语举止、情感的表达以及伦理价值。这些相遇在国家的日常治理中是有意义的，不应被最终的书面裁决所掩盖。在日常的纠纷解决和接警处警工作中，组织成员对自己角色的理解影响了他们的互动和处理方式。这类行动取决于基层组织成员的政治认知、他们的感受力以及价值敏感性。

卢汉龙等：《新中国社会管理体制研究》

上海人民出版社，2015年版

（图片来源于豆瓣）

不过，除了个体的选择和风格，我们仍旧能在事件过程背后看到某些结构和话语,需要说明引导张警官如此行动背后的“预设”或者抽象“索引”为什么会存在。在母牛流产案这一互动情境中，行动背后的预设是什么，是通过何种方法贯彻的?一方面，张警官没有刻板地理解管辖权和警察的职责，而是去找农业农村局的领导说明情况，表明母牛流产对一个刚脱贫农民来说是则怎样的损失。这固然体现了行动者选择能力，是某种“能动性”的体现。另一方面，这种能动性并非只存在于母牛流产案件中，还影响和引导了行动者的倾向性、为行动者划定了选择范围的“预设”，是以宏观的国家政治话语和制度价值的形式存在的“结构”。国家的组织和训练在塑造道德认同和角色观念方面也发挥了作用，组织内部存在着根基性的价值规范和意义世界，赋予其成员一整套看待世界时使用的框架，使他们能够拟定自己的道德倾向，并能鼓励他们采取特定的方式行事。涉及行政组织成员在解决纠纷和执行法律时行动的倾向，要看到一些特别的价值观念和驱动因素在日常行动中的作用，一些政党组织的文化和风格如何影响日常生活中的主张，增强或限制其成员履行职能的能力。这些特别的价值观念和文化风格，将有助于基层警察把日常工作看作一种“天职”，“为民服务”的政治伦理向组织的成员进行“询唤”，可能使他们艰辛而无聊的工作变得值得。获得帮助的当事人也对他们给予了回报，案件的解决成为成功的“典范”：当事人应受帮助并得到帮助，成为具有生产力且矛盾得到解决的人民的一部分。 

这个案件中，“扶贫”、“贫困户”作为索引指向了国家的整体战略。2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会召开，白杨派出所的值班室民警们也一同观看。就在几天前，接警的一件普通案件让国家层面的政策话语在这里变得可感。意识形态和政治话语设定了组织成员的思维过程，将普通人从有权利的对象转变为需要被服务的对象，将权力的行使、潜在的不稳定因素的消除转化为情感交流和互助活动。这种情感措施弥补了去政治化国家对民众工具化“管理”所造成的僵化和冷漠，而强调照顾个体无法掌握的意外、贫穷和痛苦的人的福祉，让基层警察面对案件时采取积极的、建设性的以及在手段与目的间理性考量的权力行使形式。这要求基层的治安策略不只是关于规范和惩罚，而是关于心和情的应用，不仅包括执行规范，还包括政治品质和道德实践。帮助有价值的当事人有时可能需要突破固有规则的约束，这些特别的时刻是基于法律授权与组织成员对公平或正确做事的信念之间的紧张关系而产生的。面对这些时刻，基层警察有时在法律、机构规则和程序的基础之外运作，这让我们将视线转移到具体的人身上。一件普通的侵权纠纷和脱贫攻坚产生了联系，在与当事人的其他属性的关联中，张警官在机械和重复的程序之外加入了政治伦理来思考。这种政治意识和主体状态的变化，并不是僵化的宣传教育实现的，这是作为国家组成部分的组织成员能动地认识当事人的处境和状况，以具体行动落实一些抽象的政治话语和伦理的表现。

基层的治安工作，不仅是技术和规范层面的，也具有政治和伦理的内涵。政治性话语通过实践过程的复制和传播，使得某种“文化政治”承载的生活方式、意义、关系和追求得以保持。这些政治实践比规范地进行控制和裁量的叙述更能成为日常生活所依赖的治国之道，容易被忽视的基层组织成员的行为维持着国家的运转，贯穿了日常治理，并支持了政党国家提出的意识形态主张。这些组织及其成员不应该只是国家的执行工具，而应该是不断争取的对象，不断组织和发动群众的场所，不断形成和调整主流意识形态的依托。

四、“治理”与“服务”的辩证：互动中的国家想象

在派出所接案和处警这样的互动场景中，“国家”这一“想象”是如何存在的?国家在很大程度上存在于社会成员的想象中，并且被想象的方式也正是其发挥影响力的方式。对“国家”的想象正是一种抽象索引，一种行动的预设。在这个意义上，考察“国家”的存在方式，或许关键不是看正式组织健全与否，而是看人们对于“国家”的想象如何在现实生活中呈现。韦伯社会学的核心问题是“秩序如何可能”，他认为基于畏惧后果的工具理性的动机而被遵守的秩序，不如出于习惯而被遵守的秩序稳定，而两者都不如“享有声望”或者具有“正当性”的秩序稳定。普通人对国家制度的遵守是建立在怎样的正当性之上？我们该如何理解意义生产的社会过程，即人们在面对生活中的纠纷与冲突时，不断在经验与实践中确认文化习惯里的正当与可接受性。

[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》

康乐、简惠美译，上海三联书店，2021年版

（图片来源于豆瓣）

（一）国家的意义 

大多数普通人对国家最直接的印象来自他们与地方政府和行政机关的关系。除了大众媒体的宣传外，国家的行为通过不同政府机构及其成员的公共实践来实现，认识这些实践可以使我们对行政组织与地方普通人之间的关系有大致的了解。 

很多普通人的心目中仍然有一个至高无上的抽象国家形象，并且认为遵守国家的法律法规是应该的。派出所的民警之所以能够惩罚、训斥、教育，是基于他们国家机关工作人员的身份以及普通人的服从。在普通人眼中，派出所代表国家，是对自己的问题该管也能管的地方。除了解决行政问题外，他们在这里还寻求建议帮助并表达自己的痛苦和不满。 正如项飙所看到的，在老百姓那里“国家”依然是最受认同的范畴，“社会”则意味着不正规和不可信任：“社会上的事情杂乱无章，上不得台面；社会上的人不正经，需要提防；把人推向社会意味着抛弃，是单位不负责任的做法。”民警与民众分享了对“社会”同样的认识，社会上的人没有归属和正经工作，游手好闲，容易制造麻烦。派出所的民警们经常形容酗酒闹事的人是无赖。国家和社会的观念体现了不同的政治理念和策略，国家不是建立在让渡权利的契约之上的抽象存在，而是认识和想象中的主持公道的保护者。比如有一天，某位妇女在门口犹豫半天要不要进来，询问有什么事后，她很犹豫地说：“想咨询点事，不知道能不能来”。原来是她发现丈夫出轨，不知道该怎么办就来到了派出所。找警察的行为具有一种文化政治上的意义，它是确定国家权力主体和场所的过程。换句话说，社会成员对国家的信任和想象在“找警察”的行为中出现了。

当事人面对国家行政组织的过程中并不完全被动，他们有自己的行动策略。比如他们会引用政治话语为警察施加压力。某家有人离家出走，亲戚来报案要求警察调取失踪人的行动轨迹。当警察表示他们没有这个权限而拒绝受理时，报案人生气地说：“人身安全没办法保障吗?有什么方案吗?意思是报警白报呢。”当事人希望能从国家那里获得认为应得的帮助，而不考虑相关机构具体的层级和权限范围。“保护人身安全”的表达暗示了国家的具象代表——派出所有保护民众安全的义务，只有承担了这种责任才值得敬畏。

道德的象征权力高度集中于组织。体制下的人在要求行政组织分配资源时，会选择借助官方主流的政治和道德话语，他们如何回应警察，将影响他们得到的标签。廉租房的案子中，李某某报案时一直说“共产党的政策好我才有房子”，便是对政策的认同和感激。不过，不能简单把这种表达和语言看作是当事人的机会主义投机，因为这同样反映出整体的社会文化结构和预设，体现了实际的国家政教权力的运作机制。通过这种表达和语言，当事人成为值得帮助的人民的一分子，反过来强化了政教的真理话语和技术。国家的代表即派出所的警察帮助当事人要回廉租房，维持和支撑了“共产党的政策好我才有房子”的认知，又证实了国家政教话语的必要性与正当性。这种认同建立在日常生活的社会互动中，并非来自大规模的宣称，而是来自社会成员在日常生活中每一个时刻的确认。统治者和被统治者之间的同一性，便从这里产生出来的。派出所的日常治理正是从诉求多元的群众不断转化为具有“同质性”内涵的人民，即遵纪守法的劳动者、团结和睦的家庭等等。

（二）法律的作用

西方法律与资本主义法权有密切联系，某种程度上法律成为传播新自由主义合理性的手段。新自由主义的法律理性不仅确保了资本和结构性竞争的权利，还重塑了政治权利、公民身份和民主领域本身。现代中国“法治”的兴起过程中，伴随权利话语等的司法将多元的群众诉求“去身份化”。柯瑞佳认为，“现有的法律化对政治追求形成了绝对性的限制，因为法律把社会关系归为合同关系，还把社会和全球关系解释成国家监管的原理。法律不足以支持对文化、社会生活和政治之间的关系的想象性再思考。”现代“法律”代表了一种“节俭”的治理思维；现代化启蒙叙事中的法治意味着精英将法律作为一种制度提供给大众，造成立法者的精英与大众的冲突、傲慢的精英与基层百姓生活的脱离，产生了“秋菊的困惑”。秋菊故事中的基层警察李公安身上反映了建立法治秩序过程中基层官员的伦理摇摆。这些反思性的认识思考看到了基于抽象的商品交换原则之上的法律与人民主权政治的内在结构性矛盾，如果国家变成中立的机器，不但无法有效整合多样的社会群体的诉求，更会磨损实质的正当性来源与这个巨人的灵魂。

[法]路易·阿尔都塞：《论再生产》

吴子枫译，西北大学出版社，2019年版

（图片来源于豆瓣）

然而，社会主义的“法治”与社会主义的伦理秩序又构成了政法机制的一体两面。“依法”固然表示规范、程序带来的“合法律性”，在日常实践中，“依法”也意味着执法主体体现着的纪律性，这种纪律性能够带来一定的权威和说服力。对任何组织而言，“具有专业训练的常任官员的纪律都是这一组织成功的绝对前提”。如韦伯所说，“在某个社会群体中通行的、对于一种秩序本身的效力之信仰，应被归属到‘伦理’的领域还是归属到单纯的惯例或者单纯的法律规范领域，对于经验社会学的目的来说，都不可能泛泛而论，必须相对于该社会群体所认为的‘伦理’价值观的概念进行论述。”如清教徒借助强大的非理性力量，推动具有自然人性的存在与自身遭遇的每一件事纳入伦理系统无微不至的纪律中一样。对于接受政党伦理浸润的组织成员而言，“依法”的纪律性同样可以来自于人民主权的伦理价值观和为人民服务的“高级法”，为衡量他们的职业品质提供了一种话语标准，将这些日常工作中的行动与更为抽象的“公平公正”联系起来，将日常生活中普通人的伦理感受与政党国家机构无形的政法原则融合起来，将有助于产生自下而上的正当性。 

五、总结与讨论

本文通过分析基层派出所日常工作中处理案件、解决问题的办法，呈现基层派出所作为国家中立性机器与其成员作为伦理道德的主体之间融合的一些微妙的方式。如果只是将基层的警务人员看作消除冲突的“无爱无恨”的机器，会忽视他们在维持社会秩序方面的作用，他们也是创建和维护国家结构的重要角色。本文关注国家基层机构日常工作中看似平凡的方面，试图探讨以派出所为代表的基层行政组织成员的实践方式，拓宽我们对生活意义世界的理解和对现代国家的认识。 

首先，本文分析了以派出所民警为代表的基层行政组织成员对民众报案的处理，相对平淡环境中的日常实践和互动是国家政策运行的基础。与常识性的控制观念即组织机构遵循严格的命令链条执行规则相反，基层行政组织成员具有足够的回旋余地，对规范的酌情解释不一定与官方政策规范相抵触，也可能有助于实现其目标。 

其次，本文通过案例揭示一线民警对于案件的认知是建立在某种因果联系之上，对解决手段的选择会诉诸某些价值观和话语，是对接触的对象“理解”的层层叠加，会将组织内部和外部的各种利益、价值、观点和资源整合在一起。这些不是预先确定的，而是在与群众、同事和其他利益相关者一起工作的过程中出现的。

最后，真理形式、治理技术和策略构成了中国实现政治治理、进行权力正当性再生产的机制。我们所说的国家，与其说是存在于社会之外的固有实体，不如说是作为生活世界中权力实践的效应和结果，基层的互动以及组织日常行政的实践过程，构成了民众想象中具有结构性外貌的国家。要理解变动不居的国家想象，就要进入普通人的生活世界去理解这些权力的实践过程、方式及其引发的效应。

中国的实践方式有自身的历史和现实基础，这要求我们从中国的具体经验来理解某些特殊性和普遍性。一线派出所治安实践中的纪律性和政治性来自政党传统的创造性活动，也来自西方现代性中的法治、程序正当等思想的碰撞，这可能触及社会主义现代性的核心问题。福柯提出，西方现代性中对治理的思考，从依照自然法与神法来治理，转向16、17世纪的“国家理由”阶段，随后转为“自由主义”的治理理性阶段。“自由主义”关注“我是否是在这个过多和过少的界限上来治理,是否在事物的自然给我确定的这个最大和最小之间来治理?”在福柯看来，历史上的社会主义缺乏内在、独立的治理术，它总是嫁接在其他治理术上，社会主义理论总局限在国家问题上，而没有重视治理术问题。然而考察中国的具体实践，社会主义中国的治理有其内在的“政治理性”，这种政治理性的体现是一种“政教”机制，通过说服教育、政治文化等将意识形态和公共价值弥散到公众中，生产同质性的人民。主张权力对象行动的“自觉自愿”，并努力去计算和思考“自觉自愿”能够实现的外部条件。根据政策原则的总体目标，根据每个人的具体需求和能力，制定主动的措施，以便他们可以根据情况灵活地在规范与价值之间往返。

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排版：陈思臻

审核：宋维志

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