张建伟 | 权力关系的虚实互置：组织化政党的兴起对古典宪制模式的重构

权力关系的虚实互置：组织化政党的兴起

对古典宪制模式的重构

本文全文刊载于《法律与政治科学》2021年第2辑，第30-48页。为方便读者阅读，本文省略了原文注释。

作者：张建伟，中南民族大学公共管理学院讲师，复旦大学政治学博士。

张建伟

（图片由作者提供）

目  录

一、将政党带回宪制研究

二、组织化政党的兴起对代议制模式的重构

三、组织化政党的兴起对制衡模式的重构

四、组织化政党的兴起对国家结构（形式）模式的重构

五、结论与启示：走向复合政治观

【摘 要】在西方政治发展史上，以代议制为基础的古典宪制在产生时间上远早于现代政党，因此在古典宪制模式中缺乏政党的位置。随着西方社会阶级结构的演变以及普选权的扩展，组织化的大众型政党作为现代政党最终得以产生，并从根本上重构了古典宪制模式。古典宪制中的代议制模式、权力制衡模式、国家结构模式都因现代政党的介入而改变了既有的运行逻辑和权力关系：先前的实质关系因现代政党的介入而虚化，而先前虚化的权力关系也可能因现代政党的介入而实化。权力关系的虚实互置，一方面揭示了政治实践的复杂性与人类理性的局限性，另一方面也揭示了以复合政治观来观察与研究政治的必要性。

【关键词】政党；古典宪制；代议制；国家结构形式

引  言

自现代政党产生以来，政党政治与以宪法为核心的法律制度（以下简称宪制）存在非常复杂的互动关系。至少从18世纪30年代开始，现代意义上的政党就已出现在英国和美国的政治舞台上。然而相对于政党的现实发展而言，理论上的认知却相对滞后，对政党的系统研究直到20世纪初才真正起步，对政党与宪制关系的研究则更为滞后，同时也并不平衡。这种不平衡集中体现在，对宪制如何影响政党政治的研究较多，如宪法如何规定政党的角色、作用、活动方式等问题，而对政党政治如何影响宪制则关注较少。针对上述不平衡，本文主要从三个方面来阐释组织化政党的兴起对古典宪政模式的重构：对代议制模式（选民与议员关系）的重构、对制衡模式（立法与行政关系）的重构、对国家结构形式（中央与地方关系）的重构。

为了讨论的严谨，文章首先需要对两大核心概念——组织化政党、古典宪制做出界定。本文所称的“组织化政党”，主要指的是大众型政党（the mass party model）。法国政治学家迪韦尔热（Duverger）按照政党起源上的差异（内生/外生），将政党模式概括为精英（干部）型政党与大众型政党。英美两国最早的政党都是体制内的精英型政党,随着普选权的扩大，大众型政党逐渐取代了精英型政党。从组织形态来看，精英型政党的组织化程度较低，只有到了大众型政党阶段，政党的组织形态才得以成熟，其重要标志是建立了制度化的议会外的全国性政党组织（institutionalized, extra-parliamentary organization）——如政党的全国代表大会、政党的中央组织等。因此，文本所指的组织化政党主要是就是大众型政党及其之后的政党形态，而不包括精英型政党形态。法学家按照宪法范式的演进，将西方宪制分为古典宪制（The classical constitutionalism）与新宪制（the new constitutionalism）。古典宪制的核心问题是“有限政府”，即通过限制政府权力来保护公民权利。新宪制理论则试图超越古典宪制理论，二者的区别体现在：首先，古典宪政强调消极的“限权”，新宪政则强调限权的同时积极“赋权”；第二，古典宪政局限于政治领域，新宪政则强调将经济与社会领域纳入考虑；第三，古典宪政强调公民的消极角色，新宪政则强调公民的积极角色。本文讨论的主要是组织化政党的形态对古典宪制的重构作用。

一、将政党带回宪制研究

从西方政治发展经验来看，虽然政党政治是宪制发展的内生产物，但在漫长的时间里，政党一直属于宪法的“编外组织”，即政党在以宪法文本为核心的宪制中是长期缺位的。即便在政党已经产生并成为重要的政治组织后的一个多世纪时间里，多数国家的宪法中也只有国家机构（state institutions）的位置，而没有政党（political parties）的位置。事实上直到二战之后，西方国家才开始在宪法中对政党的性质、作用与活动方式等方面作出相关规定,政党至此才得以入宪（party constitutionalization）。

虽然政党在宪法为核心的宪制文本中是长期缺位的，但在西方的现实政治中政党的重要性却在逐渐增强。在简化投票、动员选民、招募领袖、组建政府、构建政策、聚集利益等方面，政党发挥着其他组织机构所无法发挥的作用。简言之，政党已经成为现代西方民主运行的中枢组织。著名政治学家沙特施耐德（Schattschneider, E. E）甚至认为，政党的兴起无疑是现代政府最重要的标识之一，政党创造了现代民主，简直难以想象现代民主在缺乏政党的情况下能够生存。

于是在实践与制度之间就出现了一个越发明显的“鸿沟”：一方面，政党的现实重要性不断提高；而另一方面，宪制却长期对其视而不见。早在20世纪初期（1911-1913年），德国著名思想家马克斯•韦伯就已发现：“没有任何一部宪法和（至少在德国）没有任何一部法律承认政党的存在，虽然它们今天恰恰是受官僚体制统治的被统治者即‘国家公民’的整个政治意愿在很大程度上最重要的体现者。”上述鸿沟产生的重要根源是，人类理论认知能力没有跟上政治发展的现实步伐。

首先，在古典宪制理论看来，政党天然就不属于国家机构，因此也就不属于宪法调整和规定的对象。在当时的主流法学家看来，宪法的核心是处理权力与权利（国家与公民之间）、权力与权力之间（国家机关之间）的关系，因此，宪法需要对国家机关、公民权利做出权威规定。按照当时的主流认识，政党实际上不属于国家机关，其性质是介于国家与公民之间的中介组织（intermediary organizations），自然也就不属于宪法调整和规定的范围。也有不少古典宪法学者认为，包括政党在内的各类社会组织是公民自由结社的产物，是宪法中规定的结社自由的衍生结果，因此只需规定包括结社权在内的各项自由，无需单独在宪法中列出有关政党的相关条款。

 [德]马克斯•韦伯：《经济与社会》（第1卷）

阎克文译，上海人民出版社，2019年版

（图片来源于豆瓣）

其次，在古典宪制理论中，“政党有害论”或“反政党”的思想是当时的认知共识，因此制宪者在制定宪法时自然试图规避政党。无论是美国、法国还是德国和日本，其宪制早期的政治家与思想家都普遍持有“政党有害论”，认为政党本质是与公共利益相悖的，纵容党派精神的发展会带来一系列不良后果。在此方面，美国的制宪者非常典型。无论是华盛顿还是杰弗逊，他们都认为党派精神会腐蚀公意、破坏团结，不利于新生共和国的生存和发展。因此，在美国的宪法及其修正案中几乎难觅政党的影子。

因此，政党在西方早期宪制史上是长期缺位的，而这种缺位对法学与政治学理论研究也产生了影响。17—19世纪的主流法学家普遍对政党视而不见，即使到19世纪后期现代政治学产生之后，对政党尤其是政党与宪法的相关问题依然是忽视的。这种忽视也自然也带来了不少问题：

首先，抛开政党研究宪制，根本无法解释宪法的实际运行。以美国为例，美国宪法设计了一套复杂而精妙的权力制衡体系，然而在缺乏政党存在情况之下，美国的这套制度根本就无法运行。“实践证明，权力机构之间缺乏合作的分权政府是不能统治的；具备复杂制衡机制的联邦政府并未超越汉密尔顿和麦迪逊所预见的矛盾：在力求迫使政府控制自己的时候，联邦的缔造者创造了一个难以运行的政府。”只有政党产生之后，美国这套复杂的权力机器才开始顺利运行。用一个形象的比喻来讲，政党就相当于美国宪制上的“制度补丁”，这个当时被制宪者有意忽视或回避的制度元素，恰是美国制宪得以有效运转的关键。

其次，抛开政党来研究宪制，无法解释为何同样的宪制设计在不同国家会产生截然不同的效果。比如同样是半总统制的宪制设计，为何魏玛共和国很快就崩溃了，而法兰西第五共和国却相对稳定持久？同样是联邦制的宪制设计，为何美国的联邦政府与州政府之间的权力是高度分散的，而墨西哥（2000年之前）与苏联是高度集中的？再比如无论是拉美国家还是亚洲的菲律宾，那些照搬美国宪法的后发国家，为何政治发展历程同样都举步维艰？一个非常重要的原因，就是作为“显性制度”的宪法易学，而作为“隐性制度”的政党难取，没有了‘隐性制度’的支撑与配合，“显性制度”也就难以达到其应然性效果。

在这样的背景下，为了使理论研究适应现实发展，将政党带回宪制理论遂开始逐渐成为一些法学家与政治学家的自觉努力，并取得了一些研究成果。归纳起来，现有的研究集中在三个方面：

首先是对政党宪法化（party constitutionalization）或政党入宪相关问题的研究。据统计，1875年世界各国实施中的宪法中提到政党的比例不到10%，而到了2006年，这一比例则提到了80%。与此相似的是，在1950年之前，组建政党的权利在宪法规定中事实上是不存在的，而到2000年时，各国宪法中已经有60%明确地确立了这项权利。英格丽德·范·比赞与加布里埃拉·博尔兹（Ingrid van Biezen and Gabriela Borz）系统地梳理了二战后欧洲范围内各国政党入宪的发展历程。

其次是对政党的法律性质的研究。从现有文献来看，对如何定位政党的组织性质，大概有两类观点：第一类是将政党定位为自愿组织（voluntary associations）。在西方社会的主流认知中，政党常常被视为自愿的社会组织，即将政党定位为非营利性与非政府性组织（non-profit-seeking and non-governmental organizations）。在这方面，政党与其他的社会组织没有本质的区别。与其他社会组织一样，政党主要由自愿加入的组织成员构成，并依靠组织成员的忠诚及其提供的定期捐助（regular subscriptions，membership fees）来维持组织的运行，而组织则向其成员提供公共物品。这些特征与国家机关或政府机构的特征形成鲜明对比，国家机关或政府机构本身是依靠税收来为维系的，而税收的根本特征即是强征性。第二类是将政党定位为公共机构（public utilities）、半官方机构（semi-public agencies），甚或国家机构（state institutions）。这种观点基于对政党组织变迁趋势的分析。随着时代的发展，民众对政党组织的认同度与归属感不断降低，会费的收入比重逐渐降低，而国家的财政补助逐渐提升，政党对国家财政资源的依赖则逐渐增强，因此政党的角色逐渐从“社会的党”转变为“国家的党。”中国学者叶海波将西方对政党法律地位的认识概括为三种：政党机关说、政党团体说与政党媒介说。

但是，上述研究也存在非常明显的不足。在现实政治中，政党政治与宪制存在着复杂的互动关系：一方面，宪制是政党政治发展的制度环境，制约和塑造着政党的行为；另一方面，政党与政党体制也影响着宪制，宪制的稳定与持续有赖于政党与政党体制的稳定与持续。而现有研究主要局限在宪法对政党的规制，即宪法如何规定政党的角色、作用、活动方式等问题，“认为政党是在宪法实施和法制运作中逆来顺受的被规制主体”，没有认识到政党自身作为高度能动的组织对宪法的实施与运行所发挥的作用。上述局限的重要原因在于，目前学术界对“政党与宪法”这一主题的研究主要集中在法学界（主要是宪法学）。受学科界限的影响，法学家在研究问题时通常从法律条文出发去进行概念分析与规范推演，这种带有强烈的“法条中心主义”或形式法治逻辑的思维局限，使法学界对于政党如何重构宪制缺乏系统性研究，这一缺陷正是政治学的着力点。

但同样遗憾的是，虽然政治学界对政党的研究相对系统和深入，但对“政党与宪法”这一主题的关注实际上还远不如法学界，这就为本项研究的开展提供了充分的研究空间。法学家通常研究宪制如何影响政党，即如果通过宪法及相关文件的制定与调整来塑造政党的形态及其行为。本项研究则以政治学的思维方式来研究政党如何影响宪制，尤其是19世纪后期（至20世纪中期）大众化政党产生之后，政党对前政党时代的古典宪制模式的重构。本文主要从三个方面来阐释组织化政党的兴起对古典宪政理论的重构：对代议制模式（选民与议员关系）的重构、对制衡模式（立法与行政关系）的重构、对国家结构形式（中央与地方关系）的重构。

二、组织化政党的兴起对代议制模式的重构

代议制是近代以来兴起的一种政府体制，按照密尔的定义，“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过他们定期选出的代表行使最后的控制权”。代议制模式实际上是为了解决在政治共同体规模较大的前提下，人民作为主权者如何掌握权力和控制权力而产生的。按照社会契约理论，人民是政治权力的最终所有者，但受制于现代国家的较大规模，像古希腊那样由人民直接行使权力的直接民主制缺乏可行性，于是代议制就成为次优的现实选项。孟德斯鸠认为：“在一个自由国家里，每个人都被认为具有自由精神，因而应该自己管理自己，所以立法权应该由全体人民执掌。但是，这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此，人民应该让他们的代表来做他们自己不能做的事。”

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷）

许明龙译，商务印书馆，2012年版

（图片来源于豆瓣）

在代议制模式中，人民作为选民通过选举将权力委托给议员，再由议员组成代议机关（议会）来掌握和行使政治权力。议员作为各选区选民的代表，由所在选区的选民选出并对选民负责。19世纪的代议制观念认为，议员们应该自由讨论而不受政党的约束。议会来自选区并对选区负责，而不是对政党负责。到了20世纪之后，大多数国家议会中的议员，都有了特定的政党便签，需要按照政党的要求进行投票，与政党的纲领保持一致，受到政党的纪律约束。这一转变是如何实现的呢？

从时间维度来看，现代代议制政府要早于大众型政党。即现代代议制政府建立时组织性政党是缺席的。由于在古典宪制理论中有公民（citizenship）的位置而没有政党的位置，公民的代理人主要是作为个体的议员。议员与选民之间“信任的来源呈现出某些特殊特征。候选人是那些因为自己的地方关系、声望，甚至是那些和地方公民具有相同利益的个体……信任关系具有个人性：候选人的信任是基于某个人人格，而不是基于他和其他代表或者政治组织的关系。”因此在前政党政治时代或精英型政党时代，议员的当选主要基于议员个人的人格品质，能够当选议员的通常是社会显贵，这时的议会也常常被“贤人议会”。“在整体人民观的影响下，此时的选举活动实际上就是应当在人民中挑选出最优秀、最有能力从事政治活动的代表组成议会，以最好地代表整体人民，为整体人民做出最符合其要求的政治决定，所以，19世纪中的会议多为贤人议会。这样的选举活动自然是高度个人化的，是选民对‘贤人’而非对什么政治观点甚至意识形态挑选的过程。”

而组织化政党（即到了大众化政党阶段）则彻底重构了选民与议员之间的关系。组织化政党兴起后，选民首先是将选票投给某个政党，而不是某个知名人物。即，候选人“政党标签”的作用完全掩盖或压过了候选人人格与身份的重要性。这现象得以产生主要源于以下三点原因：其一，“政党标签”为候选人提供可识别的身份标签，减少候选人与选民的交易费用与交易成本。在没有政党标签的情况下，候选人不得不花费更多的时间和金钱来宣传自己的主张，同时选民也不得不花费更多的精力来识别候选人及其政策主张；其二，“政党标签”提供了对候选人当选之后的约束机制，减少其机会主义。在没有政党标签的情况下，候选人当选后缺乏有效的组织压力来履行其竞选诺言，同时也缺乏有效的约束机制来减少其机会主义行为；第三，“政党标签”为候选人在当选后的执政行为提供了组织支持。没有政党标签也就意味着候选人没有组织化的支持力量，一旦当选后就会面临在议会内缺乏有效支持的情况，从而降低了其执政能力。

当选举的实质实现了由“选人”向“选党”转型后，选民与议员之间的关系也因政党的出现而被重构：选民对议员的控制与支配能力极大下降，政党组织对议员的控制与支配能力却极大上升。对此，著名政治学家麦克弗森作了极为深刻的解读：

“随着公民权的每次扩大，政党制度必然会变得更少地对选民负责。以英国政党制度这一经典的案例来看，在推行民主公民权之前，它作为组织和更换政府的有效工具已经运行了半个多世纪了。只要公民权是限制在有产阶级内，每个选区内相对较小的选民数量使得他们能够对当选议员施加非常大的影响，甚至是控制他们的当选议员。因为议员们能够向他们的选民负责，至少要向选区里活跃的政党成员负责（或者说，向选区里的政党负责，尽管其组织可能很松散），所以，他们就不可能被内阁（或者说，被议会政党的领导人）所支配。

但是，随着公民权的民主化，所有这些都发生了变化。为了吸引大众的选票，就需要在议会政党之外建立更有组织性的全国性政党，而有效组织就需要中央集权的政党机器。政党机器的支持变成了赢得选举进入议会的唯一途径。因此，政党的领导人就可以操控其国会议员。主要的权力被议会内政党领导人（或者说，被首相和它的内阁部长们）所把控，因为他们可以威胁将议员开除出党，或者威胁提前解散议会，重新进行大选。通过这些手段，内阁可以在很大程度上支配议会。”

三、组织化政党的兴起对制衡模式的重构

古典宪制的核心是“限制权力”。为了限制权力，古典思想家提出了分权制衡思想。从洛克提出的立法权、执行权与对外权的分立，到孟德斯鸠的立法权、行政权与司法权的分立，再到美国国父们对分权制度的创造性应用，分权理论不断得到发展完善，并最终创造了以权力分立为典型特点的国家——美国。美国的制度设计凸显了最大限度的分权，不仅中央政府的权力被一分为三，甚至掌握立法权的国会也被一分为二。这还只是横向层面上的分权，纵向上采取联邦制的国家结构形式，又将为美国划分为互不统属的两套权力机构。本节主要论述政党的兴起对横向分权的重构，对纵向分权的影响将在下一节的国家结构形式部分展开。

分权制度的设计前提是思想们家对权力中人性所持有的警觉，英国思想家休谟将当时（18世纪）占据主流的政治设计原则概括：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作，尽管他本来贪得无厌，野心很大……因此，必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。” 这就是著名的休谟“无赖假设”。美国国父们在《联邦党人文集》中将其制度设计的原则概括为 “以野心对抗野心，以权力制约权力”。

[英]休谟：《休谟政治论文选》

张若衡译，商务印书馆，2010年版

（图片来源于豆瓣）

按照麦迪逊的设计，权力制衡主要是通过立法、行政与司法这三大政治分支之间的复杂关系来实现的。“三权”之间的相互制约体现在：首先，国会可以制约总统和联邦法院。总统提名的高级官员和联邦法官须经国会参议院批准 ，总统签署的对外条约也须参议院批准。国会有权对总统及高级官员、联邦法官等提出弹劾并予以裁决。其次，总统也可以制约国会和联邦法院。国会通过的法案须经总统签署批准，总统对国会通过的法案拥有否决权，但如果国会参、众两院分别以三分之二的绝对多数通过，该法案则自然生效。联邦法院的大法官由总统提名，经参议院审核同意后由总统任命。再次，联邦法院同样可以制约国会和总统。作为独立的司法机构，联邦法院有权对国会通过的法律以及政府的行政决策、行政命令或行政行为进行违宪审查，并作出相应的裁定。

然而事实上，宪法文本上设计的制衡模式很快就被政治实践所改变，这其中最重要的因素是现代政党的产生。分权理论可能失效的重要根源，在于制宪时代的先贤们所构想的宪政框架中根本没有政党的空间，甚至根本就是反政党。如果考虑到政党的因素，三权分立制度的局限性立即就凸显出来。当政党产生并对现实政治产生影响之后，原有的机构逻辑就可能随之改变。

按照众议院、参议院与总统之间的政党力量，达利尔·J.列文森与理查德·H.皮德斯将美国政府分为政党分治政府（party-divided government）与政党同治政府（party-unified government）。当参众两院的多数与总统属于同一政党时，此时的政府属于同治政府；当参众两院的多数与总统分别归属两党时，此时的政府属于分治政府。在不同的情形下，立法与行政之间的制衡关系可能大不一样，只有在分治政府的情况下，立宪者所设定的不同分支之间的制衡机制才会生效。而一旦出现同治政府，不同分支之间的制衡可能就会失效，正如美国著名宪法学家马克·图什内特所指出的，“组织化政党的兴起，使得麦迪逊的解决方案即使在三权分立体系中也有些过时了。当行政部门和立法部门的成员来自同一个政党时，他们很可能互相支持而不是互相监督，除非遇到真正特殊的情况。总统会保护那些和他来自同一党派的腐败议员，使他们免受行政调查；而且，如果这个政党在立法机关照片那个占有多数席位，来自该党的成员也会在立法机关中保护该党的腐败议员。和总统来自同一政党的议员们会阻挠针对总统的行为展开立法调查。”

 [美]马克·图什内特：《比较宪法：高阶导论》

郑海平译，中国政法大学出版社，2017年版

（图片来源于豆瓣）

在议会体制中上述逻辑同样得以体现。在议会制国家，通常由在议会选举中获得多数的政党（或政党联盟）负责组阁。以最典型的议会制——英国的“威斯敏斯特模式”（the Westminster model）为例，其最大的特点就是在议会选举之后通常会存在多数党和少数党，取得绝对多数（超过半数）议席的多数党成为执政党，少数党则成为在野党。虽然孟德斯鸠认为英国是权力分立的典型，但实际上却是一种误读。在议会制中，立法权和行政权在事实上也是相互融合的，这种融合体现在议会下院（平民院）。英国内阁虽然由议会下院产生并对议会负责，但首相和内阁大臣同时也是议会下院议员。从身份上来讲，首相和内阁大臣首先是作为议员而存在的，其次是作为议会中多数党的领袖和党员而存在的。因此，内阁与议会是有机融合的，内阁在事实上相当于议会中的一个“核心权力圈”。按照英国的宪制惯例，内阁首相同时也是议会多数党的领袖，内阁成员通常也是议会多数党的党员。表面上看来，首相领导的内阁对议会负责。但是实际上根据德国政治学家罗伯特·米歇尔斯的“寡头统治定律”，作为政党领袖的首相对议会中的本党议员具有很强的控制力。通过政党的组织纪律，首相不但控制着内阁，也控制着议会中的多数党，即首相也控制着议会。就是说，首相不仅是内阁的领导核心，同时也是议会“事实上”的领导核心，这样的制度安排保证了英国政治制度运行的效率，但实际上却造成了立法机关与行政机关之间的制约消失。（见图3）

议会制体制下，立法与行政的融合是否意味意味着权力制约的彻底消失呢？表面看来，由于多数党控制了议会并主导政府，造成了议会与政府之间的权力制衡关系的消解，但真实的权力失衡关系却并未消失，监督制衡政府的重任转移到了少数党的身上。因此只有考虑到政党的因素，权力制约的作用才可能得到实现。这也是德国的宪法法院为何会充分保护少数党的权利。在德国宪法法院的一段说明中，充分说明了议会中的政党竞争的价值：“议会与政府之间最初的紧张关系现已改观，这种紧张关系曾是君主立宪时期的常态。在议会制中通常由多数(党)控制政府。当今，权力的制约关系体现为双方之间的政治张力（political tension），其中一方是政府及其在议会中的支持党派，另一方是反对党（或反对党联盟）。在议会制政府中，政府并非由议会中的多数党来监督，这个重任实际上落在了反对党身上。如果权力制衡关系不被架空的话，那么少数（党）的权利就必须得到保障。” 

四、组织化政党的兴起对国家结构（形式）模式的重构

在西方政治学家中，爱泼斯坦（1964）最先注意到国家结构形式对政党形态与制度的影响。在中央集权的单一制国家，政党建立之初往往就是全国性组织，地方性政党的影响要小的多；在联邦制环境中，组织政党主要是为了地区的竞选，而不是组织有地区分支的全国性政党，全国性政党主要是各州（省或地区）政党的联盟。爱泼斯坦基于美国的经验特别强调了联邦制对政党组织形态具有强大的塑造作用，在联邦制国家，虽然全国性政党通常既参加全国大选也参加省级选举，但其权力重心却在政党的省级组织，政党的全国组织不过是省级组织在联邦层面的松散联盟而已。

然而，却很少有政治家关注到政党反过来会如何影响国家结构。之所以如此，是因为西方先发国家的政党通常是社会结构与宪制安排共同塑造的组织。学者们通常会基于社会中心主义或制度中心主义的范式来研究政党，而较少将政党看作是具有能动性的主体。实际上，在广大的后发国家，政党通常是国家建构的行动主体，政党的组织纲领通常对国家形态产生深刻影响。就国家结构而言，很多后发国家虽然在宪法中采取了联邦制的宪制结构，但其独特的政党形态可能使联邦制发生形变。这方面最典型的案例是苏联，“苏联是由15个加盟共和国组成的联盟，其宪法赋予各加盟共和国‘保留退出联盟的权力’。苏联共产党是执政党且实行民主集中制，下级必须服从上级，加盟共和国党委必须接受和服从苏共中央的领导。这意味着，只要苏共中央不同意，加盟共和国就无法真正行使退出权力。由此，苏联理论上是联邦国家，实质上是单一制。”

按照古典宪制模式，联邦制下的联邦政府与次国级（州、邦等）政府之间不存在上下级之间的权力隶属关系。联邦政府由全国人民投票选出，各州政府由各州人民选出，两者的权力分工由宪法所规定，即在联邦制下，州政府不是联邦政府的下级或下属单位，联邦与州之间是分工合作关系。“国家具有最高立法、行政和司法机关，行使国家最高政治权力。各联邦组成单位也有自己独立的立法、行政、司法机关，这些机关与中央机关之间没有隶属关系，它们在自各自的行政区域内行使政治权力”。

王浦劬：《政治学基础》

北京大学出版社，2014年版

（图片来源于豆瓣）

组织化政党的兴起，重构了联邦政府与州政府之间的实际权力关系。按照墨西哥现行宪法（1917年宪法）规定，墨西哥属于典型的联邦制国家，联邦政府与州政府之间没有隶属关系。然而随着革命制度党一党独大制的建立，宪法本文上的联邦制处于“名存实亡”的状态。借助于作为政权党的革命制度党，墨西哥总统不仅可以任命各州州长、联邦议员，而且可以解除州长和联邦议员。这样在墨西哥，中心-外围的社会分野最终并没有成为政党间对立的基础，革命制度党通过职团主义组织结构，使宪法上规定的联邦制没有成为政治上的威胁因素，“为了使各州遵行国家政策，现在更可能使用的手段是党纪而不是宪法；倘州长不能维持本州秩序，或未能按照国家纲领履行分内职责”，总统则可通过政党的工具解除其权力，从而绕开了其他联邦制国家的制度困境（见图4）。

五、结论与启示：走向复合政治观

本文从三个方面研究了组织化政党的兴起如何重构了古典宪制预设的权力关系：先前实质的权力关系因政党的介入而虚化；而先前虚化的权力关系也可能因政党的介入而实化。这一复杂现象揭示了现实中的政治制度不仅仅是宪法文本的简单投射，而是宪法文本、政治组织、政治人物复杂互动的结果。受制于“法条中心主义”的思维局限，法学家通常会忽视政党这一宪制的“编外组织”，将研究视野集界的研究重点依然围绕着宪法如何影响政党的视角，对反向关系——政党如何影响宪制却缺乏系统性的研究。这一重任不可避免地落在了政治学家的肩上，中立法、行政与司法等“编内组织”。即使二战后出现了政党宪法化的现实发展，法学其原因还要从政治学与法学的关系说起。

从学科渊源来说，现代政治学起源于美国，而创建初期的美国政治学（19世纪末至20世纪初）深受当时德国“国家学”（Staatswissenschaft）的影响。国家学本质上就是宪法学，其研究的对象就是国家机构的设置等问题。因此在行为主义产生之前的很长一段历史时期内，政治学与法学（主要是宪法学）在研究对象与研究方法上高度重合。而政治学之所以与法学（主要是宪法学）实现分离，在很大程度上是因为相当一部分学者发现，现实政治不是简单按照宪法文本（剧本）展开的，而是宪法文本与政治行动者（演员）复杂互动的结果。因此，从学科的演化关系来看，政治学应该具有超越宪法学的思维模式。如果说传统政治学与法学（主要宪法学）主要研究的宪法文本上的静态的、正式的政治制度，那么与法学分离之后的政治学则走向了复合政治观，复合政治观认为“政府的正式机制只构成了界定一个政体的部分内容”，必须“把对政体的研究从其正式机制扩展到其他一个诸如非正式结构（即政党和利益集团）、社会结构（即阶级和种族构成）以及政治文化（即有关政治世界的有生命力的信息和思考方式）等因素。正是这些因素（和正式机制一样）才是我们必须加以注意，以便理解体制是如何运作的”。

这一点从最早写出政党专著的俄国政治评论家Μ.у.奥斯特罗果尔斯基的身上就也得到很好体现。奥斯特罗果尔斯基在20世纪初期就认识到纯粹文本分析与现实政治之间的分歧，著名政治学家李普塞特对奥斯特罗果尔斯基作了高度评价：“他是组织社会学与政治社会学的重要先驱之一，他比别人更早的意识到，政治研究需要超越对正式政治制度的分析，需要更多地研究政治行为以及政府领域之外的制度体系。”

顺着这样的逻辑，作为政治学家的美国总统威尔逊实际上也较早地认为政党组织这一宪法的“编外组织”对美国宪法实际运行所发挥的不可或缺的重要作用：“政府只有通过外部的政党权威，通过外在且独立于政府的组织才能团结一致，并且形成制度。我们的宪法没有提供任何其他制度让它团结一致，相反却通过辉格理论制定而成的法律让它四分五裂，处于一种分崩离析的相互猜忌状态，有必要通过外部的压力，通过细致、必要的政党纪律让政府各部门之间维持某种可以运转的联合状态，政党没有构成上的裂隙，通过系统地控制全体政府部门的人事安排，可以随心所欲地让自身投入立法与行政职能当中。”

[英] J. S.密尔：《代议制政府》

汪瑄译，商务印书馆，2007年版

（图片来源于豆瓣）

汉密尔顿于18世纪80年代提出了政治学的经典问题 ，“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织？”英国著名政治思想家密尔在《代议制政府》的开篇发出同样的问题：“政府的形式在多大程度上是个选择问题？”复合政治观揭示出真实世界中的政治制度是人类理性设计与现实环境复杂互动的结果，有些制度是人类理性设计的产物——如以宪法文本为主的法律制度，有些则是人类的非意图性甚至是反意图的结果——如政党与政党制度。 因此，只有走向复合政治观，才能更准确地把握真实世界的政治运行逻辑。

往期推荐

排版：严四维

审核：宋维志

点击“阅读原文” · 进入投稿系统