2022IFCII | 李兵弟：深化5个方面制度改革，促进城乡融合发展

关于乡村振兴与城市化是否矛盾这个问题，主要是要看当前的发展阶段。我国当前的发展阶段已经非常明确，就是进入到城乡融合发展的新阶段，这也是新时代赋予我们的发展要求。我们国家经历过从城乡分治到城市主导，再到城乡统筹，然后到今天的城乡融合阶段。在对应的发展阶段中，我们经历了农村改革、城市改革、城乡一体化全面的综合性改革。

现在城市在转型发展，乡村要振兴，城乡要融合，资本肯定要让它“下乡”。所以现在的乡村振兴和新型城镇化从发展方向上来说是一致的，但是并不意味着没有矛盾冲突。在这些年发展中，我们用了很大的力量来解决城乡之间的割裂状态，来促进城乡之间的融合发展。我们必须要创造更好的社会环境、社会治理体系、城乡制度体系，来促进城乡之间的融合发展。

我从上世纪70年代末参加工作到现在，先是搞了20年的城市规划建设，后面20来年主要从事农村建设。对城乡之间的关系我感觉到一些很深刻的问题现在还没有完全理顺，有的问题虽然在中央文件中写到了，但是在制度建设上、在制度改革上还不够。从乡村现代化建设角度讲，我认为有五个方面需要下点功夫，在制度上加以认真的思考。

1. 关于农户家庭财产收入的问题；

2. 关于国家农村住房制度建设的问题；

3. 在县域层面，特别是在建制镇和县城促进混合用地使用制度发展的问题；

4. 关于将城市建设维护税改革为城乡建设维护税的问题；

5. 对农村集体资产进行国家管理的问题。

这五个方面是相互关联的。

1

关于如何解决农村家庭财产收入增加的问题。

农村是以家庭为最基本的单元形式，作为社会结构存在的。这些年城乡人均收入差距缩小，从3.33：1已经降到2.56、2.55：1，取得了很大的成绩，但是还应当知道，城乡之间的家庭财产收入差距其实还在扩大。2018年城镇和农村人均家庭财产，城镇是29万，农村是8.7万，差距是3.34倍。怎么解决这个问题？现在提出乡村振兴战略，我觉得特别及时，而且明确地讲到“两个现代化”，即农业现代化和乡村建设现代化一起抓，只有依托乡村建设现代化才能够比较有效地解决农村家庭财产收入问题。这里不展开说了，我提出这个问题就是希望要从农村人均收入这样一个角度转向农村家庭财产收入这样一个角度，来更深刻地认识当前乡村存在着的一些问题和矛盾。

2

关于构建农村住房制度的问题。

到现在住房制度改革已经进行了几十年，我们讲的主要是城镇住房制度，城镇住房制度改革和城镇住房制度建设，我们没有讲国家住房制度，同样在文件中也找不到农村住房制度，这就带来了我所说的城乡家庭财产差，主要是因为农村住房制度缺失以及国家住房制度不完善造成的。所以我们必须要构建农村住房制度，要完善城乡融通的国家住房制度，才有可能建立起城乡统一的房屋交易市场，为未来城乡进一步融合发展，从制度上解决这样一个重大问题。我觉得很艰难的一个方面是理顺农村宅基地和农民在宅基地上所建的住房之间的关系。大家都知道，农村的宅基地具有双重属性，其一是国家给农民的一块社会保障，其二是农民依托这块地所生成的农户家庭财产。从这个角度来认识，就可以谋划出未来的农村住房制度的大概框架。城镇住房制度体系是以保障房体系和市场化体系两部分构成的，农村为什么不能构建起同样保障房体系，也就是以宅基地为主的住房体系，和以农村闲置宅基地与空置房屋构成的市场化体系，这样就可以实现城乡之间住房的互相融通。我们不是要消灭农村的宅基地，而是要用农村的宅基地来增加农户家庭的财产收入，来满足城市人民对于田园生活的向往。

 这里面有很多很具体内容就不展开了，只说要把握三个基本点：

任何脱离农村住房制度去谈宅基地制度改革都是方向性的错误和迷失，没有农民的住房要其地何用？因此农村宅基地制度改革的方向应该是为构建农村住房制度，为完善国家住房制度服务。

任何脱离农村宅基地制度改革去谈农村住房制度构建都是制度性的塌陷，同样也难以成行。这两者之间的关系是紧密而不可分割的。如果要进行农村住房制度的构建，就必须想办法解决“地”和“房”之间的关联，可以建立起一种农村宅基地使用税制度，让农村宅基地制度和农村住房制度通过农村宅基地使用税制度的创新构建，来形成城乡未来住房融通的服务交易。这是第二点，即构建农村宅基地使用税制度。

紧紧抓住一个核心：宅地剥离。我们不能把“宅”和“地”继续按以前制度那样捆绑，否则这个改革就寸步难行，而只要把这个问题解决了，农村宅基地使用税制度就可以构建起来。农民使用宅基地不用交税，城里人使用农村的空置房或农村宅基地，他除了要对这个房子赋予应有的费用付出，同时要给农村集体经济组织和国家纳税。这样的话，构建起的农村宅基地使用税可以用来增加农村的家庭财产收入，解决农村建设的资金来源。这是我说的第2点，必须要站在国家住房制度的高度来构建农村住房制度，推动城乡融通的国家住房制度，这才能避免乡村振兴战略和新型城镇化的潜在尖锐矛盾。

今后伴随着继续发展，表现出的制度矛盾就越是深层次的，也越发尖锐。这里还有很多具体内容，包括保护农民利益等，暂不展开了。

3

探索县域层面混合用地使用制度。

现在以县城、县域为主体推动乡村振兴，构建农民就业为主，县城和建制镇空间为主体的发展，必须更有效地解决混合用地使用制度的问题。要弱化所有权，强化使用权，不是把农村集体经营性建设用地简单入市，也不是用城市征地建设的方法，按城市发展模式解决。要创造条件允许农村的集体建设用地直接参与乡村地区城镇化发展、乡村振兴发展，不要去强化区分集体的土地还是国有的土地，只要是符合国土空间规划的建设用地，就可以用这块地进行建设，无非是后面怎么管理的问题。有了这样的制度，我们可以在农村的集体建设用地上更有效地建设一些城镇的租赁性保障住房，也可以从供给侧结构性角度用农村的空置房，来解决当前房地产的困境，解决城市居民住房的困境，充分释放农村空置房的财产潜力。

4

把城市建设维护税改革为城乡维护建设税。

这也是老话题了。我们城市建设维护税是在60年代设立的，后来基本上没有什么变化，是按照7%、5%、1%分别在城市、镇和农村征收的，是一种附加税。今天，大量的社会资本下乡，大量的国家资金投资到农村地区，如果这个问题不解决，农村的公共基础设施正常的维护、建设、管理的经费就没有正常的财政渠道。这个问题迟早要解决，早解决比晚解决好。怎么解决呢？可以按照独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用的原则，在农村地区同样按7%征收征用。这个附加税征收上来，作为地方税由地方政府用来解决农村发展建设中资金短缺，特别是维护建设资金短缺的问题，更多更好地发挥地方政府的作用。

5

研究建立国家农村集体资产管理制度。

我们历史上形成了小农经济为主体的农业经济，以此为基础又搞了合作社、乡村改革等，一步一步走来，大家都尊重现在的农村集体经济制度的基本特点。今天，我们还应当按照深化改革的思路再进一步想一想，农村集体经济资产的管理问题。2021年全国集体资产总量，土地是65.5亿亩，农村的集体资产7.7万亿元，这个量要是跟当前国有资产已经发展到80多万亿的规模比起来就差得很远了。我再讲一个数据，城镇住房社会资产价值大约230多万亿，农村的住房资产价值只有20万亿，差了10倍多，根源在于现在国家住房制度不完善，抑制了农村的资产增值以及农户资产从隐性向显性的转化。我认为国家的农村集体资产同样也是全体国民的资产，它不仅仅属于某个农民集体的，应该作为国家的社会财富来认识。我们的指导方针是惠农、为农、富农，但也需要建立起城乡一体化公有资产的国家管理制度。

我想有6点需要进一步认识：

建立国家农村集体资产管理制度。可以建立国家农村集体资产管理委员会，统一国家对农村地区投资形成的国有资产管理，这样也可以促进社会投资在乡村落地。

乡村建设项目产权的国家出资方。

指导国家投资资产转化为农村集体资产。有了国家农村集体资产的统一管理，就不用担心国家投资到农村的资产打了水漂，可以使其转化为农村的集体资产，同样是形成国家的社会财富。

指导农村集体建设用地和农村宅基地的资产与社会资本的有效合作。正如我们会议的主题就是社会责任投资的有效合作。

形成农用地转用增值，农村宅基地使用税转配的科学指导。即前边建议的农村宅基地使用税制度和县城县域混合用地使用制度等资产的蓄水池，起到为农村资产的增值、保值作用。

形成国家统一的农村社保资金的后备储备。

推进上述这些改革建议，能够在新时代的城乡融合发展中，从乡村振兴这个层面，现代化乡村建设和乡村治理体系的角度，促进农村制度体系建设跟上整个城乡融合发展的时代步伐。

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THE END

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