【学者新论】王文章：干部下沉基层与中国基层治理改革

干部下沉基层与中国基层治理改革

【摘要】基层治理在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中具有重要地位，如何提高基层治理能力，是我们面临的一项重要而严峻的课题。为此，我们要认识到当代中国基层治理存在着治理绩效低和治理能力不足等问题，积极推进基层治理改革。参照一些干部下沉基层的实践探索，通过完善下沉干部日常管理制度和考核评价体系，以及鼓励下沉干部安心基层工作并做出实绩，来做实做好干部下沉基层的工作，实现提高基层治理水平和治理能力的目标。

【关键词】干部下沉  基层治理  国家治理体系和治理能力现代化

 如何做大做强基层，提高基层治理能力，是我们推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，所面临的一个重要而严峻的课题。在2020年初的新冠肺炎疫情防控中，大批机关干部直接下沉到基层社区，极大地缓解了社区治理中人手紧张的严重压力，取得了良好的防控效果。因此，积极推进干部下沉基层，不失为我们探索基层治理改革和提升基层治理水平的一条重要路径。  基层治理的重要性与改革的迫切性众所周知，治理是指在人民生活的共同体中，为着共同的目的和公共利益，各种不同的权威主体根据一套规则去运用权力来引导、控制和规范各种活动，以合作、协商的方式最大限度地持续促进公共利益。基层治理则是指一个政治制度或政治结构之中最基层权力的运作过程，其目的是促进基层民众的公共利益。中国的基层治理主要包括乡镇治理、村级治理和城市街居治理三个重要组成部分。“问渠那得清如许，为有源头活水来。”基层治理在推进中国治理体系和治理能力现代化过程中具有重要的地位，因为中国共产党的执政基础和力量来源在于基层，中国社会发展的主体在于基层的农民和市民，基层治理水平的高低，既关系到我们能否顺利化解现代化发展和社会转型过程中所面临的各种风险和挑战，又关系到能否维护好广大人民群众的根本利益和全社会的政治稳定。可见，基层定则天下安，我国从农村到城市的自下而上改革，之所以能够带来几十年的高速发展并取得举世瞩目的发展成就，就是由于它给基层民众带来了个人自主权和生活水平的改善，进而带来了基层治理水平的提高和基层社会的稳定。今天，中国特色社会主义发展到了新时代，基层治理的模式路径和实践效果，对坚持和完善中国特色社会主义制度，对推进和实现国家治理体系和治理能力现代化重大战略任务，对国家的民主政治发展道路、国家建构和社会转型等等，都关系重大。正因为如此，党中央一直高度重视基层治理，将其视为国家治理体系和治理能力现代化中的一个重点和难点问题，强调党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层和打基础作为长远之计和固本之举，必须将基层治理作为推进民主政治发展的一项战略安排。要抓好当代中国的基层治理，就必须先要正视其急需解决的问题。中国的基层治理体系属于行政支配型治理模式，这与急迫的社会变革对治理转型的要求和治理能力现代化的目标存在着一定的差距。具体来说，我们必须要注意解决当代中国基层治理中的以下一些问题：一是要解决基层治理绩效不高的问题。一方面，我们的基层组织特别是城市社区，常常将主要精力用于执行上级的指示和应付上级部门的各项检查，而不是用来回应基层民众各项服务的要求，虽然基层干部一天到晚忙忙碌碌，席不暇暖，但是在职能履行上却出现了错位、越位和虚位等问题，不能为自己辖区的居民提供主动周到的服务，引起了部分居民的强烈不满。另一方面，基层治理效果在改革开放以来虽有所提高，但毋庸讳言还有不少值得改进的空间，如农村的村民自治就大多流于形式，上级政权组织常常通过各种方式来干扰村级自治组织的工作，既影响了处境尴尬的村委会自治作用的发挥，又阻塞了基层群众自下而上的利益表达渠道。二是要解决基层治理责任与治理能力不匹配的问题。现代社会是一个责任社会，政府和个人都需要承担的一定社会责任，基层组织也不能例外。我国的基层组织在缺乏人力、物力和财力的情况下，承担起了许多政府的责任，其结果是在履职时力不从心，既无法满足给民众提供高质量公共服务的要求，也缺乏防控来自各方面风险的能力。特别是在今天，因两极分化加剧所带来的越来越强的社会不公平感，因政府决策失误和公共服务供给不足所导致的政府公信力下降，以及因房屋拆迁、安置和重大项目实施过程中对于基层民众利益的侵害等问题，引发了越来越多需要首先由基层组织应对的社会抗议或群体性事件，而这就对基层组织的治理能力提出了严峻的挑战。三是需要解决基层自治组织自身存在的腐败等问题。政府主导的基层治理改革在有利于贯彻上级的法律和政策的同时，也使基层自治组织变成了基层政府的派出机构，承担了一部分政府的法律和制度职能，成为事实上的准政府或二政府，从而也就难免出现了基层干部利用手中的权力进行贪污腐败、侵害民众利益和操纵基层选举等一系列腐败问题，引发了基层民众的强烈不满和愤慨。要解决好新时代基层治理中存在的上述各种问题，就必须加快基层治理改革，更好地把我国的制度优势转化为基层治理效能，以提高基层治理的能力和水平。毫无疑问，新时代基层治理的目标是要实现基层民众公共利益最大化的善治，具体来说就是要实现政府与民众关系的和谐相处，实现政府和民众对公共生活的合作管理，实现治理手段的行政支配、民众参与和民主协商等重要形式的相互配合。当然，由于中国有积极行政的深厚历史传统，基层群众对政府特别是上级政府又有较高程度的信任，所以在相当长的一个时期内，积极行政仍然是基层治理实践中的主要手段，实现国家治理现代化仍然主要依靠政府的积极有为，但广大基层群众的积极参与也不可或缺。而要实现政府的积极有为和基层群众的积极参与，就需要加快创新基层政权的行政方式，加快建设人民满意的服务型政府，以提高基层政权的行政效能和公共服务质量，切实保障人民群众的各项权益和对公共服务的需要。 干部下沉是基层治理改革的一条重要路径    由上可知，在新时代需要改革基层治理和提升基层治理能力，以便为基层群众提供优质的公共服务。这也符合中国共产党为人民服务的执政宗旨。至于如何改革当今中国的基层治理，2020年初新冠肺炎疫情防控期间各地机关干部下沉一线的做法，给了我们十分有益的启迪。社区是新冠肺炎疫情联防联控的第一线，是外防输入和内防扩散最有效的一道防线，社区疫情防控的表现关系到整个防控工作的成败。诚如前述，我国基层组织的人力、物力和财力资源十分有限，单靠其自身力量根本无法承担起如此繁重的艰巨任务，必须要对社区的防控力量加以充实。为此，全国各地各级党政机关的大批干部，积极响应党中央投身到新冠疫情防控第一线的号召，先后走出机关办公室直接下沉到社区，与社区干部携手管好基层防疫的重要关口，从而有力地推进了各项防控措施的落实。例如，在这次新冠肺炎疫情中心的武汉市，市政府为了帮助社区工作人员做好防控，共发动党政机关、企事业单位4.45万党员干部职工下沉到社区，统一编入到街道社区工作队，与街道干部一起全天候全覆盖参与排查工作，确保每个确诊重症病人、疑似重症病人及轻症病人、疑似病人全部都能得到安置。可以说，干部下沉社区是武汉市能够较快战胜严重疫情的一个关键性举措，既有效地缓解了基层防控所面临的任务繁重和人手不足的突出问题，又较大幅度地提高了基层的治理水平。如果回过头来看，干部下沉基层的做法并非今天的新生事物，在全国早已有之，并在治理实践中取得了较好的效果，受到了人民群众的好评。例如，近些年来为了打赢中央定下的脱贫攻坚之战，各地就有不少干部甚至第一书记，下沉到了第一线的村庄田头或农户家里，为早日脱贫而与农民群众共同奋斗。这也是全国的不少县市先后摘掉贫困帽子的一个重要原因。再如，为了破解“看得见管不着，管得着看不见”的难题，解决上下级政府之间两张皮的矛盾，浙江省平阳县早在2017年，就将综合执法、国土资源、住建、水利、环保、司法、市场监管等县机关部门派驻机构，纳入属地乡镇进行管理，共计下沉人员713名，推进了县级部门的机构下沉、人员下沉和职权下沉，强化了执法队伍建设。与平阳县一样，北京市近年来也在探索超大城市的基层治理过程中，设计了市区街道干部下沉到社区的制度性安排，将人和权力下沉给了街道，取得了提升基层治理能力的成效。深圳市的宝安区也在2017年的社区治理改革中，加大了干部下沉的力度，推行一线工作法，街道领导班子成员每周至少安排一天到社区现场办公，担任社区党委第一书记，并选派优秀科级干部、执法人员、紧缺专业干部，脱产到社区去加强社区的领导力量。宝安区的这些改革举措提升了基层的治理水平。为了打通民生服务的最后一公里，沈阳市的沈北新区从2014年开始进行了大胆的基层治理改革，让浮在机关里的干部下沉到农村，兼任村党支部副书记，帮助村民解决各种实际困难，帮助村里谋划发展的新出路，推进了农村的经济发展。以上各地的机关干部下沉基层的治理改革探索，让大量干部深入到了基层的街衢巷陌和田间地头，加强了基层组织服务群众的力量，解决了不少基层群众面临的实际问题，提高了基层的治理水平。事实上，机关干部下沉基层的做法，不但体现了我党干部密切联系群众和走群众路线的优良传统，而且还有利于下沉干部的锻炼成长和个人价值实现。对机关干部来说，下沉到基层的这个大熔炉里进行锻炼，无疑是其人生当中最值得回味的一段经历，有利于他们的成长和成才。他们可以藉此难得的机遇，深入地了解中国基层社会的治理状况，直接面对面地接触到中国基层的广大民众，最真切地体会到中国基层百姓的酸甜苦辣和真情实感。这些非常接地气的人生阅历，可以丰富自己的工作经验，增加自己服务群众的才干，为自己以后的工作奠定坚实的基础。特别是对那些年轻干部而言，基层绝对是他们更快成长和成才的人生大舞台，走出办公室下沉到基层的艰苦岗位上进行挂职锻炼，可以让他们经风雨、见世面和长才干，为自己的个人生涯增添一笔宝贵的财富。与此同时，相对基层干部而言，机关干部除了拥有法律政策知识优势，还拥有无法比拟的政策信息优势，拥有可以直接打破基层与上级之间沟通壁垒的人脉优势。这些优势使下沉干部能够促进政策制定者和政策落实者之间的相互了解，能够帮助政策制定者加深对基层实际状况的认识，能够帮助政策执行者提升政策理论水平。机关下沉干部大多还拥有丰富的学识和较强的个人能力，他们可以在了解基层民众的实际需求基础上，利用自己的知识和能力，为群众的需求提供公共服务，为地方的发展出谋划策，并进而在此过程中实现自身的个人价值，增强做好工作的自信心。 干部下沉基层的工作必须要做实做好不过，干部下沉基层这件事说起来容易，而要将其加以具体落实并取得实效却并非易事。在现实的政治生活中，就的确存在着不少党员干部下容易而沉艰难的假下沉问题。这些干部美其名曰下沉到了基层，实际上要么是坐着车子转、隔着玻璃看的下沉，要么是照照和煦阳光、呼呼新鲜空气和品品美味农家菜肴的下沉，要么是穿着西装打着领带穿着皮鞋的高高在上的下沉，等等。如此这般走马观花或蜻蜓点水似的不接地气下沉，根本无法融入到基层工作实际，于基层治理非但没有任何实质性的帮助，反而会带来各种各样的骚扰，严重损害党和政府的形象。因此，若要把机关干部下沉基层工作做实做好，既需要管理下沉干部的扎扎实实的制度安排，又需要激发下沉干部沉下心兢兢业业工作的鼓励。首先，要建立完善的管理下沉干部的规章制度和考核评价体系。下沉干部个人表现好不好，关键是看制度完善不完善。为此，一是在干部下沉之前，上级主管部门要制定科学合理的干部下派管理制度，自上而下地做出妥善有序的统筹安排。要明确组织部门、派出单位、接收单位和下沉干部之间的权责关系，确保下沉干部能够有效履职；要根据下沉干部的专业特长、工作单位和工作性质，确保下沉干部能够在合适的一线工作岗位上充分发挥自身的特长和优势，以期在具体的工作中得到锻炼和做出成绩；要为下沉干部做好全面的保障服务工作，切实解决好每位下沉干部的后顾之忧，以便保证他们能够尽快进入角色，毫无牵挂地投入到基层的实际工作之中。例如，浙江省衢州市就按照派驻实用化、层级扁平化、管理属地化、考评一体化原则，推动派驻干部下沉融入街道；按照城市化要求，发挥派驻街道的市场监管局城南所负责人之所长，任命他为经济发展办副主任，以协助主任开展市场监管和其他经济工作。衢州市的这些制度安排取得了很好的实际效果。二是上级主管部门要有专职负责干部，根据有关的规章制度定期检查下沉干部的实际表现，及时掌握和了解他们在思想、工作和纪律等方面的具体状况。对那些能够与群众打成一片、工作业绩突出的下沉干部，要及时给予更多的表彰和激励，让他们能够在干部晋升中有机会脱颖而出，以达到调动广大下沉干部积极性的目的；对那些违反管理制度、工作消极和在群众中造成了不良影响的下沉干部，要视其严重程度及时给予相应的撤职查办和党纪政纪处分，以阻止不良工作作风的蔓延。如武汉市在2020年2月19日，就通报了5起干部下沉社区的典型问题，10名干部被依法依规问责，原因是市纪检监察机构在监督检查新冠肺炎疫情防控工作中，发现有极少数下沉社区的党员干部存在着行动迟缓、作风不实、工作不力等问题，败坏了党的工作作风。其次，要鼓励下沉干部沉下心来兢兢业业地工作。要将干部下沉基层工作落到实处，除了利用有效的管理和奖惩制度对他们的行为进行约束外，还需要鼓励他们将整个心沉到基层，因为一旦他们人在此而心不在焉，即人虽在基层但心却还浮在城里和机关，一有机会就想往城里和机关跑，此时无论多么严格的制度约束对他们也毫无用处。由此观之，干部下沉的第一要务是干部要扎下在基层努力工作的心，否则下沉工作不但不能给基层提供支持，而且还会给基层增添不必要的麻烦和负担，在这种状况下整个下沉工作就变成了“一地鸡毛”。为此，一是要激发下沉干部无私奉献的担当精神和服务群众的高尚情怀。下沉干部要深知，基层社会治理的主要任务就是服务群众，而不是简单化的行政管理；干部就是服务人民群众的公仆，而不是享有多少特权的阶层。因此，下沉干部心中要始终想着基层群众，要不断深入所服务的基层群众，充分倾听他们发自内心的最真实心声，了解他们真实的所思所想所盼，积极主动地为他们提供所需要的服务，直到他们对自己的工作表示满意时为止。一言以蔽之，下沉干部只有把心扎根到了基层，与所服务的群众有将心比心的同理心，才能用心为群众做事，才能实现干部下沉基层的目的。二是下沉干部要为基层兢兢业业地工作。根据有关部门的调查，因为工作环境的不同和政策把控的差异，基层干部和下沉干部之间在开始相处时存在一些隔阂，大多数基层干部并不欢迎下沉干部，这对后者的工作开展十分不利。为此，下沉干部一定要努力发挥自己的主动性和创造性，通过自己兢兢业业的实际表现来扭转这种状况：要尽早转变自己的身份意识，放低姿态摆正位置，不要计较级别的高低、职务的大小和个人的待遇，不要对社区工作随随便便地指手画脚，以减少基层干部对自己的不适感，尽快融入到他们中间；要自觉服从社区的工作安排，对工作不要拈轻怕重，对岗位不要挑肥拣瘦，勤奋学习主动钻研，补齐自身基层工作经验不足的短板，提高基层工作的实际能力；要利用自己的知识和上联下通的优势，积极履职，主动为基层群众排忧解难，如搭建起社区与居民、政府与群众之间的沟通桥梁，帮助群众解决一些实际问题。只要下沉干部能够实实在在地沉入基层，工作敬业，做出实绩，就会很快消除与基层干部和群众之间的隔阂，赢得他们的充分信任，让他们切身感受到下沉干部的个人诚意及背后的政府关爱。    总之，基层治理在推进治理体系和治理能力现代化过程中具有重要的地位，在国家现代化发展和政治稳定方面发挥着重要的作用。据此，做大做强中国基层和提高基层治理能力，一直是我们党和政府的工作重点。我们必须针对基层治理中存在治理能力不足和绩效不高等现实问题，推动机关干部下沉基层的基层治理改革。通过建立起完善的下沉干部管理制度和考核评价体系，鼓励下沉干部扎根基层工作并做出实绩，将干部下沉基层的工作做实做好，实现提升基层治理水平和治理能力的目标。
 【参考文献】1.余孝东、赵文杰：《行政与民主：走向基层善治的机制选择与发展路径》，《云南社会科学》，2019年第6期。2.陈家刚：《基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》，2015年第2期。

作者简介：王文章，北京大学马克思主义学院社会发展研究所教授

文章来源：论文修改稿以《干部下沉基层要成“新常态”》之名发表于《人民论坛》2020年5月下

排版 | 瞿杨

审核 | 陈培永 曲建英

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