虚开发票有关的政策梳理（20240529更新）

本文以立法沿革为主线，对虚开发票有关的政策，按照法律和司法解释、行政法规、规范性文件、最高人民法院有关文件及指导案例的顺序进行分类整理，便于日常工作查阅。

一、法律和司法解释

（一）全国人大决定

1995年，《全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》（中华人民共和国主席令第57号  ）我国法律上第一次出现了虚开增值税专用发票这个概念。

决定第一条规定：虚开增值税专用发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处没收财产。

有前款行为骗取国家税款，数额特别巨大、情节特别严重、给国家利益造成特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。

虚开增值税专用发票的犯罪集团的首要分子，分别依照前两款的规定从重处罚。

虚开增值税专用发票是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开增值税专用发票行为之一的。

注：根据《中华人民共和国刑法》（1997年修订），本决定予以保留，其中有关行政处罚和行政措施注的规定继续有效；有关刑事责任的规定已纳入97刑法，自97刑法施行之日起，适用97刑法规定。

（二）最高人民法院司法解释

1. 1996年，最高人民法院《关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》（法发〔1996〕30号）给虚开下了定义。

解释的第一条规定：根据《决定》第一条规定，虚开增值税专用发票的，构成虚开增值税专用发票罪。

具有下列行为之一的，属于“虚开增值税专用发票”：

（1） 没有货物购销或者没有提供或接受应税劳务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票；

（2） 有货物购销或者提供或接受了应税劳务但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票；

（3） 进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票。

《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕4号），自2024年3月20日起施行，法发〔1996〕30号同时废止。

法释〔2024〕4号规定具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条第一款规定的“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票”：

（一）没有实际业务，开具增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（二）有实际应抵扣业务，但开具超过实际应抵扣业务对应税款的增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（三）对依法不能抵扣税款的业务，通过虚构交易主体开具增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（四）非法篡改增值税专用发票或者用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票相关电子信息的；

（五）违反规定以其他手段虚开的。

为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以本罪论处，构成其他犯罪的，依法以其他犯罪追究刑事责任。

以伪造的增值税专用发票进行虚开，达到本条规定标准的，应当以虚开增值税专用发票罪追究刑事责任。

2. 《最高法关于审理骗税刑事案件具体应用解释》（法释〔2002〕30号）是关于审理骗取出口退税刑事案件的解释，对虚开案件定罪量刑的数额标准，曾经是参照这个解释执行的。（2024年3月20日以前曾经参照）

3. 最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）（2022年4月29日发布）对公安机关管辖的部分经济犯罪案件立案追诉标准进行修改完善。

（1）〔虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票案（刑法第二百零五条）〕虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，虚开的税款数额在十万元以上或者造成国家税款损失数额在五万元以上的，应予立案追诉。

注：过去为：虚开的数额在1万元以上或者致使国家税款被骗数额在5000元以上调整为10万元以上或者造成国家税款损失数额在5万元以上。

（2）〔虚开发票案 (刑法第二百零五条之一)〕虚开刑法第二百零五条规定以外的其他发票，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

①虚开发票金额累计在五十万元以上的；

②虚开发票一百份以上且票面金额在三十万元以上的；

③五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开发票，数额达到第一、二项标准百分之六十以上的。

注：过去为：虚开发票100份以上或者虚开金额累计在40万元以上的;虽未达到上述数额标准，但五年内因虚开发票行为受过行政处罚二次以上，又虚开发票的；其他情节严重的情形。

（三）刑法

1. 1997年《中华人民共和国刑法》吸收了1995年全国人大的决定；规定最高人民法院原有的解释跟新的刑法规定不抵触的继续有效；

《刑法》第二百零五条规定：虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。

有前款行为骗取国家税款，数额特别巨大，情节特别严重，给国家利益造成特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。

单位犯本条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。

注：本款规定的＂虚开＂主要有两种情况，一种是根本不存在商品交易，无中生有，虚构商品交易内容和税额开具发票，然后利用虚开的发票抵扣税款；另一种是虽然存在真实的商品交易，但是以少开多，达到偷税的目的。——  《刑法释义》

2. 2011年2月25日，《中华人民共和国刑法修正案(八)》取消了虚开增值税专用发票罪的死刑罪名，在刑法第二百零五条后增加一条，作为二百零五条之一，规定了虚开普通发票情节严重的也是犯罪。

刑法第二百零五条规定，【虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪】虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。

单位犯本条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑；虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。

第二百零五条之一　【虚开发票罪】虚开本法第二百零五条规定以外的其他发票，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

3.《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕4号），对虚开增值税专用发票罪作了限缩，突出本罪打击的对象是利用增值税专用发票抵扣税款的核心功能而进行虚开的行为，将为虚增业绩、融资、贷款等目的而虚开的行为，排除在本罪打击范围之外，防止轻罪重判，既符合罪责刑相适应的刑法原则，也符合党中央促进民营经济发展壮大的精神。同时该解释对虚开发票等的定罪量刑标准予以明确：

法释〔2024〕4号第十条规定， 具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条第一款规定的“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票”：

（一）没有实际业务，开具增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（二）有实际应抵扣业务，但开具超过实际应抵扣业务对应税款的增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（三）对依法不能抵扣税款的业务，通过虚构交易主体开具增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

（四）非法篡改增值税专用发票或者用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票相关电子信息的；

（五）违反规定以其他手段虚开的。

为虚增业绩、融资、贷款等不以骗抵税款为目的，没有因抵扣造成税款被骗损失的，不以本罪论处，构成其他犯罪的，依法以其他犯罪追究刑事责任。

法释〔2024〕4号第十一条规定，虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，税款数额在十万元以上的，应当依照刑法第二百零五条的规定定罪处罚；虚开税款数额在五十万元以上、五百万元以上的，应当分别认定为刑法第二百零五条第一款规定的“数额较大”、“数额巨大”。

具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条第一款规定的“其他严重情节”：

（一）在提起公诉前，无法追回的税款数额达到三十万元以上的；

（二）五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，虚开税款数额在三十万元以上的；

（三）其他情节严重的情形。

具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条第一款规定的“其他特别严重情节”：

（一）在提起公诉前，无法追回的税款数额达到三百万元以上的；

（二）五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，虚开税款数额在三百万元以上的；

（三）其他情节特别严重的情形。

以同一购销业务名义，既虚开进项增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，又虚开销项的，以其中较大的数额计算。

以伪造的增值税专用发票进行虚开，达到本条规定标准的，应当以虚开增值税专用发票罪追究刑事责任。

法释〔2024〕4号第十二条规定，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条之一第一款规定的“虚开刑法第二百零五条规定以外的其他发票”：

（一）没有实际业务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具发票的；

（二）有实际业务，但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际业务的货物品名、服务名称、货物数量、金额等不符的发票的；

（三）非法篡改发票相关电子信息的；

（四）违反规定以其他手段虚开的。

法释〔2024〕4号第十三条规定，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条之一第一款规定的“情节严重”：

（一）虚开发票票面金额五十万元以上的；

（二）虚开发票一百份以上且票面金额三十万元以上的；

（三）五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开发票，票面金额达到第一、二项规定的标准60%以上的。

具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百零五条之一第一款规定的“情节特别严重”：

（一）虚开发票票面金额二百五十万元以上的；

（二）虚开发票五百份以上且票面金额一百五十万元以上的；

（三）五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开发票，票面金额达到第一、二项规定的标准60%以上的。

以伪造的发票进行虚开，达到本条第一款规定的标准的，应当以虚开发票罪追究刑事责任。

（三）行政法

1. 2001年，《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是虚开定性偷税进行处罚的法律依据。

2. 2008年1月1日，《中华人民共和国企业所得税法》第八条规定：“企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。 ”这是虚开的发票不得在企业所得税税前扣除企业的政策依据之一。

3.《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条第二款规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。即虚开发票案件构成犯罪的，行政机关一般不罚款，而是由人民法院判处罚金。

二、行政法规

（一）《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条规定 ，纳税人购进货物、劳务、服务、无形资产、不动产，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。这是取得虚开的发票不得抵扣进项的政策依据。

（二）2010年，《中华人民共和国发票管理办法》使用了虚开的概念，在行政法中第一次出现了虚开的立法。

办法第二十二条第一款规定，开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。

第二款规定，任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：

　　1. 为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

2. 让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

3. 介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

第三十七条第一款规定，违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二款规定，非法代开发票的，依照前款规定处罚。

第三十九条第二款规定，有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

2023年，新《中华人民共和国发票管理办法》发布 ，自2023年7月20日起实施。办法第二十一条第二款规定，任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：

（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。第三十五条第一款规定，违反本办法的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

办法第三十三条第六项规定，违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

（六）以其他凭证代替发票使用的；

2024年，《中华人民共和国发票管理办法实施细则》修正，自2024年3月1日起施行。细则进一步完善发票违法行为的认定，“有货代开”也被明确界定为虚开行为。

细则第二十九条规定，《办法》第二十一条所称与实际经营业务情况不符是指具有下列行为之一的：

(一)未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票；

(二)有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符。

细则第四十条规定，《办法》第三十三条第六项规定以其他凭证代替发票使用的，包括：

（一）应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用；

（二）应当取得发票而未取得发票，以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销；

（三）取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销。

构成逃避缴纳税款、骗取出口退税、虚开发票的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》《办法》相关规定执行。

（三）2002年10月，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第二十九条第一款规定，账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当合法、真实、完整。 这也是虚开的发票不得在企业所得税税前扣除企业的政策依据之一。

三、规范性文件

（一）《国家税务总局关于加强增值税征收管理若干问题的通知》（国税发〔1995〕192号）是三流一致的来源。规定购进货物或应税劳务支付货款、劳务费用的对象。纳税人购进货物或应税劳务，支付运输费用，所支付款项的单位，必须与开具抵扣凭证的销货单位、提供劳务的单位一致，才能够申报抵扣进项税额，否则不予抵扣。 

除外情形：《国家税务总局关于增值税一般纳税人期货交易进项税额抵扣问题的通知》（国税发〔2002〕45号）、总局公告2016年第53号、《国家税务总局关于进一步明确营改增有关征管问题的公告 》（国家税务总局公告2017年第11号）、国家税务总局公告2017年第30号

（二）国家税务总局转发《最高人民法院关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》的通知（  国税发〔1996〕210号 ），总局转发了1996年最高人民法院的司法解释。

 （三）《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发〔1997〕134号），规定受票方利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款，按偷税处理；在货物交易中，购货方从销售方取得第三方开具的专用发票，或者从销货地以外的地区取得专用发票，向税务机关申报抵扣税款或者申请出口退税的，应当按偷税、骗取出口退税处理。当时税法上还没有善意取得的概念。

 （四）国家税务总局关于《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》的补充通知（国税发〔2000〕182号），是对134号文的补充规定。通知明确有证据表明购货方明知取得的增值税专用发票系销售方以非法手段获得的，属于“受票方利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款进行偷税”，对其均应按偷税或者骗取出口退税处理。

（五）《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发〔2000〕187号）首次提出了善意取得虚开增值税专用发票的概念：

购货方与销售方存在真实的交易，销售方使用的是其所在省(自治区、直辖市和计划单列市)的专用发票，专用发票注明的销售方名称、印章、货物数量、金额及税额等全部内容与实际相符，且没有证据表明购货方知道销售方提供的专用发票是以非法手段获得的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处。但应按有关法规不予抵扣进项税款或者不予出口、退税；购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出口退税，应依法追缴。

购货方能够重新从销售方取得防伪税控系统开出的合法、有效专用发票的，或者取得手工开出的合法、有效专用发票且取得了销售方所在地税务机关或者正在依法对销售方虚开专用发票行为进行查处证明的，购货方所在地税务机关应依法准予抵扣进项税款或者出口退税。

 （六）《国家税务总局关于诺基亚公司实行统一结算方式增值税进项税额抵扣问题的批复》（国税函〔2006〕1211号）是对三流一致问题的一个批复。规定由总公司统一支付货款，造成购进货物的实际付款单位与发票上注明的购货单位名称不一致的，不属于国税发〔1995〕192号第一条第（三）款有关规定的情形，允许其抵扣增值税进项税额。

 （七）《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开增值税专用发票已抵扣税款加收滞纳金问题的批复》（国税函〔2007〕1240号）规定了纳税人善意取得虚开的增值税专用发票被依法追缴已抵扣税款的，不属于税收征收管理法第三十二条“纳税人未按照规定期限缴纳税款”的情形，不适用该条“税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”的规定。

 （八）《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》（ 国家税务总局公告2012年第33号 ）规定了纳税人虚开增值税专用发票，未就其虚开金额申报并缴纳增值税的，应按照其虚开金额补缴增值税；已就其虚开金额申报并缴纳增值税的，不再按照其虚开金额补缴增值税。纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。

（九）《财政部、国家税务总局关于防范税收风险若干增值税政策的通知》（财税〔2013〕112号）规定了增值税纳税人发生虚开增值税专用发票或者其他增值税扣税凭证、骗取国家出口退税款行为，被税务机关行政处罚或审判机关刑事处罚的，其销售的货物、提供的应税劳务和营业税改征增值税应税服务应执行的政策。

 （十）《国家税务总局关于纳税人对外开具增值税专用发票有关问题的公告》（国家税务总局公告2014年第39号 ）是对《发票管理办法》的解读，规定了不属于对外虚开增值税专用发票的三种情形。纳税人通过虚增增值税进项税额偷逃税款，但对外开具增值税专用发票同时符合以下情形的，不属于对外虚开增值税专用发票：一、纳税人向受票方纳税人销售了货物，或者提供了增值税应税劳务、应税服务；二、纳税人向受票方纳税人收取了所销售货物、所提供应税劳务或者应税服务的款项，或者取得了索取销售款项的凭据；三、纳税人按规定向受票方纳税人开具的增值税专用发票相关内容，与所销售货物、所提供应税劳务或者应税服务相符，且该增值税专用发票是纳税人合法取得、并以自己名义开具的。受票方纳税人取得的符合上述情形的增值税专用发票，可以作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。公告的解读中还明确了先卖后买、挂靠经营如何适用，明确了虚开行为不能反推。注意这个公告是针对虚开增值税专用发票的。

 （十一）《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号），对如何判定走逃(失联)企业作出了规定。将符合规定情形的走逃（失联）企业开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证。对增值税一般纳税人取得的异常增值税扣税凭证按不同情形区分处理。

（十二）《国家税务总局关于发布<税务行政处罚裁量权行使规则>的公告》（税务总局公告2016年第78号）第十三条第二项规定，当事人同一个税收违法行为违反不同行政处罚规定且均应处以罚款的，应当选择适用处罚较重的条款。

 （十三）印发《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）》的通知（发改财金 〔2016〕 2798号），规定了28项联合惩戒措施，惩戒对象为包括虚开在内的重大税收违法案件信息中所列明的当事人。

28项联合惩戒措施：

（1）纳税信用级别直接判为D级，适用《纳税信用管理办法（试行）》关于D级纳税人的管理措施，通报有关部门。

（2）阻止出境

（3）限制担任相关职务

（4）金融机构融资授信参考

（5）禁止部分高消费行为

（6）向社会公示

（7）限制取得政府供应土地

（8）强化检验检疫监督管理，直接列为出入境检验检疫信用D级，实行限制性管理措施。

（9）依法禁止参加政府采购活动

（10）禁止适用海关认证企业管理

（11）限制证券期货市场部分经营行为

（12）限制保险市场部分经营行为

（13）禁止受让收费公路权益

（14）依法依规限制政府性资金支持

（15）从严审核企业债券发行、依法限制公司债券发行

（16）依法限制进口关税配额分配

（17）通过主要新闻网站向社会公布

（18）从严控制生产许可证发放

（19）限制从事互联网信息服务

（20）依法限制参与有关公共资源交易活动

（21）依法限制参与基础设施和公用事业特许经营

（22）对失信注册执业人员等实施市场和行业禁入

（23）撤销荣誉称号，取消参加评先评优资格

（24）支持行业协会商会对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等

（25）强化外汇管理

（26）限制在认证行业执业

（27）限制取得认证机构资质，限制获得认证证书

（28）其他。对公布的重大税收违法案件当事人，相关部门和社会组织在行政许可、新增项目审批核准、强制性产品认证、授予荣誉等方面予以参考，进行必要的限制或者禁止。

 （十四）根据《国家税务总局关于发布<企业所得税税前扣除凭证管理办法>的公告》（国家税务总局公告2018年第28号）第十二条规定，企业取得虚开发票不得作为税前扣除凭证。第十五条规定，税务机关发现企业取得不合规发票，企业应当自被告知之日起60日内补开、换开符合规定的发票或者按照规定提供相关资料证实其支出真实性后，相应支出可以在发生年度税前扣除。提醒注意的是，在处理取得虚开发票案件时，即使是善意取得虚开发票的，也需要在规定的期限补开、换开符合规定的发票，或者按照规定提供相关资料证实其支出真实性，否则相应支出不得在发生年度税前扣除。

28号公告第十四条规定，企业在补开、换开发票、其他外部凭证过程中，因对方注销、撤销、依法被吊销营业执照、被税务机关认定为非正常户等特殊原因无法补开、换开发票、其他外部凭证的，可凭以下资料证实支出真实性后，其支出允许税前扣除：

（一）无法补开、换开发票、其他外部凭证原因的证明资料（包括工商注销、机构撤销、列入非正常经营户、破产公告等证明资料）；

（二）相关业务活动的合同或者协议；

（三）采用非现金方式支付的付款凭证；

（四）货物运输的证明资料；

（五）货物入库、出库内部凭证；

（六）企业会计核算记录以及其他资料。

前款第一项至第三项为必备资料。

 （十五）《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》（国家税务总局令第54号）规定了重大税收违法失信案件（黑名单）的标准，其中涉及虚开发票的有：

1.虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的；

2.虚开增值税普通发票100份以上或者金额400万元以上的；

3.具有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税、虚开发票等行为，在稽查案件执行完毕前，不履行税收义务并脱离税务机关监管，经税务机关检查确认走逃（失联）的；

对税收违法“黑名单”虚开发票案件当事人，依法采取以下措施：

　　1. 纳税信用级别直接判为D级，适用相应的D级纳税人管理措施；

2. 税务机关将当事人信息提供给参与实施联合惩戒的相关部门，由相关部门依法对当事人采取联合惩戒和管理措施；

3. 税务机关依法采取的其他严格管理措施。

附：D级纳税人管理措施

（1）公开D级纳税人及其直接责任人员名单，对直接责任人员注册登记或者负责经营的其他纳税人纳税信用直接判为D级；

（2）增值税专用发票领用按辅导期一般纳税人政策办理，普通发票的领用实行交（验）旧供新、严格限量供应；

（3）出口企业退税管理类别直接定为四类，并按《出口退（免）税企业分类管理办法》中对四类出口企业申报退税审核管理的规定从严审核办理退税；

（4）缩短纳税评估周期，严格审核其报送的各种资料；

（5）列入重点监控对象，提高监督检查频次，发现税收违法违规行为的，不得适用规定处罚幅度内的最低标准；

（6）将纳税信用评价结果通报相关部门，按照法律法规等有关规定，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面予以限制或禁止；

（7）D级评价保留2年，第三年纳税信用不得评价为A级；

（8）税务机关与相关部门实施的联合惩戒措施，以及结合实际情况依法采取的其他严格管理措施。

（9）列入稽查随机抽查对象异常名录。（税总发〔2016〕73号）

（10）不得申请享受资源综合利用项目增值税即征即退政策。（财税〔2015〕78号）

（11）销售自产新型墙体材料，D 级纳税人不得申请享受增值税即征即退50%的政策。（财税〔2015〕73号）

（12）不得成为退税商店。（总局公告2015年41号）

（13）不得选择使用网上申领方式领用增值税发票。（税总函〔2016〕638 号）

（14）对安置残疾人的纳税人，以及特殊教育学校举办的企业，实行限额即征即退增值税的办法，D 级纳税人不得享受。（财税〔2016〕52号）

（15）已认定的享受免税优惠政策的非营利组织，如果被认定为 D 级纳税人，应自该情形发生年度起取消其资格。（财税〔2018〕13 号）

（16）申请注销时，不能采取“承诺制”容缺办理（税总发〔2018〕149 号）

（17）从事污染防治的第三方企业近三年内纳税信用等级被评定为 D 级不能够减按15%的税率征收企业所得税。（财政部、税务总局、国家发展改革委、生态环境部公告 2019 年第 60 号、 财政部、税务总局公告2022年第4号）

（18）不能申请退还留抵税额。（财政部、税务总局、海关总署公告 2019 年第 39 号、财政部 税务总局公告2022年第14号)

（19）不得申请“税银互动”贷款。（税总发〔2019〕113号）

（十六）总局公告2019年第20号（办理期末留抵税额退税有关事项）第十六条规定，纳税人以虚增进项、虚假申报或其他欺骗手段骗取留抵退税的，由税务机关追缴其骗取的退税款，并按照《中华人民共和国税收征收管理法》等有关规定处理。

（十七）国家税务总局关于异常增值税扣税凭证管理等有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第38号）规定了增值税专用发票列入异常凭证范围的情形；增值税一般纳税人取得的增值税专用发票列入异常凭证范围的处理规定。

（十八）查处虚开案件的重要规定

2.《最高人民法院关于在司法机关对当事人虚开增值税专用发票罪立案侦查之后刑事判决之前，税务机关又以同一事实以偷税为由对同一当事人能否作出行政处罚问题的答复》（〔2008〕行他字第1号）,明确税务机关在发现涉嫌犯罪并移送公安机关进行刑事侦查后，不再针对同一违法行为作出行为罚和申诫罚以外的行政处罚；刑事被告人构成涉税犯罪并被处以人身和财产的刑罚后，税务机关不应再作出罚款的行政处罚。

3.《税务稽查案件办理程序规定》（国家税务总局令第52号 ），自2021年8月11日起施行。明确了必要时，依照法律法规的规定，稽查局可以在立案前进行检查。明确税务稽查案件办理期限，稽查局应当自立案之日起90日内作出行政处理、处罚决定或者无税收违法行为结论。案情复杂需要延期的，经税务局局长批准，可以延长不超过90日；特殊情况或者发生不可抗力需要继续延期的，应当经上一级税务局分管副局长批准，并确定合理的延长期限。

4.《国家税务总局关于修改<重大税务案件审理办法>的决定》（国家税务总局令第51号），自2021年8月1日起施行，规定了有下列情形之一的案件，不属于重大税务案件审理范围：1.公安机关已就税收违法行为立案的；2.公安机关尚未就税收违法行为立案，但被查对象为走逃（失联）企业，并且涉嫌犯罪的；3.国家税务总局规定的其他情形。

（十九）虚开相关的解读、指引

四、最高人民法院有关文件及指导案例

（一）最高人民法院研究室《关于如何认定以“挂靠”有关公司名义实施经营活动并让有关公司为自己虚开增值税专用发票行为的性质》征求意见的复函（法研〔2015〕58号）。

复函提出以下意见：一、挂靠方以挂靠形式向受票方实际销售货物，被挂靠方向受票方开具增值税专用发票的，不属于刑法第二百零五条规定的“虚开增值税专用发票”。二、行为人利用他人的名义从事经营活动，并以他人名义开具增值税专用发票的，即便行为人与该他人之间不存在挂靠关系，但如行为人进行了实际的经营活动，主观上并无骗取抵扣税款的故意，客观上也未造成国家增值税款损失的，不宜认定为刑法第二百零五条规定的“虚开增值税专用发票”；符合逃税罪等其他犯罪构成条件的，可以其他犯罪论处。

（二）《最高人民法院关于虚开增值税专用发票定罪量刑标准有关问题的通知》（法〔2018〕226号）规定了虚开增值税专用发票的定罪量刑标准。

通知第二条规定，在新的司法解释颁行前，对虚开增值税专用发票刑事案件定罪量刑的数额标准，可以参照《最高人民法院关于审理骗取出口退税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2002〕30号）第三条的规定执行，即虚开的税款数额在五万元以上的，以虚开增值税专用发票罪处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；虚开的税款数额在五十万元以上的，认定为刑法第二百零五条规定的“数额较大”；虚开的税款数额在二百五十万元以上的，认定为刑法第二百零五条规定的“数额巨大”。

（三）在2018年12月4日举行的“12·4”公众开放日活动上，最高人民法院召开新闻发布会，发布第二批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例。

在这六件典型案例中，张某虚开增值税专用发票案对于指导全国法院在司法审判中按照罪刑法定、疑罪从无原则以发展的眼光看待民营企业发展中的不规范问题，具有重要的指导意义。最高人民法院经复核认为，被告人张某以其他单位名义对外签订销售合同，由该单位收取货款、开具增值税专用发票，不具有骗取国家税款的目的，未造成国家税款损失，其行为不构成虚开增值税专用发票罪。

（四）2020年7月22日，最高人民检察院发布关于印发《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》的通知，提出依法慎重处理企业涉税案件。注意把握一般涉税违法行为与以骗取国家税款为目的的涉税犯罪的界限，对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理，依法作出不起诉决定的，移送税务机关给予行政处罚。

（五）2024年3月1日，人民法院案例库上线，发布虚开增值税专用发票案例5则，不以骗取国家税款为目的未造成税款损失不宜定罪。

（六）2024年3月15日，“两高”发布依法惩治危害税收征管典型刑事案例。

本文由小颖言税原创整理，转载请注明来源。

《小颖言税：全税种思维导图》（1版12次印刷），政策截至2024年3月31日现已上市，可扫描下图二维码购买。