最高法行政庭：强化行政行为合法性审查，保障当事人合法权益

2021年，时值“十四五”开局之年，全面建设社会主义现代化国家新征程开启。在深化司改进程中，审判机关如何进行业务革新？司法审判如何秉持“法理情”逻辑规则，关照个案公平正义？

全国两会期间，澎湃新闻特别推出最高法十大业务部门系列专访，借此梳理司法革新的经验和思考，以期探路新时代审判改革。本场访谈嘉宾为最高人民法院行政审判庭庭长于厚森。

谈行政审判现状：

出庭应诉制度成效良好，

要克服“一判了之”心态

澎湃新闻：过去一年间，行政审判情况如何？在破解“告官不见官”上，司法实践还存在哪些问题？

于厚森：

2020年，地方各级法院新收一审、二审、申请再审等各类行政案件42.2万件，占比较大的案件类型主要集中于土地、拆迁、劳动和社会保障管理等行政管理领域。地方各级法院审结各类行政案件43.2万件，结案总数超过收案总数，保持了稳中有进的良好态势。

行政诉讼俗称“民告官”。长期以来，“告官不见官”被认为是行政诉讼中的一大难题。2014年修改后的行政诉讼法正式以立法形式确立了行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉制度。为进一步推进落实该项制度，最高人民法院于2020年6月22日出台《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，旨在发挥出庭应诉制度倒逼提升依法行政水平、推动行政争议实质性化解功能。

地方各级法院积极推进落实行政机关负责人出庭应诉制度，取得了良好成效。如黑龙江全省、北京平谷、湖北武汉、广东广州、山东青岛、四川乐山等地的行政机关负责人出庭应诉率均达90%左右。同时，有条件的地方法院还尝试建设远程出庭应诉平台，提高应诉效率。

从各地反映的情况来看，当前部分地区行政机关负责人出庭应诉工作总体是健康有序、卓有成效的。但在有的地方还存在推进不平衡、负责人对案情了解不够、出庭不出声等问题。各级法院行政审判部门将强化应诉指导工作，积极创造更加便利的应诉条件，助力行政机关负责人在庭审时“出庭、出声、出彩”。

澎湃新闻：现实中，行政诉讼的申诉上访率高、服判息诉率低的问题长期存在。有何解决之策？

于厚森：

一段时间以来，申诉上访率高、服判息诉率低确实是我国行政诉讼中较为典型的问题。造成这两个问题的原因是多方面的，诸如行政诉讼机制不够健全、法律规定有待完善、行政审判工作人员司法能力不够强、司法作风不够扎实等等。

近年来，各级法院行政审判部门积极深化行政诉讼制度改革，努力解决上述问题。

首先，进一步克服“一判了之”的心态，积极推进行政争议实质性化解。如去年最高人民法院办理的某地当事人诉当地政府拆除行为系列案，涉及村民回迁安置问题，为在最大程度上实现行政争议的实质化解，合议庭多次开展协调工作，并赴当地化解矛盾，最终促成该系列案达成和解。

第二，科学选择裁判方式。行政审判以被诉行政行为的合法性审查为基础，在审理的过程中更加注重结合原告方的实质诉求，灵活选择撤销判决、履行判决、给付判决等不同判决形式，着力增强判决的针对性和实效性，依法保护原告方的合理合法诉求。

第三，进一步加强裁判文书释法说理。在深入研究案件的基础上，重点针对事实和法律争议焦点进行释法说理，特别是对疑难复杂以及诉讼各方争议较大的案件强化释法说理，向当事人阐明裁判结论的形成过程和正当性理由。

第四，进一步开展规范性文件附带审查。作为抽象行政行为的“红头文件”具有反复适用性的特点，可能导致多起行政争议。目前，最高法行政庭正在研究起草规范性文件附带审查的司法解释，该司法解释的出台将为有效化解涉规范性文件附带审查的案件提供更加有力的制度支持。

第五，加强对相关民事争议的一并审理。修改后的行政诉讼法将符合条件的民事争议纳入相关行政诉讼审理程序中，有效防范以往在部分类型案件中出现的行政和民事相互推诿的问题，着力实现矛盾纠纷的一揽子化解。

下一步，各级法院行政审判部门将进一步加强诉源治理，推动矛盾纠纷源头化解，积极延伸审判职能，着力推进“府院联动”，更好实现从源头上预防和减少行政纠纷。

谈政府信息公开案件：

兼顾诉权保护和司法能力平衡，

探索规制滥用诉权行为

澎湃新闻：在政府信息公开诉讼中，是否也存在重复滥申请、滥复议、滥诉讼的情况？如何解决？

于厚森：

政府信息公开案件在行政诉讼案件中始终占据较高比例。司法实践中确实存在少数当事人反复、大量提出政府信息公开申请，并在后续大量提起行政复议或行政诉讼的情形。

对于这一问题，我国已经有了相关法律规定。2019年修订施行的《政府信息公开条例》第三十五条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。申请理由不合理的，告知申请人不予处理。”第三十九条第一款也规定：“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。”同时，第四十二条第一款也规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”

最高法在2017年出台的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确规定，对于当事人明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息，或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。另一方面，人民法院对滥用诉权的认定和处理应当十分慎重，必须兼顾诉权保护和司法能力的平衡。各级法院行政审判部门要进一步学习《政府信息公开条例》，更加准确认定滥用诉权、恶意诉讼等情形，促进维护政府信息公开领域的正常行政和司法秩序。

谈“全面赔偿原则”：

强化行政行为合法性审查，

合理界定“直接损失”范围

澎湃新闻：目前，涉房屋土地征收等行政诉讼呈现怎样特点？针对部分行政强拆中“全面赔偿原则”遇阻的现象，专家呼吁通过修法扩大“直接损失”范围，并考虑引入惩罚性赔偿。您怎么看？

于厚森：

目前，涉房屋、土地征收行政案件总体呈现出案件总量大、涉众性案件多、关联性案件多、矛盾纠纷易激化等特点。对此，人民法院行政审判部门进一步强化对征收、补偿及相关行政行为的合法性审查，着力加强调解工作，更加注重矛盾纠纷的实质性化解。比如，吉林省白山市农业机械有限责任公司诉吉林省白山市政府涉国有土地上房屋征收行政赔偿一案，案涉赔偿额逾千万，最高人民法院在二审审理过程中，合议庭在有效庭审的基础上，依法开展调解工作，最终促使双方达成调解协议，奔波九年多的民营企业合法权益得到了救济。

根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指实际财产或者利益的减少。赔偿直接损失，即赔偿确定的、必然的财产损失。

关于国家赔偿范围、标准的确定和落实，并不仅仅是行政强拆类案件所独有，而是关涉整个国家赔偿制度。对此，必须紧密结合实际，统筹考量受害人损失弥补、国家财力负担、操作便捷性等多方面因素。一方面，现行《国家赔偿法》的相关规定是否需要进一步修改完善、如何进行修改完善，还需要进一步分析论证。另一方面，行政审判要更加注重结合个案案情，通过合理界定“直接损失”范围、科学选择损失计算标准，准确认定赔偿数额，既体现出对行政机关违法行政的惩戒性，又有效弥补受害人的合法利益损失。

澎湃新闻：行政审判活动中的一项重要原则就是既要进行行政行为的合法性审查又要切实化解社会矛盾。如何平衡？

于厚森：

行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，要对行政行为是否合法进行审查。这一规定确立了行政诉讼特有的合法性审查原则。与此同时，行政诉讼作为一种诉讼活动，其本质上也属于一种解决争议、化解矛盾的制度。

2014年修改后的行政诉讼法在第一条立法目的中明确增加了“解决行政争议”的表述。解决行政争议的机制，目前有行政复议、行政诉讼、信访等多种途径。在行政诉讼中，人民法院在对被诉行政行为进行合法性审查的基础上，对合法的行政行为判决驳回原告的诉讼请求；对违法的行政行为判决撤销、变更、确认违法、责令履行或者重作等，从而达到解决行政争议，化解社会矛盾的目的。

合法性审查是解决行政争议的基础。离开合法性审查，解决行政争议可能沦为“和稀泥”，甚至会以牺牲他人利益、公共利益为代价。加强合法性审查，既是行政审判的当然要求，也是有效解决行政争议的重要保障。另一方面，有效解决行政争议，有助于维护正常行政管理秩序、促进提升依法行政水平。因此，合法性审查和解决行政争议可以也应该实现良性互动，必须统筹兼顾、一体推进。

谈预防性行政诉讼：

严格限定适用范围和条件，

诉讼功能仍重事后救济

澎湃新闻：目前，我国行政诉讼中的预防性保护措施还显不足，特别是涉及到隐私泄漏、私有财产拍卖等。如何完善？

于厚森：

预防性行政诉讼属于行政诉讼的类型之一，其主要目的在于为防止行政行为给当事人造成不可弥补的权益损害，而允许当事人在损害发生之前即提起诉讼，以阻止行政行为的确定、执行。

另一方面，预防性行政诉讼存在干扰行政机关行政管理秩序的风险，还可能使得行政程序、行政复议程序等被不当规避，因此必须严格限定预防性行政诉讼的适用范围和条件。

在我国现行法律框架内，预防性行政诉讼的典型代表为《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十一条。根据该条规定，被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。

在2014年行政诉讼法修改过程中，对是否明确规定预防性行政诉讼，理论界和实务界的主流观点均认为行政诉讼的功能应主要定位于事后救济，在行政行为尚未作出的情况下，法院一般不宜介入审查。对于这一问题，仍需要行政诉讼理论和实践的进一步积累。

谈行政诉讼和解现象：

依法开展调解工作，

克服以判压调、以拖促调等现象

澎湃新闻：人民法院审理行政案件，不适用调解，但现实中“案外和解”却日益增多且颇受欢迎？如何解决？

于厚森：

行政诉讼法在制定之初确立了行政诉讼不适用调解原则。2014年修改后的行政诉讼法在坚持这一原则的基础上，作出了例外规定，即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。这主要是考虑到行政诉讼法自制定实施以来，当事人以和解方式解决争议的现象实际大量存在，和解由于没有法院的确认和制度的保障，反而不利于保护当事人的合法权益，不利于有效化解行政争议。

针对实践中的这一问题，考虑到行政赔偿、补偿等案件中行政机关具有一定的裁量权，适用调解可以更好地解决行政争议，保护当事人的合法权益，故2014年行政诉讼法修改时作了上述调整。

对行政赔偿、补偿以及行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收等行政案件，特别是对因土地征收、房屋拆迁、社会保障等问题引发的行政争议，由于往往存在利益主体多元、法律关系多重、案情错综复杂等情形，在这些案件中重点做好调解工作，不仅有利于化解原告方与行政机关的矛盾，也有利于提高行政效率、节约司法资源。

例如，最高人民法院2020年审理的一起行政赔偿案件，某高院判决驳回盛某的赔偿请求，最高人民检察院对此提出抗诉，我院提审该案后，为了妥善化解矛盾，合议庭多次赴案件发生地开展工作、组织调解，最终双方当事人在合议庭的见证下签订和解协议，解决了这起历时近三十年的行政赔偿纠纷，实现了行政纠纷的实质性化解。

下一步，各级法院行政审判部门要以行政诉讼法关于调解制度的规定为依托，依法适用有关规定，更好发挥调解制度的作用，更多实现行政争议的实质化解。同时，也必须严格遵守法律关于可调解案件类型的规定，始终坚持自愿、合法原则，既要防止行政机关非法处分行政职权，又要克服以判压调、以拖促调等现象，确保调解工作规范有序开展。

声明：本文来源“澎湃新闻”APP，在此致谢！

编辑：朱　琳

排版：孟祥宇

审核：刘　畅

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