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唐任伍，肖彦博，唐常：后精准扶贫时代的贫困治理： 制度安排和路径选择
* 2020年基本消除绝对贫困、全面建成小康社会后,中国进入以相对贫困、精神贫困为特征的后精准扶贫时代。
* 贫困韧性和迁移性导致后精准扶贫时代的贫困发生转型,出现绝对贫困向相对贫困、一维贫困向多维贫困、生存性贫困向发展性贫困、收入型贫困向消费型贫困、原发性贫困向次生性贫困、农村贫困向城市贫困转移等六大特征。
* 后精准扶贫时代贫困发展的动态性和贫困成因的多源性,决定了贫困治理的长期性和复杂性,加大了贫困治理难度,产生了新的贫困治理诉求。
摘要
2020年基本消除绝对贫困、全面建成小康社会后,中国进入以相对贫困、精神贫困为特征的后精准扶贫时代。贫困韧性和迁移性导致后精准扶贫时代的贫困发生转型,出现绝对贫困向相对贫困、一维贫困向多维贫困、生存性贫困向发展性贫困、收入型贫困向消费型贫困、原发性贫困向次生性贫困、农村贫困向城市贫困转移等六大特征。后精准扶贫时代贫困发展的动态性和贫困成因的多源性,决定了贫困治理的长期性和复杂性,加大了贫困治理难度,产生了新的贫困治理诉求。贫困治理需要围绕"相对贫困""精神贫困"的治理重心,以"攻心"为上,克服贫困治理碎片化、重塑整体性治理,破除城乡二元结构、实施城乡一体化治理,摒弃运动式治理、建立制度性治理体系,实施正式制度和非正式制度双轮驱动,建立起与国际接轨的多维动态识别标准,出台"贫困治理法",加强"贫困耻感文化"建设,发挥社会企业在贫困治理中的潜力,发掘贫困者内在的正能量,克服"穷人心态",扩展相对贫困者"带宽",矫正个体失灵,消除代际贫困,实现贫困的最优化治理。
关键词
后精准扶贫时代；贫困转型；制度安排；路径选择
[文章出处]北京师范大学学报（社会科学版）2019年第1期。本微信版文章注释从略，引用请据原文。
“贫困”是个永恒的话题，是一种常态，任何时代、任何国家，都存在着“贫困”。中国自古以来，无数志士仁人怀着救民出水火的忧国忧民之心，希冀消除贫困，让人民过上幸福生活，但最后都成为空想，大部分生民仍然生活在贫困之中。世界上很多发达国家，物质财富已经极大的丰裕，但仍然存在着“贫困”。因此，“贫困”成为世界各国必须面对的世界性难题。中国共产党领导中国进行改革开放，40年来中国从“短缺”走向“充裕”，从“贫困”走向“小康”，并以大无畏的胆气和魄力，向世界许下了“精准扶贫”、打赢脱贫攻坚战、消除“贫困”“2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫”“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的庄严承诺。这是人类历史上开天辟地、前无古人的伟大壮举，她标志着中国共产党领导下的中国人民，敢于做前人没有做过的事业，为人类文明的发展作出中国人的贡献，中国进入贫困治理的新阶段。但是，中国共产党向世界的承诺是消除“绝对贫困”，并不意味着“贫困”的终结，“相对贫困”在一定范围内还将长期存在，并呈现出新特点和新表现（关信平，2018）。因此，未雨绸缪，研究后“精准扶贫”时代相对贫困治理的制度安排和路径选择，意义重大。
一、贫困韧性和迁移性导致贫困转型
贫困作为经济学和社会学意义上的概念，有“物质贫困”和“精神贫困”之分。“物质贫困”包括绝对贫困和相对贫困，绝对贫困表现为物质上的匮乏，是缺乏维持生存所需要的食品、住房、衣物等生活必需的物品的一种状态，从而无法进行简单再生产，直接威胁到生命的延续。而相对贫困则是相比较而言的贫困，是与不贫困的社会成员的生活水平相比较的一种衡量和测度，具有主观判断的感觉，呈现出一种普遍性，动态性、长期性的状态，存在于一切社会之中，实质上是社会的不平等、不公平状态（阿玛蒂亚·森，1996）。随着不同时期科学技术的发展、社会生产力和生活方式的变化，贫困标准也有很大差别。而“精神贫困”则是行为科学意义上的“贫困”，是溶在血液和灵魂中的一种特性。被学者称为“个体失灵”（Individual Failures）或“行为失灵”（Behavioral Failures）或“志向失灵”（Aspiration Failures）的“精神贫困”（杭承政、胡鞍钢，2017），是一种“贫困者可能缺乏争取和改变自身贫困状况的志向”（Appadurai，2004），表现为志气缺失、能动性不足、精神怠倦、不思进取、眼光短视、急功近利，如中国俗语中所说的“人穷志短”，不能按照理性原则进行决策和思维，导致个体福利无法最大化，成为物质贫困的精神元素，最终进入“贫困陷阱”的恶性循环。
贫困受文化的影响，具有很强的韧性。中国传统文化中“安贫乐道”观念根深蒂固。“君子固穷，小人穷斯滥矣”，道德高尚的人能够固守其穷，无所怨悔，而小人穷困的时候则丧失原则，放纵于行，孔子把对待贫穷的态度作为区别君子和小人的标准，甚至要求既贫则安，不怨天尤人，无怨无悔，安然处之，道德高尚的人甚至还要“贫而无谄”“贫而乐”，超然于贫穷之外，独善其身。再加上佛教文化传入中国以后，儒道释三者合流，更加强化了这种“安贫乐道”的民族心理。在生产力水平低下的时代，它对于塑造民族性格产生了很强的正向激励作用，使得民族成员面对贫穷落后的逆境和压力，仍然保持一种坚韧不拔、刻苦耐劳的品性，并能够穷则思变，形成一种有效应对、适应与复原、成长的心理机制，铸造了华夏子孙对待贫困罕见的隐忍、坚忍、苦忍、忍受、忍熬、忍耐的人性、人格、人品的质地和应力，面对贫困的重压，仍然具有异乎寻常的质量、弹性和力度，以及战胜贫困的信念、意志、毅力和恒心。中华民族成员对贫困的这种韧性和抗力，保持了中华文化得以生生不息，赓续发展。
但是，中华文化中的贫困观念，是契合农耕文明、适应生产力水平低下、工具简陋和生产资料有限时代的文化，这种“安贫乐道”的贫困观，具有超强的抗贫困韧性、耐久性和忍受力，是战胜靠天吃饭、温饱问题都难以保障的农业文明的一种精神武器，但也给民族成员遗传下了严重的难以愈合的贫困负面心理，发展到一定程度甚至产生很多现代人难以理解的“穷人心态”的极端行为。贫困限制了人们的想象力，造成整个民族素质的下降。
社会心理学认为，贫困心理基因是有记忆、有遗传的，越是贫困的人，越具有贫穷思维和贫困习惯。这种思维和习惯造成贫困者接受外界信息的心智容量萎缩，认知“带宽”被稀缺心态堵塞，使人的思维、行为、眼界受限，认知能力和执行控制力大幅降低（Sendhil Mullainathan & Eldar Shafir，2013）。大量的研究证明，人类最伟大的创造和发明大都来源于认知“带宽”中的梦想和理想，而贫困者大脑“带宽”中占据的全是为满足生理需求所需要的油盐柴米之类的稀缺物，注意力、观察力、分析能力等都会让位于解决饥饿的稀缺需求，饥饿的人注意力只会被食物吸引，其他的事情很难引起他们兴趣，“穷人心态”使得贫困者很难有要成大事的规划、目标，看到的只有眼前的蝇头小利，行为变得小心谨慎，畏手畏脚，丧失了承担风险、敢冒风险的勇气，更缺少资源支撑到外面世界中去开开眼界。他们毫无魄力所言，只能像一只坐井观天的青蛙，即使面前是浩瀚大海的广阔，他仍然看不到机会，只会望洋兴叹。他们已经被贫穷砍断了搏击的手脚，已经被贫穷扼杀了认知的能力和强悍的执行力。这种资源稀缺尤其是金钱稀缺的窘迫生活造成的“穷人心态”，时刻表现在一个人的日常言行举止中，潜移默化地影响到自己的家人乃至子女，降低了后代的“带宽”，使他们的心态也变得愈发消极和短视，从而产生贫困的迁移，陷入贫困的怪圈。
到2020年后中国消除了绝对贫困，进入了相对贫困治理阶段。后“精准扶贫”时代贫困出现转型（李小云、许汉泽，2018），呈现出六个新特点：
一是绝对贫困向相对贫困转型。绝对贫困本质上是生存贫困，朗特里（1901）将绝对贫困定义为“一种最低需要的缺乏，无法达到生活所需的最低需求水平”（Benjamin Seebohm Rowntree & Robert Hunter，1902），衡量的标准是根据收入、消费、基本生活状况制定的稳定数值。1978年以来国家先后三次调整绝对贫困标准线。2020年中国消除了绝对贫困后，生产生活资料匮乏、难以维持简单再生产的“贫困循环”得到缓解，中国资源绝对稀缺型的物质贫困转变为对贫困主观理解的相对贫困上，实际上反映的是整个社会收入分配的差异。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”（习近平，2017），农村贫富差距不断加大，基尼系数超过0.4的国际警戒线（刘伟等，2018）；城乡居民贫富差距居高不下，收入分配的不平等，决定了后精准扶贫时代相对贫困将会长期存在，并成为2020年后贫困治理的主要目标（赵晓峰、邢成举，2018）。
二是一维贫困向多维贫困转型。2020年以经济贫困为主要形式的绝对贫困消除后，人民不仅对物质文化生活质量和精神文化的追求提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，一维收入贫困将转型为多维福利贫困，正如阿玛蒂亚·森所指出的,贫困不仅仅是经济上收入低下的表现，更是一种权利缺乏或者其他条件不足的表征，体现了社会参与能力、收入创造能力与机会获取能力的缺失（Amartya Sen，1999）。联合国开发计划署认为，所谓人类贫困指的是不具备基本的人的能力，例如文盲、营养不良、卫生条件差等，能力贫困、精神贫困、文化贫困、信息贫困和生态贫困等成为贫困的主要范畴，国家统计局2017年对我国多维贫困状况进行测算，全国多维贫困发生率虽然明显下降，但仍有38.1%的人口在教育、健康、生活条件方面处于多维贫困状态之中，尤其是西部地区多维贫困程度更为严重（冯怡琳、邸建亮，2017）。
三是生存性贫困向发展性贫困转型。生活资料匮乏、难以满足基本生存需要的生存型贫困，通过“两不愁三保障”的精准扶贫，2020将实现全部脱贫，生存和温饱已经不是衡量是否贫困的绝对标准，持续发展成为衡量贫困与否的重要准则。社会学家亚伯拉罕·马斯洛的需求五层次理论中的较低层次的生理需求和安全需求基本得到满足，社会需要、尊重需求和自我实现的需求成为最迫切的需求，后精准扶贫时代面对的主要是发展性贫困（亚伯拉罕·马斯洛，2007）。
四是收入型贫困向消费型贫困转型。绝对贫困的生成大多是因为无固定收入来源，缺少劳动力、因病、因学等原因，全面建成小康社会后，农村居民的收入大幅提升，基本生存问题解决，对生活品质和生活质量的追求更高，消费需求多样化，消费品质高端化，对服务性消费的需求增大，农村居民迫切需要改善生活质量，再加上农村交通设施日益完善，信息交流日益便捷，人口流动性增加，人们的消费习惯和消费观念产生巨大变化，青少年价值异化，攀比、享乐思想滋生，消费的即时性和非理性问题凸显，伴随有效供给不足及供给方式落后，使得消费型贫困现象凸显（刘伟等，2018）。
五是原发性贫困向次生性贫困转型。原发性贫困是最初的、最早的贫困，次生性贫困则是二次生成的、派生的贫困。例如，异地搬迁集中安置的农民，在失去土地或者安置点远离劳作地点后找不到新的工作，失去收入来源导致生活水平低于其他同类人群，或者一些暂时脱贫的人口由于资产的缺乏和社会保障的强度不高不足以抵御风险，在疾病、自然灾害和教育等其他风险下致贫（张绍山，1992），这些次生性贫困成为原发性贫困解决后衍生出的一些新型贫困，具有隐蔽性等特点，给后精准扶贫时代的贫困治理带来新的挑战。
六是农村贫困向城市贫困转移。精准扶贫主要是针对农村人口，随着乡村振兴战略的实施，大量人口从农村向特色小镇和城市转移，但转移的这批人受到文化水平和工作技能的限制，城乡二元制度的惯性硬约束以及转移人口自身的思维、意识形态等方面的软约束，导致他们难以真正融入城市化的主流，阶层隔离现象将逐渐显现，“候鸟式”“钟摆式”的新市民成为最脆弱的一群，他们收入不稳定，劳动风险大，精神上无所寄托，从前的绝对贫困者现在以相对贫困者的新形态转移到城市，成为城市的新贫困者。
二、后精准扶贫时代贫困治理的困境和治理诉求
一旦因资源稀缺造成的“穷人心态”连同历史文明迁移到社会成员的人文精神基因里，它就像魔咒一样限制这些人的眼界和想象力。贫困的多元性、社会性、稳定性和传递性，决定着贫困治理难度的加大。因此，如果说精准扶贫时代的“硬仗”是看得见、摸得着的物质上的稀缺，那么后精准扶贫时代面临的将是看不见、摸不着的精神上的匮乏，更加复杂的相对贫困治理，其治理难度的难度丝毫不亚于绝对贫困。
后精准扶贫时代的贫困更多地表现为心理和精神上的贫困。现代社会生产力高度发展，物质财富的创造能力使得人们的心理需要胜过对物质的需要，人的“精神贫困”到了偏执、乃至只有所谓“仇恨”的地步，既害人又害己的极端行为经常出现，甚至危及到社会的稳定。因此，后精准扶贫时代的贫困治理是长期的、复杂的（李国靖、邢爱民，1999）。这是因为：
贫困发展的动态性决定了贫困治理的长期性。贫困有暂时贫困或者短期贫困与长期贫困之分，经过救助和帮扶可以脱贫的大都是暂时贫困，这种贫困的产生是某个阶段因为突发的偶然因素导致的，而长期贫困则是通过扶持仍难以摆脱，私域或公域的资产和资源的赤字从父辈传递到子辈，贫困阶层从“代内”演变为“代际”，导致贫困的相关条件和因素在家庭内部由父母传递给子女，使子女成年后重复父母的境遇。因此，长期贫困具有持续时间长且代际传递的特点（王卓，2017）。贫困的动态性往往使一些短期贫困一遇自然灾害或不利的政治社会经济因素冲击，就会演变为长期贫困，这种贫困陷阱导致贫穷恶性循环，给贫困治理带来挑战。
贫困成因的复杂性决定了贫困治理的长期性。贫困是多因素的产物，资源稀缺只是表象，既有个人和家庭禀赋的缺失，也有后天教育不足造成发展困难，还有自然灾害和社会问题的冲击等。仅仅治理绝对贫困，而不从根本上消除发展问题，只能解决暂时性贫困，最终可能导致福利依赖。因此，鉴于贫困成因的复杂性，任何将贫困治理短期化和简单化的行为都有可能产生返贫风险。贫困治理的本质是要实现和保障贫困人口的生存权和发展权，使贫困人口具备自我发展的能力，既要实现经济脱贫，又要实现精神脱困，后精准扶贫时代的贫困治理，不仅要采取“输血式”，更要采取“造血式”，从而更加凸显后精准扶贫时代贫困治理的艰巨性和长期性。
鉴于后精准扶贫时代贫困治理的长期性和复杂性，因此后精准扶贫时代的贫困治理需要新的思路、新的诉求，才能打破贫困治理的瓶颈。
首先，后精准扶贫时代贫困治理必须克服“碎片化”，重塑整体性治理。贫困治理是一项浩大的系统工程，消除绝对贫困，国家投入了大量人力物力财力，取得了显著成效。但后精准扶贫时代的贫困治理，不但涉及经济的物质领域，还要涉及政治、经济、文化等精神领域，更面临贫困治理主体的价值取向、利益诉求不一致，如果仍然沿用传统的资源配置“碎片化”、政策措施分散化、治理路径“山头主义”“地方主义”“短视化”，就无法统一布局，难以形成合力，增加治理成本，降低治理效率（何植民、陈齐铭，2017）。因此，后精准扶贫时代的贫困治理更需要重塑整体性治理，各治理主体间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标和治理行动（韩兆柱、于均环，2018），形成整体性、无缝隙的治理模式，应对“碎片化治理带来的一系列问题”（Perri et al.,2002），破解贫困治理“碎片化”困局。
其次，后精准扶贫时代贫困治理必须破除城乡二元格局，实施城乡一体化治理（汪三贵、曾小溪，2018）。后精准扶贫时代的贫困转型为相对贫困，贫困的核心是发展的不平衡和不充分，表现为城乡不平等、区域不平等和个体间的不平等。一方面，精英和强势群体对资源的捕获和优先利用，对弱势群体产生相对剥夺感。由于历史原因以及体制因素，我国城乡“二元”结构长期存在，消除了绝对贫困的广大农村，由于产业结构单一，公共服务水平在相当长的一段时期内很难赶上城市水平，主动或被动参与到城市化进程中的大量农村人口，从精神上、心理上很难融入到城市之中，成为城市中的“边缘化”人群，逐渐陷入“相对贫困陷阱”，而留在逐渐“空心化”的农村中一群人基本上成为新的弱势群体，尽管他们衣食无忧了，但精神上的空虚、心理上的孤寂，社会资本的缺少，很难获得“上行流动”的机会，转移就业获得高收入的可能性较低，贫困的“代际传递”、农民工社会融入等问题凸显，社会出现新的分层和分化，最终导致新型贫困。因此，后精准扶贫时代的贫困治理，如马克思曾说的，“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”，以“均衡”“平等”作为价值取向，改变城乡“二元”贫困治理框架，实施城乡一体化治理，大力推进公共服务均等化。
最后，后精准扶贫时代务必摒弃运动式贫困治理，建立制度性贫困治理。绝对贫困的“运动式”治理，是最理性和有效的选择，充分发挥了中国特色社会主义的政治和制度优势，短期内集中了大量资源和社会力量，举全国之力扶贫减贫，取得了世界瞩目的成绩，“成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家”（习近平，2016）。但这种“运动式”运行和实践，依靠的是治理主体的权威性、通过“政治任务”和超强的动员能力，短促出击获得高效的回报，很难可持续发展。而后精准扶贫时代的相对贫困治理面临的环境更加复杂，“运动式”治理只能起到临时性作用，难以发挥持续效果，且容易出现反弹和“内卷化”，因此更需要一种细工慢活式的精细治理，制度性治理是一种必然选择。
三、后精准扶贫时代“攻心为上”贫困治理的制度安排
相对贫困治理作为世界性难题，对后精准扶贫时代的中国来说，如何进行制度安排，是一个重大的战略性选择。从整体上来说，后精准扶贫时代的贫困治理进入“攻心”时代，即以“攻心为上”，重点在于矫正弥漫于这个社会的“精神贫困”，克服“穷人心态”，扩展相对贫困人口的“带宽”。
“穷人心态”衍生的“贫困思维”对这个社会的影响是持续性、周期性的，传统的单纯用“给钱给装备”的方法进行贫困治理，只能解决局部问题，并不能根本改变贫困的周期性，且对后精准扶贫时代的相对贫困治理产生“治理失灵”，原因在于“精神贫困”使得民族缺少智慧和胆识，意味着对世界大势没有控制力，缺乏计划和对趋势的判断，让人的“心思”变少了。通过正式制度和非正式制度的安排，以持续的经济补助和灵活定制的职业技能培训，从精神上滋养相对贫困者的灵魂，扩展他们的“带宽”，让他们的“带宽”长期不缩水，大脑不再被稀缺俘获，心理上不再为资源稀缺而感到持续的焦虑和不安，彻底改变限制智力和判断力的“稀缺头脑模式”。因此，后精准扶贫时代贫困治理的制度安排必须注重整体性、精准性、长期性、有效性。
第一，建立起与国际接轨的多维动态识别标准，提升贫困治理的精准度与有效性。后精准扶贫时代的贫困治理由原来的物质匮乏、经济水平较低的物质贫困、收入贫困转化为发展机会的不平等、能力的缺失以及社会排斥等精神贫困、发展贫困，现有的单一贫困识别指标难以适应后精准扶贫时代的贫困治理，借鉴联合国、世界银行以及西方发达国家行之有效的贫困识别标准体系，将传统贫困治理中忽视的“社会排斥”“文化贫困”“精神贫困”“发展贫困”等因素纳入识别体系之中，建立起与国际接轨的多维度贫困识别标准，成为后精准扶贫时代贫困治理基础。
第二，加强贫困“耻感文化”的制度建设，有效发挥贫困治理对象的“主体性”作用。长期以来，中国在治理绝对贫困的过程中，大量的扶贫资金和扶贫项目纷纷流入广大贫困地区，贫困者成为被优待群体，由于贫困“耻感文化”的缺少，产生了一些人不以贫困为耻、反以贫困为荣的文化怪异，一些地方甚至出现了争当贫困户的现象，千方百计钻贫困户的空子，依赖政府，不思进取、坐享其成，将扶贫资金看成“唐僧肉”，将申请到贫困救济看成实力的体现，认为有人脉才能成为贫困户。从行为经济学的角度来看，人的行为影响选择效果，“耻感文化”缺失者选择被动接受的方式成为陷入“贫困陷阱”的精神诱因，因而丧失积极主动、勤劳开拓的生产方式来摆脱贫困的上进冲动，加大了贫困治理的难度。在后精准扶贫时代的制度安排中，遵循人类从神经、心理、语言、思维和文化这一由低到高的认知规律，以文化认知作为人类独有的最高级认知形式为基础，嵌入到贫困治理的制度建设中，投资非正式制度建设，加强对心智不健全、社会素养不够、内生动力不足的“穷人心态”的制度矫正，复兴、发育儒家文化中的“礼义廉耻”，发挥“耻感文化”中的积极因素在贫困治理中的宣教作用，强调羞耻之心在贫困治理中的约束作用，重塑耻感基础之上的社会道德评价机制，形成以贫穷为耻，以勤劳致富为荣的文化氛围，激发贫困者自力更生的内生动力，实现贫困治理的可持续发展。
第三，借鉴“社会性商业”模式，释放社会企业在贫困治理中的潜力。素有“农民的银行家”之称的孟加拉国人穆罕默德·尤努斯创造的“社会性商业”模式，是后精准扶贫时代应用于贫困治理的“善经济”（穆罕默德·尤努斯，2008）。传统福利企业和公益慈善组织之类的贫困治理是一种“授人以鱼”的方式，缺乏后劲，难以彻底有效地解决贫困问题。因此，后精准扶贫时代可以借鉴穆罕默德·尤努斯社会企业（Social Business）进行贫困治理的方式，实现贫困治理的可持续发展。社会企业相较于传统企业，并非为了追求个人利益最大化，而是旨在实现社会目标，致力于解决长期困扰人类的贫困问题，同时相较于慈善机构和非盈利组织的无私奉献、不求回报，又能在实现社会目标的同时收回成本，获得的利润不分红，只是实现社会目标的手段。社会企业超越了资本主义的逐利性和对人性狭隘的理解，通过科学设计运行体系，以社会企业、小额信贷的方式实现财富双向流动，实现社会功能，追求精神回报而非物质回报，有效解决贫困差距问题。因此，后精准扶贫时代社会性商业理念的推广和实践为贫困治理提供了思路，也为社会企业的发展带来了机遇。引导社会企业的良性发展，在制度设计上要为社会企业创造公平法制的社会环境，完善相关法律法规，保障社会企业的合法地位和权益，在政府主导下大力推广社会企业文化。
第四，建立贫困治理法，从制度上构建贫困治理的长效机制。“运动式”贫困治理可以起到“从重、从严、从快”的业绩治理功效，充分发挥了中国特色社会主义的政治优势，一定程度缓解了贫困治理压力，短期治理效果明显，但这种依靠外力帮扶的治理模式只能治标，不能治本，存在很强的路径依赖、返贫风险大。从世界贫困治理的经验来看，贫困治理效果的长期稳定取决于正式制度和非正式制度建设。后精准扶贫时代，变“运动式”贫困治理为“制度性”贫困治理，国家要尽快建立贫困治理法，建立贫困治理的长效机制，有效化解长期贫困、相对贫困的代际传递。制度性贫困治理要建立在大数据和完整的信用体系上，要有科学的识别机制，参照世界中等发达国家水平，动态确定后精准扶贫时代平均的生活标准，建立起以信用为依据的贫困治理保障网。通过成文的规则约束和对个体、组织有效的激励，保障贫困治理行为与目标的契合性，使整个贫困治理系统保持长久运转。
后精准扶贫时代贫困治理的制度安排还需要建立在清除“碎片化”思维、统筹城乡贫困一体化治理的基础，防止贫困从农村向城市转移、代际转移、空间转移、形态转移的趋势发生，重点关注相对贫困和精神贫困。传统的贫困治理在区域上主要针对农村、西部和老少边穷地区，形态上主要关注物质上的贫困，忽视城市贫困、精神贫困和发展性的贫困。随着城市化的发展和相对贫困向城市转移的趋势加强，后精准扶贫时代的贫困治理的制度安排需要建立城乡系统互补、协调和融合发展的共生单元，统筹城乡、区域、形态一体化治理，从空间融合、经济互动、社会分配、生态环境和精神调适等维度，促进城乡、区域之间资源互动、物质和精神文明建设交融，减少相对贫困和精神贫困。
第五，后精准扶贫时代的贫困治理重心在“精神贫困”治理。后精准扶贫时代的贫困主要表现为“精神贫困”和相对贫困，因此制度安排应该有的放矢，重心由物质贫困治理转移到精神贫困治理上。精神贫困是比物质贫困更难治理的贫困，原因在于精神贫困产生于人的非理性行为，个体失灵，从而产生志向缺乏和信念消极，认知和决策出现偏差，形成无志、无知和无为状态，容易自卑、自贱、自污甚至自损，“带宽”日益狭窄，最终陷入“贫困陷阱”的恶性循环之中。因此，后精准扶贫时代贫困治理的制度安排，需要思维上将“授人以鱼”转化为“授人以渔”，充分发挥非正式制度的功能，重心从心理和行为机制上进行干预，使贫困者“无志”转为“有志”“无为”变为“有为”“自卑”转变为“自尊”。具体做法是：在进行一定的物质激励的同时更多地利用社会规范，发挥社会声誉和“面子”的正向影响力，从内心激发相对贫困者致富的内生动力；对于“失志”“无为”的相对贫困者，有针对性地实施心理干预，像习总书记所提出的给贫困者送温暖、送志气、送信心、送发家致富的决心，挖掘相对贫困者潜在的积极特质、情感和情绪，解决他们短视和低自控力的缺陷，唤起他们内心的觉醒。在制度设计上，要针对精神贫困的特性，构建政府、市场、社会、个体四维度的“四元治理体系”进行“精确诊断”，“对症下药”，矫正个体失灵，解决“精神贫困”。
1 阿玛蒂亚·森，2008：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，北京：商务印书馆。
2 冯怡琳、邸建亮，2017：《对中国多维贫困状况的初步测算——基于全球多维贫困指数方法》，《调研世界》第12期。
3 关信平，2018：《论现阶段我国贫困的复杂性及反贫困行动的长期性》，《社会科学辑刊》第1期。
4 杭承政、胡鞍钢，2017：《“精神贫困”现象的实质是个体失灵——来自行为科学的视角》，《国家行政学院学报》第8期。
5 何植民、陈齐铭，2017：《精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角》，《中国行政管理》第10期。
6 韩兆柱、于均环，2018：《整体性治理、合作治理与合同制治理理论比较研究》，《天津行政学院学报》第5期。
7 李国靖、邢爱民，1999：《关于扶贫工作长期性的几点思考》，《中国贫困地区》第12期。
8 李小云、许汉泽，2018：《2020年后扶贫工作的若干思考》，《国家行政学院学报》第1期。
9 刘伟等，2018：《中国收入分配差距现状、原因和对策研究》，《中国人民大学学报》第5期。
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11 王卓，2017：《论暂时贫困、长期贫困与代际传递》，《社会科学研究》第2期。
汪三贵、曾小溪，2018：《后2020贫困问题初探》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》第2期。
12 习近平，2017：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社。
13 亚伯拉罕·马斯洛，2007：《动机与人格》，许金声等译，北京：中国人民大学出版社。
14 中共中央宣传部，2016：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社。
15 赵晓峰、邢成举，2016：《论中国农村贫困的转型及其对精准扶贫的挑战》，《学习与实践》第7期。
16 张绍山，1992：《水库移民“次生贫困”及其对策初探》，《水利经济》第4期。
17 Appadurai, A., 2004, The Capacity to Aspire: Culture and the Terms of Recognition, Redwood City.
18 Perri, 6., et. al., 2002,Towards Holistic Government：The New Reform Agenda, New York: Palgrave.
19 Rowntree, B. S., 1902, Poverty: A Study of Town Life, London: Nabu Press.
20 Sen, A., 1999, Development as Freedom, New York: Alfred Knopf.
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