李友梅｜治理转型深层挑战与理论构建新方向

治理转型深层挑战与理论构建新方向

摘　要：随着我国社会治理创新的改革实践不断深化，许多新型治理挑战日益突显。面对这些新挑战，社会治理领域的传统理论框架难以清晰解释其形成机制，也缺乏操作性的应对思路。这种理论积累现状部分地与当前研究更注重宏大议题但疏于机制分析，难以在本土实践的独特性与一般化理论之间建立深度关联有关。为进一步推动治理研究领域的理论创新，学术界有必要紧贴中国改革实践脉络，进一步聚焦共建共治共享社会治理新格局中的政党、政府与社会主体运行模式及其协同机制，并推动中观分析框架与中层理论的深度发展。

作者简介：李友梅，上海大学教授、中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院第一副院长、中国社会学会会长

本文系国家社会科学基金重大项目“当代中国转型社会学理论范式创新研究”（项目编号：17ZDA112）的阶段性成果

刊载于《社会科学》2020年第7期

近年来，中国社会治理转型的速度不断加快。在国家制度建设层面，党的十九届四中全会强调坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这表明我国的社会治理制度建设将更注重多元参与和人尽其责的共同体思维，从而实现治理模式的深度转变和系统优化。在地方治理层面，国内许多地区都开始将创新社会治理、加强基层建设视为地方政府竞争的重要维度因而加大改革力度，一些地区在推动基层政府运行模式的系统创新、构造社会组织发展新格局、激发基层自治共治内生动力方面开展了许多具有重要创新意蕴的探索。客观来看，这些改革实践在提升我国社会治理能力的同时，也遇到了许多转型前沿的深层挑战，而当前理论界对这些新型挑战及其破局思路却总体缺乏深入研判，由此形成了丰富改革实践与相对薄弱理论积累之间的持续张力。立足于当代中国国家治理体系和治理能力现代化的重要历史机遇期，学术界有必要进一步推动治理研究领域的深度理论创新。

重视当前治理转型前沿提出的新挑战

长期以来，我国学术界在讨论当代中国治理转型问题时，普遍受到发轫于西方政治社会学的“国家与社会”理论范式、“治理”理论及相应公共管理理论之影响。在这些理论范式的影响下，研究者预设了许多治理挑战，如：依据“国家与社会”理论视角，治理转型中的核心问题是如何在强国家的制度背景下有序推动社会的发育；根据新公共管理理论视角，治理转型中的艰巨挑战涉及如何通过服务外包等方式更好提升公共部门运行效率等；从“整体性治理”理论关注焦点来看，治理挑战主要表现为如何提升政府内部机构和部门的整体性运作水平以更好应对公众需求，“治理”理论更注重多中心治理结构的建立及有效运行等。客观来看，这些理论预设和聚焦点确实在一定程度上抓住了过去十多年来中国社会治理转型中的核心瓶颈问题。但随着中国社会治理既有模式转型的不断深化，一些新型治理挑战开始出现于实践部门的改革路线图上。面对这些新挑战，已有理论范式和分析框架的局限性日益显现，这进一步影响了学术部门和政策研究部门在更高水平上推动治理创新。概括近年来全国各地的治理实践，这些新型挑战突出表现为以下几个方面：

挑战之一：党建引领治理转型的实践机制如何有效设计。近年来，在治理实践和改革创新中，“党建引领”成为基层探索中一种追求并卓有实效的做法。比如：当基层政府试图整合辖区内不同职能部门的力量，更为有效地克服“条块分割”问题时，创新者常会发现由于党的组织网络覆盖性大，能更好跨越不同类型组织边界，因此运用“区域化党建”的方法可以更好构建跨组织的协同网络，从而提升整体治理的效能。再比如：一些改革前沿的治理部门发现，随着经济快速发展，在商务楼宇等经济社会空间复杂的区域，出现了“溢出”街－居治理网络的治理盲区。在这些区域，人流密集、关系复杂、风险集聚，但现有治理网络难以有效覆盖，于是改革创新者利用党的组织网络覆盖面广的优势，开展“楼宇党建”，并将许多治理功能加载于党建网络之中。随着类似探索的普及，政策部门开始更为重视党建引领在社会治理中的作用。但在相应探索不断深入的过程中，许多瓶颈与机制设置难题也不断显现，比如：在社会力量发展过程中，党建引领如何更好实现蕴管理于服务？在当代社会个体自主性不断萌生的背景下，党建引领如何更好兼顾活力与秩序？在缺乏相应的资源与权力支撑的新社会空间中，社区党组织如何进行有效的社会整合与动员？在基层自治与共治领域，党建引领如何既发挥好“把关者”的作用，又发挥自治活力激发者作用？……这些挑战已经成为当前一线城市基层治理创新中的核心问题，但由于相应研究对党建引领的条件、机制、约束讨论甚少，因此无论是理论界还是公共政策部门都难以推动更有效的改革实践。

挑战之二：基层政府深度推动治理转型的持续动力问题。中国的改革实践表明，各级地方政府是推动改革创新的重要力量。在社会治理领域，城乡基层政府直接面对公众需求，如何进一步提升其深度推动治理创新的改革内生动力是事关治理转型的重要问题。近年来在一些深度改革地区，为了使基层政府更好地聚焦社会治理的“主业主责”，上级政府上收了其经济职能，并强化其公共服务、公共管理、公共安全职能。相比于经济发展指标，公共服务、公共管理、公共安全的成效抽象，难以客观测量，所以在改革一线地区开始出现了基层政府治理绩效难以客观评估的难题，上级政府也难以根据基层政府的治理绩效实施客观、公平的激励。由于改革者难以找到应对这一挑战的有效方法，基层治理创新中开始出现“干好干坏一个样”、“干得好不如说得好，说得好不如‘包装’得好”之类现象，一些基层政府为了在治理竞赛中突显而出，甚至出现了“为了创新而创新”的现象，进而导致形式主义严重影响基层治理效能。要解决这些难题，就必须深入探索与公共服务、公共管理、公共安全领域职能履行相对应的新型政绩评估体系如何有效构建的问题，而这又涉及对传统的、基于GDP主义政府运行模式而形成的政绩评估理论、方法的超越和新型民调技术发展的问题。目前理论界在这些方面普遍积累不足，因此这些新型治理挑战始终难以得到有效应对。

挑战之三：社会组织发展领域的制度整合难题。持传统“国家与社会”理论的研究者认为，中国社会力量成长的制度环境具有“宏观鼓励，微观约束”的特征，这客观上不利于社会力量的快速成长。但这一判断显然与近年来中国社会组织领域的制度创新实景难符：党的十八届三中全会明确提出“激发社会组织活力”以来，中国社会组织发展的制度环境有了重要变化，国家和地方层次都快速出台了许多有利于社会组织发展的新政策。不仅如此，近年来中国政府还开始以购买服务的方式加大了向社会组织的资源输入。此时再用“控制性”视角来简单归纳社会组织发展的难题显然已不合适。实际上，与此同时，一些新的问题也涌现出来。一方面，政府对社会组织“输血式”培育模式，资源供给环境不断优化，但形成了社会组织对政府资源的严重依赖，以及社会组织自身能力的低质化、同质化。从数量上看，社会组织发展速度较快，但从整体质量上看，仍存在着缺乏稳定预期、专业化水平不高等发展瓶颈。另一方面，有研究指出，这种现象的出现与社会组织领域制度供给碎片化、多部门非协同治理等深层现象密切相关。也就是说，随着国家越来越重视社会组织发展问题，越来越多政府部门都介入了社会组织的管理与服务过程，但由于不同部门考虑的问题和政策重心不一，彼此间难以形成一致的政策框架，因此导致了社会组织在这种碎片化制度环境下难以形成稳定预期的问题。要化解这些挑战，就需要深入研究跨部门协同和政策设计中“控制权”分布模式等前沿组织学问题。然而，学术界在这些领域的积累不足，因此许多讨论都停留在“应然”和“宏大叙事”层次，在实质上难以推动制度创新。

挑战之四：多元治理模式的有效实现机制。党的十八大以来，国家日益强调探索具有中国特色的多元社会治理模式，以更好应对开放、流动和日趋全球化的社会发展态势。党的十九届四中全会更是强调要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。各级政府在治理创新中也更注重培育多方治理主体，构建多元治理的社会治理新模式。但从总体上来看，这一探索取得的成效还比较有限，突出表现为体制外主体参与多元治理的积极性不足，政府治理与社会治理有效协同的保障机制不完善，行政机制时常“遮蔽”社会机制等。这些治理转型的深层难题背后暴露出当前我国构建共建共治共享的社会治理新格局缺乏稳定的社会公共性作为支撑，也表明如何在一个渐进式治理转型的过程中更好实现行政纵向整合机制与社会横向整合机制有效衔接还缺乏更为深入的保障机制。要有效化解这些治理瓶颈，就需要我们在多元治理模式的实现方式等中观维度开展更为深入的研究，而不能一味从理念和“应然”层次出发提出理论观点。

上述治理转型前沿的新挑战，在一定程度上比理论界预设的传统治理难题更为复杂。这也表明随着我国社会治理转型进程不断向纵深化方向发展，相应理论话语创新的压力日益沉重，这呼唤理论界进一步对社会治理领域的理论、预设作出深入反思，并紧贴中国改革实践的深层逻辑提出相应理论构建新路径。

反思现有治理理论资源的深层局限

当代中国治理转型的总体进程大体是从本世纪初开始的。2004年，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，该文件明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，并明确了改革方向是“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在此之后，党的历届中央会议都将创新社会治理放在重要位置，十八届三中全会后，“创新社会治理”已成为我国国家治理体系现代化的重要内容。与这一历史实践相伴，国内理论界也日趋重视对治理问题的研究，不同学科形成了研判当代中国治理问题的多维进路。值得说明的是，这一阶段也是我国学术界逐步加速从国际社会科学知识体系“西学东渐”汲取理论和研究工具的重要时期，在“现代化”和“规范化”的学科发展观指引下，学术界吸纳了大量西方经典理论资源，并据此构建了研究我国治理转型问题的知识框架。

这些知识对于指导研究者辨析治理转型中的核心问题、了解现代国家治理转型方向等都具有重要意义——正是在这一知识框架的指引和启发下，政策部门推动了治理领域的许多重要制度创新，为我国国家治理体系现代化建设提供了重要支撑。但另一方面，由于我国治理转型的实践路径与西方国家有重要区别，尤其是我国社会运行的基础、政府治理遵循的核心组织原则都与西方国家相应情境不同，因此过去多年来建立在西方理论基础之上的治理理论和知识框架在面对进入改革“深水区”的转型实践时，开始呈现出诸多方面的局限与不足。突出表现为以下几个方面：

首先，在我国现有社会治理理论和知识框架内，缺乏对执政党行为与治理转型机制间关系的清晰讨论。我国学术界在讨论中国的社会治理转型进程时，从西方社会科学界吸纳的知识观点总体是建立在“整体国家”理论想象上的，在具体研究中表现为常常模糊甚至混淆“政府”与“党”的关系，许多经验研究普遍存在将“政府”与“党组织”笼统概称“国家”的现象——这一点尤其是在沿袭“国家与社会”理论视角的相应研究脉络中表现得更为突出。这种研究设计上的先天缺失导致社会治理领域的相关研究既难以呈现我国治理转型历史实践的深层制度特征，也无法对基层实践中普遍运用党建机制化解治理难题的独特经验保持理论敏感性。进一步来看，这种理论缺失还会影响我们判断中国社会治理转型实际可用的制度资源。由此看来，如何不断把执政党的“党建引领”机制带回治理研究领域已成为一个极为迫切的理论话题。

其次，现有理论对治理转型中政府行为机制的研判总体建立在“绩效主义”基础上，缺乏对公共服务、公共管理背景下政府运行机制的深描。改革以来相当长一段时间里，地方政府在推动中国经济跨越式发展中发挥了显著战略性作用。基于这一实践经验，西方学术界发现改革早期的地方政府和基层政府具有显著的绩效主义发展特征，因此提出了诸如“地方政府即厂商”、“财政联邦主义”等理论。受这些理论影响，当代中国政府行为研究总体上也更关注各级政府在经济发展中的角色，并进一步发展了“锦标赛”理论、“项目治国”等研究视角。这些视角更关注地方政府在利益刺激下的行为方式，尤为注重其中的激励机制设置。但随着治理转型步入“深水区”，地方政府尤其是基层政府开始更注重提升公共服务和公共管理水平，相当一些政府部门开始在治理和民生改善的背景下推动制度创新。此时，基于明确“成本－收益”分析和绩效主义的理论视角开始遭遇深层挑战，政府间竞争情势也变得更为微妙，这些复杂的改革实践呼唤理论界对治理转型新背景下的政府行为假设、运行机制有更清晰的揭示。

第三，已有治理理论关于“多元治理”的讨论多停留于宏观和“应然”层次，缺乏对实现路径的细致讨论。在政治社会学领域影响甚大的“治理”理论总体勾勒了现代社会多元治理的基本形态与总体特征，但我国学术界在引介西方理论时总体停留在宏大理论观点介绍的层次，对于多元治理在具体的结构条件下得以实现的条件、机制与路径的讨论不多，对于多中心治理网络中政府治理与社会自治机制相互衔接的组织与制度安排也少有聚焦。而“国家与社会”理论及相关的“法团主义”、“多元主义”理论视角也缺乏对于不同情境下政社互动条件机制的进一步分析，由此导致学术界在面对“多元治理”这一话题时，总体上呈现出观点多、实质性分析少的特征。这种理论讨论方式在治理创新的战略目标尚不清晰、国家宏观政策也并未充分重视多元治理问题的转型初期具有重要的启发性意义，但在当前治理创新的目标指向已然清晰、国家在宏观政策已日趋重视多元参与社会治理的背景下，相应的理论研究也需要随之深入才能对新的实践阶段产生真正的指导意义。由此来看，如何进一步丰富多元治理理论的内涵，尤其是强化其分析性功能就变得极为必要。

进一步来看，上述理论局限不仅与理论创新的滞后性有关，更折射出了当前治理研究领域在方法论和研究积累上的“短板”和不足，比如：更注重宏大理论叙事，但疏于机制分析。这一研究现状致使论者多以某种结构主义叙事为导向，更注重规范意义上的逻辑推演，但对实践中的复杂性以及各类治理机制运行的条件、边界、约束缺乏深入讨论。这种研究进路，自然难以对治理转型中的复杂性、意外后果进行深入把握并揭示现象背后的深层机制，难以在田野研究与理论构建中找到相互促进的恰当路径。由此导致了或者用理论遮蔽现实复杂性，或者用现实的多维性阻碍理论的纵深化发展。正是这种方法论上的瓶颈，导致治理研究领域长期限于要么讲故事，要么单纯讲理论的困境，难以紧贴当代中国治理转型的复杂线索推动中层理论的不断发展，难以在“通古今之变”与普遍性一般化理论间建立相互促进的桥梁。因此难以在关照中国社会运行“底蕴”和既有民情的基础上，回到现代性和公共性视角构建当代中国治理创新的新型理论框架。这也在深层次上制约了中国社会治理领域的理论创新能力。

治理研究的理论创新进路

基于上述讨论，本文认为，要紧贴当代中国社会治理转型实践推动理论创新和学术话语体系建设，就必须与时俱进在多个维度推动高水平理论创新。尤其是注意到现有治理领域理论构建的薄弱点，在以下几个方面增进学术积累：

一是对中国特有的党建引领治理转型实践过程进行理论深描，从中提炼出党建引领治理机制的理论内涵。这需要研究者聚焦当前治理转型实践中改革者以党建机制推动部门协同、应对治理“盲区”挑战的丰富实践，从“实然”层次提炼党建引领治理机制有效运行的制度条件。从而将各级党组织从宽泛的“国家”分析框架中析出，聚焦政党组织推动治理创新的方法和路径。这一新型研究进路可能丰富理论界对中国特色的治理创新路径的理论认识。考虑到基层实践中，党建引领是许多领域改革的“安全阀”机制，对这一理论进路的持续关注可能帮助我们更好地理解中国特有背景下活力与秩序间的均衡机制是如何运行的。

二是结合“五位一体”均衡发展战略研究地方政府行为，尤其关注多层级政府在治理创新中的复杂行为机制。如前所述，现有的政府行为理论带有较强的的“政治市场”想象，即将地方政府在发展经济中的行为特征放大至整个国家治理领域，这种研究视角随着近年来国家越来越强调经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体战略而越来越显示出局限性。在社会治理领域，地方政府和基层政府并不存在经济发展中常见的财政分成等谋利动机，而治理绩效的竞争也难以沿用经济领域的“锦标赛”竞争机制，因此治理领域的政府政策执行、竞争与合作机制往往与传统的理论想象有较大差异。如何结合田野研究，更好地发展出地方政府推动治理转型的一系列贴切理论、概念和分析工具将是下一阶段治理研究领域理论创新的重要方向。

三是在坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的背景下，深入研究当代中国社会领域发展的多维动力机制。随着社会治理共同体的深入建设，当代中国社会力量成长的问题逐渐超出传统“国家与社会”理论预设的范畴。社会力量的成长不仅事关社会自主性的成型与发展，还与中国公共服务体系改革进程乃至政府改革进程紧密关联。换句话说，社会组织与社会力量不仅是多元治理主体的构成，也是多层次公共服务体系的重要组成部分，还是各级政府化解自身灵活性不足问题时可依赖的力量，因而处于多重发展逻辑的共同作用下。这些多维力量会对中国社会组织和社会力量发展形成何种影响？——以此为切入点的研究也许对于揭示转型期中国社会领域生长机制与特征具有重要意义。

随着研究者不断深入聚焦以上领域的研究问题，当代中国治理转型中的政党、政府、社会的关系形态与协同机制将得到更深入的研究，许多立足于中国特有治理转型实践的中观理论与分析框架也将得到有效构建——这无疑将有力推动中国社会科学的理论创新与知识体系创新。

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