郜占川｜审查起诉权司法化的可能空间及合理限度

摘要

审查起诉权司法化契合当前司法改革，符合检察制度改革的趋势和潮流。但在我国司法实践中，审查起诉程序的裁断功能存在不同程度的失灵现象，主要表现为办案检察官的独立性保障不足，当事人权利被有意无意忽视，以及审查起诉存在不当的中间处理等。此现象有违审查起诉权司法化改革的预期。完善之道在于推进审查起诉权运行适度司法化，增强审查起诉权行使的独立性和辩护律师的异议参与权等。审查起诉权司法化须在合理限度内运行，适用范围宜界定在合理区间以兼顾效率，目标是在形式合理与实质有效，多元化设计与协同化运行以及集体化的“惯性司法”和个体化的“责任司法”间达致平衡，从而铸就审查起诉权的司法品格以实现司法公正。

郜占川，甘肃政法大学民商经济法学院教授

刊载于《社会科学》2020年第8期

本文系国家哲学社会科学基金项目“审判中心主义改革进程中检察权同步司法化研究”(项目编号：15BFX062) 的阶段性成果

司法权在程序方面具有被动性、公开性、透明性、多方参与性及终结性等特征。其中最为典型的是审判权，法院的审判活动以控辩对抗与司法者中立为基本构造，其理想形态是由控、辩、裁三方形成的等腰三角诉讼结构。由于审查起诉本质上也是一种司法裁判活动，因此检察机关的审查起诉权本应隶属司法权。在审查起诉权的宏观蓝图中，检察官应当坚守审查起诉的司法官身份，强化审查起诉的司法化构造，恪守客观公正的司法官立场。然而，审查起诉权司法化的宏观蓝图在我国司法实务中呈现得并不美好，存在不同程度的异化。本文针对审查起诉权司法化的实践面相，探寻检察机关审查起诉权司法化改革的可能空间，并在审查起诉权的微观运作方面进行理论形塑，使审查起诉程序的运行更符合司法活动的基本规律，在去行政化的检察改革潮流中确立审查起诉活动的诉讼属性和司法功能。

01

审查起诉权司法化的应然要求

(一)坚守审查起诉检察官之司法官身份

检察官站在刑事司法体系的入口处，控制着侦查阶段向庭审阶段的移转，根本上决定着刑事公诉案件犯罪嫌疑人的命运。在审查起诉阶段，检察官处于侦、辩、检三角结构的顶端，既不是一方当事人，也不是超然的“法律卫士”，而是担纲裁判职能的检察官，具有司法官的身份。从历史上看，现代刑事诉讼制度，历来奉行“双法官”模式，即检察官与法官皆为司法官，各自居于司法天平的两端，互相牵制又合力维护司法的公正。

审查起诉权具有司法属性，主要是运用刑事审查判断的方法，对侦查主体查证的事实进行审核，作出是否按照法律规定继续诉讼进程的决定。检察官在审查起诉阶段作出追诉与否的决定前，是客观中立的，其职能的侧重点是审查案件。其在审查起诉程序中实质上充任裁判角色，拥有的是裁判职能。其中，履行审查起诉职能的检察官决定是否起诉的行为，尤其是对侦查机关移送审查起诉的案件作出不起诉决定，具有诉讼终结的作用。这同法官的裁量和判断行为极为相似，都具有对案件裁断的司法特性。

司法权的最大特点，就在于司法者居中中立，以客观公正为基本立场，严格依法根据案件的事实独立作出司法裁断。相应地，行使司法权的诉讼角色，不论其系法官抑或检察官，都是典型的司法官。检察官在审查起诉阶段的确行使着一种裁量权，具有司法官的裁判性，充当裁断者，使得检察官更像是一个“审前程序中的法官”或“法官之前的法官”，显然符合典型意义上的司法官角色。因此，检察官要坚守审查起诉的司法官身份，强化司法官身份的认同，致力于查明事实，保障人权，确保审查起诉权行使的客观性与准确性，从而维护法律统一正确实施，实现公正司法。

(二)强化审查起诉的司法化构造

审查起诉工作作为连接侦查与审判之间的纽带，是刑事诉讼中承前启后的一个环节，对防止刑事错案承担着重要职责。但就其实质而言，审查起诉本质上是检察机关对侦查机关侦查活动的一种司法审查。在审查起诉程序中，检察官享有充分的司法职权，具有典型的司法品质和特征，被称为“法官之前的法官”或者“审前程序的法官”。检察官是审前起诉程序的事实主导者，应当逐渐扩大检察官的权力，使其成为较为独立的个体，并能承担审查起诉裁断者的角色。审查起诉权的行使实际上形成了侦、辩、检三方组合的诉讼构造，检察官办案方式应当由阅卷转为开庭，办案机制也应当由书面审转为开庭审。庭审实质化不仅要求法官开庭，同时也要求检察官开审查起诉庭。开庭时，庭审重点是围绕侦查机关指控的事实是否符合起诉的基本条件，亦即起诉获罪的可能性问题，此外也对回避问题、管辖问题、非法证据排除问题、瑕疵证据补正等一些程序性争议进行审查。检察官根据所有诉讼参与人在法庭审查中提供的相关主张和证据，最终分别形成移送管辖、起诉或不起诉等意见或决定，并及时通知侦查机关及案件当事人。同时应逐步形成类似于法院合议庭的组织形式，对一些重大复杂的案件进行裁断，并最终形成独立的员额检察官与合议的检察庭相结合的办案模式。

与其说审查起诉权的司法化是改革，不如说是一次迟到的“回归”，检察官强化审查起诉程序的司法化构造，不是在权力蛋糕的分配中博弈，而只是在努力寻找日渐迷失的本我。强化审查起诉程序的司法化构造，以检察官为顶点、侦查人员和犯罪嫌疑人及其辩护人为对立两造形成三方组合的诉讼结构，通过开审查起诉庭，检察官直接接触证据源，用司法化的方式固定证据、排除非法证据，为检察机关决定的法律效力提供程序正当性。

(三)恪守客观公正的司法官立场

审查起诉，是代表国家对侦查终结的案件进行审查和“过滤”。在审查起诉时，履行审查起诉职能的检察官是作为法官的检察官，对犯罪嫌疑人、被告人“有利及不利情形”的各种证据均应双面一体注意。由此可见，履行审查起诉职能的检察官具有明确的司法官地位，必须恪守客观公正的司法官立场和义务，超脱当事人立场，淡化追诉色彩，形塑其客观公正的司法官形象。

在审查起诉程序中特别强调检察官的客观义务，暗合修改后的《刑事诉讼法》的理念转变，符合世界各主要法治国家检察官避免当事人化的趋势。因为检察官是以实现“国家法意志”为依归的司法官，必须严格遵循合法性义务以及客观性义务，追求实体真实和实体正义。同时，检察官应当为被告之利益及不利益而活动，既不待被告之请求，也不受被告之约束，也就是说，检察官不仅负有正面的追诉犯罪义务，更负有消极义务，防范任何无辜者被恣意定罪。检察机关审查起诉的本质则是一种客观的司法审查，尤其是在司法改革的背景下，检察官必须同时超越侦查人员的有罪推定视角和辩护人的无罪推定视角，在两者之间建立平衡的视野，客观面对有罪和无罪的事实和证据，才是审查起诉的应有立场。

在审查起诉阶段，检察官既不是像法官一样独立的司法官，也不是像警察一样上命下从的行政官，他既要监督控制警察防止其恣意滥权，又要把好审判的关口，防止法官滥用职权，基于公正的立场努力保持诉讼的平衡。这与“法律守护者”的功能也是相通的，即“守护法律”，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序。换言之，检察官不是也不应该是片面追求打击犯罪的追诉狂，而是依法言法、客观公正的法律守护人。检察官应当恪守客观中立的司法官立场，公正地对待追诉的案件，而不要因为追诉的狂热遮蔽了自己的眼睛。如此，不但有利于促进控辩的实质平衡，更好地实现刑事诉讼任务，还便于实现每一个个案的公平正义，又便于实现司法整体正义的最大化，更能有效预防和减少刑事错案的发生。

02

审查起诉权司法化的实践差距

在我国，检察机关属于司法机关是中国特色法律制度的鲜明特点。审查起诉既是法律监督的方式，也是司法权属性的体现。检察机关审查起诉权的司法权属性在理论上要求审查起诉权必须通过司法化改革回归到司法权的权力本质。然而，我国司法实践中的审查起诉程序并非按照应然要求切实运行，审查起诉权的司法化改革仍然任重道远。

(一)审查起诉程序的裁断功能不彰

在以审判为中心及司法责任制改革背景下，履行审查起诉职能的检察官对侦查机关移送审查起诉的案件，要从“书面审查”向“亲历审查”转变，通过当面开展重要的讯问和询问，充分听取辩护意见，全面审查核实关键证据，最后作出起诉或不起诉决定。然而，从我国的司法实践来看，现实中审查起诉程序呈现封闭化、神秘化色彩，犯罪嫌疑人、被告人、辩护律师、被害人等介入审查起诉程序不够充分，缺乏在场权利，缺少两造对抗的机会，司法化空间并未实质开放。通过对审查起诉程序的考量，检察官大多仍采取办公室审查作业，审查起诉权运行行政化、书面化，即使提讯犯罪嫌疑人、被告人，其目的也主要是为了复核有疑问的证据，核实是否存在刑讯逼供等违法侦查等情形。由此，审阅侦查卷宗依然是检察机关审查起诉阶段审查证据、认定事实的最主要方式，审查起诉程序形成的裁决容易沦为自治化的产物，使得检察官的裁断功能难以得到当事人认可。

审查起诉阶段的检察机关具有裁断功能，特别是自由裁量权的确立和扩大，使得其裁断功能更为明显，但侦查补正功能的存在，使检察机关的裁断者角色受到质疑，程序裁断功能可能无法在该程序中容身。如果说侦查机关一直处于积极主动的攻击性位置，那么检察机关就是确保其自身权力运作合法从而保障公民权利的一种框架性约束主体。如果检察机关不能秉持中立的裁断者地位，而与侦查机关同处于攻击性位置，那么审查起诉程序独立于侦查程序的现实意义就不复存在。实践中，侦查机关可以邀请检察机关介入侦查，检察机关就证据收集、法律适用等问题提出意见。检察机关亦可要求侦查机关补充侦查，收集案件证据材料以符合起诉要求。但法律并未就这种配合机制作出明确的程序规定，至于何种情况下配合、如何配合都不甚明晰，给诉侦双方很大的自由发挥空间。如此，在审查起诉阶段，也就是由检察机关完全自主判断的这个阶段，难以超越对侦查阶段办案思路的路径依赖，检察官审查起诉的眼光和思路容易受“侦查视野”的局限，难以体现检察机关的中立、客观品质，造成审查起诉程序的裁断功能不彰。

(二)检察官的独立性受到不当影响

在司法权众多属性中，最核心的是判断性、亲历性和独立性，独立性这个属性是审查起诉权司法化的重要标志之一。检察官拥有较为独立的办案权，这是其审查起诉工作的司法属性决定的，但长期以来我们却忽视了检察官的独立性。一方面，检察一体与检察独立的界限不甚明确，由此导致实践中“检察一体”“上命下从”的原则要求与检察官必要的独立性之间难以适度平衡，对检察一体下上级领导指挥办案权力的界定模糊，容易造成检察权责分离，不利于检察权能的发挥。

在审查起诉的实践中，合议办案模式下，常常招致上级检察机关的“监督”干预、同级检察机关领导的“审批”干预和同级检察机关同事的“招呼”干预等，检察官置身其中时常迷失自我。此次检察改革的一项核心内容，就是确定了办理案件的检察官可以直接作出决定的授权范围，在此范围之内一般案件的办理权和决定权都统一交由检察官行使。这就意味着，检察官在授权范围内，其办案的核心任务不再是为领导决策服务，而是需要自行独立作出决定。虽然目前从改革的稳定推进和机制过渡的角度考虑，仍然保留了部分重大事项和重大案件的三级审批模式，但随着检察改革的逐步深入，尤其是随着审判改革的不断深化，审查起诉案件三级审批的自留地将会逐步缩减，从而增强检察官行使审查起诉权时的独立性。

(三)当事人的权利被有意无意忽视

人权保障是现代刑事司法的核心价值理念之一。人权保障程度是一国法治发展程度的试金石。现代诉讼构造，无论是大陆法系的职权主义还是英美法系的当事人主义，其在保障人权的理念上是共通的，只是对保障人权的技术性思路存在差异。随着2004年我国人权保障条款入宪到2012年《刑事诉讼法》明确规定“国家尊重和保障人权”，犯罪嫌疑人、被告人人权保障得到前所未有的重视。但是客观而言，在刑事诉讼中人权保障还存在薄弱环节甚至空白地带。比如，我国审查起诉权运行中，普遍存在对当事人的知情权以外的其他权利不加重视的现象。

在我国司法实践中，被害人参与程度难符其当事人应有的地位。被害人虽然与检察机关同属控方，但国家本位的刑事诉讼理念一定程度上排斥了被害人个人权利的生存空间，难以发挥监督、制约审查起诉权的作用。犯罪嫌疑人、被告人一般具有积极参与审查起诉程序的强烈意愿，但其实质参与的机会较少，作为被追诉对象，往往被采取强制措施而失去人身自由，无法全面了解法律和案件进展，很难搜集对自己有利的证据材料，无法充分运用其辩护权维护自己的合法权益。因此，在审查起诉中，犯罪嫌疑人、被告人需要委托具有丰富法律知识、实践经验的律师为自己提供法律帮助和进行辩护。然而，辩护律师的调查取证权在实践中存在许多难以逾越的司法障碍，也受到多重制约，其权利实现难以得到保障。更有甚者，个别检察机关通过多种手段限制律师的阅卷权。其实，无论是侦查机关还是被告人及其律师，都需要借助审查起诉活动中的对抗、交锋、博弈、互动来完成各自的职责，实现公平公正的司法目的。缺少当事人充分参与的审查起诉程序不仅不完美，甚至可能导致司法不公，对于检察官而言亦如同丧失了一道有助于最大限度防范冤假错案的屏障。

(四)审查起诉存在着不当的中间处理

在司法实践中，侦查机关可以自主决定启动刑事诉讼程序，在侦查过程中可以自行决定侦查方向、如何收集证据、采取何种刑事强制措施等，并不需要检察机关同意。检察官介入侦查，往往是应侦查机关的邀请，而非主动介入。这是因为现行法律中就提前介入仅有原则性的规定，但针对何种案件应当介入、应当以何种方式介入、应当介入到何种程度等具体问题缺乏相应的规定，导致检察官容易提前对案件处理结果发表意见，甚至干预侦查机关的侦查活动。同时，部分检察官出于办案期限的“变相需要”，未严格遵循退回补充侦查的适用条件，对一些补查内容相对简单，相关当事人容易查找，不需要投入大量人力、物力、财力的案件，也退回侦查机关补充侦查，时常使程序回转。久而久之，侦查机关对于检察官提出的补充侦查意见不重视、取证不到位甚至敷衍应付，导致退回补充侦查适用频率高，审查起诉过程中“一退”“二退”甚至撤回案件的现象比较普遍。

另外，在审查起诉实务中，部门负责人协调是其中非常重要的一环。审查起诉检察官一旦在办案中遇到可能引起检法争议的问题时，往往会在作出审查起诉结论之前，由检察机关公诉部门负责人和审查起诉检察官一同与法院刑庭的负责人及承办法官共同商议案件，在检法两家达成一致意见或形成某种谅解之后，再据此作出相关决定。如此，以审判为中心，似乎已中了“审判”之毒，审查起诉程序不透明，忽视了漫长审查起诉程序中当事人对自己权利保护的渴望，也将使审判程序难以承受整个司法之重。

03

审查起诉权司法化的可能空间

在全面依法治国的大背景下，我国刑事司法制度逐步完善，朝着法治化、民主化、信息化、精细化方向发展。推进审查起诉权运行适度司法化，增强审查起诉权行使的独立性和辩护律师的异议参与权，提升执法公信力，成为当前检察机关审查起诉工作改革的可能空间。

(一)适度司法：以检察官为顶点的诉前会议

检察机关的审查起诉环节，作为连接侦查和审判的中间桥梁，审查起诉质量直接关系着庭审的质量和效率。在当前深化司法改革的大背景下，以检察官为顶点的诉前会议由司法改革构想逐步走向司法实践，既是检察机关改革办案方式的重要内容，又是积极践行司法体制改革的有益尝试。

诉前会议的构造一定程度上是以检察官为顶端，检、侦、辩三方作为三角形的三个顶点，侦、辩双方平等对抗，检察官居中裁决的准三角结构。作为审查起诉权司法化的可能向度，诉前会议符合“适度司法”的要求，具备公开性、兼听性，为各方提供平等协商和辩论的平台，使侦、辩双方的信息沟通从“背靠背”到“面对面”，有助于查明事实、保障人权，实现程序正义。同时，诉前会议更加契合审查起诉的亲历性和民主性，检察官充分听取侦、辩双方意见，作出正确的诉讼决定，能够增强各方对检察机关处理决定的接受度，有助于提高案件质量，实现司法公正。

以检察官为顶点的诉前会议虽然“脱胎”于庭前会议，但是集意见收集、证据开示、合意固化、争议明晰等功能于一体的“福利蛋糕”，内含公开、民主、去行政化等重要元素，是检察机关改变传统办案方式，增强检察权司法属性，不断调整自身角色功能的有力体现。诉前会议是检察官在刑事案件的审查起诉过程中，决定提起公诉之前，主持召集侦、辩双方立体、直观地查明案件事实，明晰争议焦点，有效减少分歧的会议。诉前会议着眼于避免在案件起诉后，因案件管辖权、回避及辩方在法庭上的“证据突袭”事由影响庭审效率，将有关程序和实体问题消灭在诉前，防止案件“带病”起诉，确保审查起诉案件的质量。

(二)独立行使：审查起诉权行使的去行政化

检察官是行使检察权的主体，因此，检察官的独立是独立行使检察权的根本前提。多年来，检察机关泛行政化的组织机构模式和管理方式制约了检察职能的发挥，这种结构性失衡是此轮司法改革去行政化改革的重要原因。从内在运行来看，审查起诉部门缺少司法化的独立场域，职能运作奉行科层制管理模式，多重管理、多头管理现象严重。审查起诉权的科层制运作，滋长了其运行的行政化倾向，违背了审查起诉权运行的司法规律，损害了检察官的独立性、自主性和积极性，必须予以摒弃。实际上，审查起诉权司法化的成效取决于检察官能否独立行使审查起诉权，反之，审查起诉权行使的司法化徒具其形，不得其实。

自2014年第二轮检察改革启动以来，目前已经形成了一系列体现检察改革内容和与之相适应的检察工作机制的规范性文件，随着新的办案流程机制、责任追究机制、检察官员额制的落地，检察改革已正式进入了实施阶段。此次检察改革的一项核心内容，就是确定了办理案件的检察官可以直接作出决定的授权范围，在此范围之内一般案件的办理权和决定权都统一交由检察官行使。审查起诉权的司法化要求“审查者裁判，裁判者负责”，这就意味着，行使审查起诉权利的检察官在授权范围内，其办案的核心任务不再是为领导决策服务，而是需要自行作出决定。虽然目前从改革的稳定推进和机制过渡的角度考虑，仍然保留了部分重大事项和重大案件的三级审批模式，但随着检察改革的逐步深入，尤其是随着审判改革的不断深化，审查起诉案件三级审批的自留地逐步缩减的趋势是不可避免的。

(三)控辩平等：增强辩护律师的异议参与权

审查起诉程序作为一种司法活动，应该设计为一种控辩对抗、裁判者中立的程序模式。然而，在我国审查起诉程序中，侦查机关、犯罪嫌疑人双方在对抗能力上“先天不对等”。审查起诉中被告人最重要的权利莫过于辩护权。刑事诉讼法明确赋予辩护律师在审查起诉阶段会见、通信、核实证据的权利，有权申请检察机关收集、调取证据，这些规定无疑拓宽了辩护律师参与并影响审查起诉的空间，为辩护律师异议参与权提供了法律依据和支撑。

在某种程度上，刑事诉讼的历史，就是辩护权不断扩大的历史。传统的“行政审批”审查起诉程序中，辩护律师的作用有限，难以有效制约侦查权和发现非法取证线索。在审查起诉权司法化运行的情况下，如果“没有律师辩护职能的充分发挥，司法公正是难以实现的”。审查起诉权司法化的关键是在审查起诉程序中引入控辩机制以增强辩方话语权，犯罪嫌疑人及其委托的律师作为“辩方”理应获得程序参与和提出异议的权利，办案检察官不仅要关注辩护律师的实体辩护作用，更要支持辩护律师充分发挥程序辩护作用，充分听取辩护律师对于是否构罪、排除非法证据等重大问题的意见。

(四)司法公开：形式公开和实质公开并重

审查起诉权的司法化本质上是审查起诉权运行程序的司法化，然而我国审查起诉程序一直书面化、行政化、保密化进行，诉讼公开并没有动态开放，着力构建开放、动态、透明、便民的审查起诉公开机制，是审查起诉权司法化改革的基础。审查起诉程序应当遵循公开性原则，改变传统的“闭门造车式审查”，通过公开、直接、言词的方式进行审查，让审查起诉权在阳光下运行，破除审查起诉程序的神秘化色彩，让审查起诉程序形式公开和实质公开并重，防止审查起诉程序中控辩失衡化和责任分散化，实现案件审查的诉讼化。

审查起诉权的司法化要求发挥检察官的主体作用，办案检察官统一行使审查起诉中的决定权。但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”如何抑制办案检察官滥用权力是一个必须解决的问题。审查起诉程序的公开，能够促使审查起诉权独立、公正、中立的行使。一方面，通过网络平台、检察开放日等方式公开介绍审查起诉的案件，及时公开不予起诉等终结性法律文书，生效法律文书统一上网，方便公众公开查询；另一方面，审查起诉权的司法化要求审查起诉决定必须来自于审查程序，推行符合中立性、亲历性等司法审查原则要求的公开审查，检察官要在侦、辩双方平等对抗的基础上作出审查起诉的决定，对审查起诉的决定形成进行法律说理。因此，审查起诉权的司法化促进审查起诉程序的形式公开和实质公开并重，并应随着依法治国的推进和检察改革的深化不断拓展和完善。

04

审查起诉权司法化的合理限度

推进审查起诉权运行司法化，需要高度关注审查起诉权的微观运作，在对侦、辩、诉主体间交互的重新调适中，传递审前过滤效应，确保审查起诉的案件事实、证据经得起法律的检验。审查起诉权司法化须在合理限度内运行，适用范围宜界定在合理区间以兼顾诉讼效率。

(一)审查起诉权司法化的形式化与实质化

为了防止审查起诉权司法化的泛化，审查起诉权的司法化改革，要通过必要的形式，努力改变传统审查起诉工作中偏重书面审查、凭卷定案，办案过程封闭化等弊端。一方面，探索开放式审查，用理性化、司法化的要素，确保审查起诉阶段司法公正的内在品质。负责审查起诉的检察官履行好客观公正义务，拓展证据审查方式的外延，利用检察大数据进行证据的数据分析、判断，提升证据审查的精细化、信息化和智能化，加强与技术部门、鉴定部门等的配合，弥补囿于专业知识难以甄别、解释技术性证据的不足，甚至在遵守保密规定的前提下咨询法学专家、学者，实现从“在卷证据”封闭式、坐堂式审查到“在案证据”开放式、全方位审查方式的转变。另一方面，尝试公开化审查，充分利用民主化、大众化的要素，破除审查起诉阶段的神秘主义和隐蔽主义。尝试公开化审查，就是要求检察官除了涉及国家秘密等不能公开的案件外，审查证据要求杜绝神秘主义和隐蔽主义，积极采取听证会议、诉前会议等方式，通过当事各方的平等抗辩，实现审查起诉程序从结果公开走向过程公开，从而提升审查起诉程序的公开性、公平性和权威性。

实质化与形式化堪称审查起诉权司法化的一体两面。检察机关应通过认真开展实质化的审查起诉，对侦查机关移送的犯罪案件严格过滤，防止案件“带病”进入审判。其一，注重亲历性审查。检察机关作为国家的司法机关，检察官办案也应亲自承担审查案件事实和证据的活动，确保案件质量，遵循“亲历性”这一司法规律，用制度化、直接化的要素，确保审查起诉阶段诉讼结果的法律意义。其二，排除非法证据校正侦查行为。坚持疑罪从无原则，摒弃“疑罪从有、疑罪从挂、疑罪从轻”的错误理念，坚持证据合法性原则，充分行使检察机关在审前对非法证据排除程序的主导权，重视对取证合法性的审查，收集证明取证合法性的证据材料，避免庭审中证据的合法性面临不必要的争议。其三，发挥不起诉的“闸门”作用，依法行使不起诉裁量权。检察机关应当严格把握审查起诉的事实证据标准，充分发挥审前过滤、分流的作用，在全案证据达不到法定起诉标准时，应当依法作出不起诉决定，防止事实不清、证据不足的案件“带病”进入审判程序。

(二)审查起诉程序设计的多元化与协同化

刑事诉讼同经济活动一样是一个资源投入和产出的过程。对重大疑难复杂的舆情案件，需要投入更多的资源，否则难以保证充分开展诉讼活动，也就难以实现结果的公正；反之，对于案情简单清楚无争议的案件，投入过多的资源，无疑是一种浪费。审查起诉程序实行多元化，是实现司法资源合理配置优化组合的必然出路。2012年《刑事诉讼法》修改时扩大了简易程序适用范围，增设了刑事和解的公诉案件诉讼程序。2014年，经全国人大常委会授权，部分城市开展了刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点工作，并在2018年《刑事诉讼法》修法时正式确立。至此，在已有普通程序基础上，形成了简易程序、协商撤回起诉、速裁程序、认罪认罚从宽处理程序等多元化的审查起诉程序。面对审查起诉权的司法化改革，检察机关应当充分利用普通程序、简易程序和速裁程序的多元化审查起诉程序，积极适应“大车拉大货，小车拉小货”的审查起诉方式，适当简化程序，强化诉讼分流，提高诉讼效率，无疑对于刑事案件进程的整体提速具有重要意义。

审查起诉程序的多元化设计，为犯罪嫌疑人提供了程序选择的可能性，既能体现尊重和保障人权，又能体现国家保护与个人保护的结合。就审查起诉程序而言，权衡对效率和公正的追求，为有效强化繁简分流，应当推进轻刑快办机制，构建“简案快办、难案精办”的工作格局，从法律文书简化、文书审批提速、案件科学归类、集约化审查等四个方面实现简易程序案件办案提速与质量提升。以犯罪嫌疑人认罪与否为主要标准，逐步建立独任检察官制度，建立犯罪嫌疑人认罪与不认罪相区别的审查起诉模式，对认罪认罚的真实性、自愿性进行实质审查，防止发生“被迫认罪、替人顶罪和以钱赎罪”等问题，确保犯罪嫌疑人认罪认罚案件审查起诉的整体质量和效率。但是，对于申请非法证据排除、辩护人提出无罪意见、附带民事诉讼调解与刑事和解、事实认定、法律适用有争议、拟作不起诉决定等案件，应当适用司法化的审查起诉程序，强化检察机关在证据采信、指控犯罪等审前程序中的主导作用，检察官居中听取、判断侦、辩双方意见，能更加客观地听取辩护律师的意见，避免先入为主，更加客观地看待证据瑕疵以及案件争议，便于对证据采信、罪与非罪、罪轻罪重等作出更加公允的判断。

(三)审查起诉权运行的个体化与集体化

审查起诉是刑事诉讼的枢纽，是侦查与审判之间的桥梁，是检验侦查案件质量的关口，也是保证审判案件质量的门户。审查起诉权的司法化改革不是现时应运而生，而是过往检察权司法化改革的延续。

自2014年检察改革启动以来，检察改革着眼于“谁办案、谁决定、谁负责”这一基本原则的落实，确定了办理案件的检察官可以直接作出决定的授权范围，在此范围之内一般案件的办理权和决定权都统一交由检察官行使。虽然目前从改革的稳定推进和机制过渡的角度考虑，仍然保留了部分重大事项和重大案件的三级审批模式，但随着司法改革的不断深化，审查起诉案件三级审批的自留地逐步缩减的趋势是不可避免的，检察官在授权范围内，其办理案件的核心任务不再是为领导决策服务，而是需要自行作出决定。与以上审查起诉权运行的个体化相对应的是，审查起诉权运行的集体化，违背了直接原则，办案的证据容易隔膜化。因此，要从根本上逐步改变检察委员会的职能，将原先以讨论和决定具体案件为主，转变为研究和制定类案指导意见为主；对于检察官联席会议，则重在提供专业参考意见，既不能借联席会议干预办案，亦不能借联席会议推卸检察官应负的责任。

毕竟，再完备的制度也最终需要具体的人去付诸实践，检察官的天资禀赋、理念智识、法律素养和道德良知决定着审查起诉工作的质量、效果和面貌。审查起诉绝不能成为侦查的橡皮图章，检察官办案需要理性的怀疑精神和独立判断，更要保持警惕以防止给无辜者定罪的风险。未来的审查起诉制度取决于检察官个人能力的发挥，检察官不再是上命下从的螺丝钉，而应保持相对的独立性，作为审查起诉权行使的个体而存在。检察官为各自独立的官厅，审查起诉权的司法化运行，需要在集体化的“惯性司法”和个体化的“责任司法”间取得平衡，约束检察官坚持事实和法律，保障司法公正。

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结　语

法治作为推进社会治理能力现代化的一个重要方向，是不可抗拒的历史潮流，其中检察制度的改革完善在法治进程中扮演着越来越重要的角色。当前，检察制度改革既要注重与监察制度改革、以审判为中心的诉讼制度改革协调推进，更要进行检察体制机制方面的合理化重构。检察制度将侦查和审判两相区隔，既要防止侦查滥权也要防止法官擅断。因此，审查起诉权的司法化改革，需要把握改革的实质与要义，以战略的眼光，宏观的系统思维，坚持司法公正取向，着眼渐进系统完善。任何一项改革都具有前瞻性，不可能也不允许在所需社会条件完全具备后推进。即使是合理且必要的审查起诉权司法化改革，在现阶段亦不可能一蹴而就，而只能适度推进，随着外部条件的改善逐步到位。另外，审查起诉权的司法化改革需要注重系统内外的现有环境，有效融合现有的法律规定和司法实践的内在需求，使审查起诉权的司法化和现行法律规定有机兼容。审查起诉权的司法化改革，既要坚持整体、系统推进，也要避免停滞不前，允许审查起诉权司法化开展“试错性”改革试点，以切实克服实践中“试点全部成功”的潜规则，减少制度改革代价。

然而，在审查起诉权司法化的“试错性”改革试点中，存在着诸多与应然目标相悖的实践面相，审查起诉程序的裁断功能存在不同程度的失灵或异化，办案检察官的独立性受到不当影响，当事人的权利被有意或无意地忽视，审查起诉存在着不当的中间处理。于是，推进审查起诉权运行适度司法化，构建以检察官为顶点的诉前会议，增强审查起诉权行使的独立性和辩护律师的异议参与权，实行形式公开和实质公开并重的司法公开，就成为当前检察机关审查起诉工作改革的可能空间。在审查起诉权司法化的微观运作层面，亟需妥善处理好审查起诉权司法化的形式化与实质化，实行审查起诉程序设计的多元化与协同化，并在集体化的“惯性司法”和个体化的“责任司法”间取得平衡，进而将审查起诉权司法化深入推进。唯有如此，方可铸就审查起诉权的司法品格以实现司法公正。

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