刘杨钺｜技术变革与网络空间安全治理：拥抱“不确定的时代”
摘要
尽管网络技术对人类社会发展和变革的推动作用日益显著，国际社会建设稳定有序的网络空间安全治理格局的努力却始终未见明显进展。网络技术变化轨迹及其发展的不确定性，对网络空间安全治理能否有效展开产生着重要影响，其影响的核心症结(内在机制)在于不确定性。由于技术变革带来的“外部性”不断变化，行为主体难以就风险程度、治理事项的优先排序、治理目标与手段的选择等问题形成共识，这使得安全治理在起点的原则规范上缺乏坚实基础。同时，行为主体很难预判技术将如何引起权力结构变迁，这使得网络空间安全互动中的自我约束变得十分困难。不确定性的治理应当成为网络空间秩序建设合理的逻辑起点。沿着这一起点出发可形成两条并行的治理思路：一是积极寻求途径减少网络技术不确定性带来的负面影响；二是重构思维范式，以寻求如何拥抱不确定性。
作者简介
刘杨钺
国防科技大学文理学院副教授、硕士生导师
原文刊于
《社会科学》2020年第9期
项目
本文系国家社科基金青年项目“国际网络冲突态势变化及应对策略研究”(项目编号：17CGJ004)的阶段性成果
当前国际体系正面临前所未有的深刻调整，但这种调整却未必是朝着稳定有序的方向发展。或许正如理查德·哈斯所言：“‘失序’比其他任何词语都更好地抓住了当前和未来形势的特点。”对失序的担忧无疑首先源自于国际体系日益增多的不确定性。英国2010年发布的《国家安全战略》主标题便是“不确定性时代的强大英国”，这种不确定性来自“无数源头构成的异常复杂的威胁”，与冷战时期“冷酷的确定性”形成明显反差。如果不确定性已成为当下国际秩序的突出特征，那么，不断加速的技术变革便是制造“迷雾”的重要源泉之一。21世纪是高新技术加速发展的时代，新的科技革命和产业变革呼之欲出且层出不穷，技术的社会影响变得更为直接、迅速且广泛。从目前来看，人工智能、基因编辑、量子计算机等前沿科技正释放出难以预测的能量，其对人类社会的潜在影响无法用线性方式加以推断，这无疑加剧了人们对国际体系复杂性和变革性的预期。
网络空间本身就是由技术发展推动构建的新型空间。在网络空间产生的一切社会关系和行为互动，都不可避免地首先受到技术环境变化的赋权或约束。当前，网络空间安全治理正面临失序失衡的“治理赤字”，大国间围绕网络安全的战略博弈日益激烈，各类网络冲突愈加频繁。建立公正合理的网络空间国际秩序，即通过建立国际制度和规范来治理网络空间中的诸多问题与冲突，显得尤为重要且刻不容缓，这是推动网络安全治理的核心路径。本文拟从技术变化及其发展的不确定性入手，分析技术变革因素对网络空间秩序构建以及推进网络安全治理产生的影响，并探讨如何主动调整以适应和拥抱“不确定的时代”。
技术发展是
影响国际秩序构建的重要因素
科学技术是国际体系最重要的内生组成要素之一。国际体系变革总是与技术变迁联系在一起：火器的广泛使用和印刷的普及加速了欧洲封建制度的瓦解和民族国家体系的形成；以报纸为代表的大众媒介的兴起被认为是民族主义的重要源泉；轮船、铁路和电报等交流沟通技术进一步加快了国家体系的扩张；20世纪中叶核武器的问世，直接改变了国际体系中的大国互动模式；冷战结束后信息技术的迅速传播，不仅为国际政治带来了前所未有的新现象，更重塑着国家与社会乃至个人的关系，甚至有人认为，以民族国家为基础的国际体系将产生颠覆性转变。
(一)技术环境与国际秩序
国际秩序是“国际行为的格局或布局，它追求国家社会基本、主要或普遍的目标”。如果将国际体系理解为国际关系中各种行为主体以一定规则彼此互动而形成的具有某种结构的整体，那么，国际秩序则是这一整体中物质结构与观念结构的互动，以达到维护人类社会合作、和平与稳定的一种合理安排。也就是说，国际秩序既具有客观性，表现为行为主体之间的力量分配状况、位置排列次序、相互作用方式等方面，但同时也具有主观性，体现为指导国际体系中行为实践的各种准则和规范的集合。因此，探析技术变革对国际秩序的影响，既要关注技术对物质结构的影响，也要分析行为主体的认知和共有观念如何在技术环境变迁中发生改变和重塑。如同基辛格在《世界秩序》中所言：“每个时代都有其主旋律。它是一套解读世界的信念，通过解释周围发生的各种事件，激励或安慰个人……科学和技术是我们这个时代的主导观念。”
技术是国际体系的重要元素，它不断塑造着国际体系的结构、行为体以及它们之间的互动。然而，现有的国际关系理论很少给技术在世界政治转型中的作用提供完整充分的理论说明，因而，并没有现成的理论框架可用来阐释网络技术发展与国际秩序的关系。考虑到国际体系是包括结构、进程、互动等各要素的综合性社会系统，而国际秩序是建立在体系基础上的规范性安排，本文将从整体、结构、进程和规范四个维度探讨技术带来的影响。其中，技术变革在整体上可能产生颠覆性效应，而其与体系其他要素的互动则带来结构性效应、进程性效应和规范性效应。
(二)技术变革影响秩序构建的主要路径
技术的颠覆性效应表现为对国际互动整体环境的革命性重塑。尽管并不多见，但极具革命性的技术突破一旦出现，便会在政治、经济、社会等各个领域产生广泛影响，引发与过往截然不同的行为模式变化。这些技术的变革速度往往超过了国际与国内社会应对和管理能力的增长，使得原有的许多概念、范式变得过时或需要大幅修正，国际制度机制面临新的调整。例如，核武器的出现便使得超级大国间的相互威慑和恐怖平衡成为可能，核不扩散等新机制则成为国际社会新的合作议程，战争、冲突、军备竞赛等概念在核时代被赋予新的内涵。更为重要的是，这些颠覆性技术的发展轨迹及其带来的影响可能是难以预见的，在某项技术仍处于变革进程中时尤其如此，这便使国际秩序产生了某种“未知的未知”(Unknown Unknowns)，其蕴含的巨大风险和不确定性使得行为主体易于对国际秩序作出负面理解并追求对抗的、单边的行为策略。
其次，技术变革可能产生结构性效应，即改变国际秩序中单元间(尤其是大国间)的力量分配格局以及权力生成模式。技术通常是一国军事和经济实力的重要物质基础。对先进技术的有效驾驭能够使国家在武装冲突中占据显著优势，一战中德国使用潜艇战给英国海上运输造成严重损失，也改变了原本对英国有利的海权力量对比，而大规模杀伤性武器扩散的根本动机，也在于这类武器能够实现对权力结构的迅速扭转，成为弱者对抗强者的有力工具。技术进步和知识积累也是国家经济增长的重要源泉，美国在国际体系中的迅速崛起并最终成为单极霸主，很大程度上得益于工业和科技革命对经济飞跃的推动作用。结构性效应既在横向上对国家间实力对比产生影响，又在纵向上给不同类别行为主体间的权力分配带来改变。
再次，技术变革还可能与国际体系本身的宏观进程交织，增强/阻碍原有进程或改变该进程的性质特点，从而产生进程性效应。全球化作为二战后国际体系最显著的宏观进程，毫无疑问与交通、通讯、媒体等领域的技术变革密不可分，国际分工与全球竞争力的变迁也受到技术进步的直接影响。对于一些宏观现象而言，技术变革可能意味着新的特征或衍生现象，例如，网络信息技术、生物技术、人工智能等技术进展被恐怖主义组织利用，从而为恐怖主义带来新的表现形式。
最后，技术变革可能使国际秩序原有的价值观和制度安排面临考验，改变行为主体的主观认知和共有观念。这种规范性效应的产生：一是由于技术发展的不确定性，行为主体难以准确评估技术变革可能带来的战略影响，因而倾向于规避原有规范对新技术领域的限制。国际社会围绕网络空间行为准则始终难以达成共识，很大程度上在于网络技术的变化性，这使得主要国家不愿意牺牲未来技术变化可能带来的战略潜力。二是新规范和新机制的生成往往滞后于技术变革速度，这使得新兴技术领域容易出现“秩序赤字”、“治理赤字”，对新规范的期待与矛盾问题的不断演化之间始终存在张力。
技术变革
制约网络空间安全治理中的秩序构建
网络技术无疑是当前国际体系中最具革命性的技术力量。以互联网为代表的网络信息技术日新月异，逐渐扩展到社会各个领域，引领社会生产新变革，创造人类生活新空间，拓展国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力。网络空间的实践活动既受到国际体系基本属性的影响，也推动着国际体系的发展变化。
(一)网络技术特征及其变革
诞生于冷战时期美苏战略博弈背景下的网络技术体现出一些独特的技术特征，例如，考虑到网络通信在极端条件下的生存性而采取的去中心化布局，以及在科学研究过程中形成的技术专家对网络管理的极大控制权等。从网络技术与国际政治的互动来看，其技术特性至少反映在以下方面：传统互动中的时间概念被即时互动取代，网络空间的政治互动及其产生的后果往往是瞬时的、同步出现的；超越地理空间和物理位置的限制，例如，使原本不具有直接互动关系的行为体产生交互行为；挑战边界和管辖，使网络空间在某种程度上呈现公域特性；减少政治参与和表达的障碍；模糊行为体的身份，以及身份与行动的关联，使网络安全的归因问题成为突出难题；绕开原有的责任机制，使网络空间的权利义务关系面临重新定义。更为重要的是，网络空间的技术变革仍处于进行时。人工智能、物联网、区块链等前沿技术的发展，可能催生出完全不同的新产业、新应用、新场景，从而给国际体系带来难以估量的影响。事实上，在网络空间发展历程中，技术变革总是不断塑造和改变着网络空间的互动环境，进而在政治、经济等各领域生成新的意涵。
(二)网络技术对安全秩序构建的影响
这些技术变革及其特性对推动网络空间安全治理的影响是深刻且广泛的。从上文所述的整体、结构、进程和规范四个方面看，网络技术变革在这些维度均不同程度地产生了一定影响。就颠覆性效应而言，网络技术使网络安全秩序处于一种前所未有的技术环境中，它有可能通过改变国际体系的组织架构和行为体类型来引起整体的体系变革。从政治角度看，网络技术是“解放的技术”，它开启了截然不同且持续变化的互动模式；从安全角度看，网络技术是“革命的技术”，它改写了攻防的概念和战略稳定的基础。
就结构性效应而言，网络技术的影响体现在对行为体能力分配的改变。一方面，技术优势通过转化为先进的信息产业、网络攻防力量、网络渗透和情报能力、社交网络舆论控制等方式，赋予了一些国家更强的“制网权”，从而影响到网络信息时代国家间的战略博弈态势。另一方面，国家与非国家行为体均受到不同程度的赋权，尤其是网络技术使后者在国际政治中扮演更显著的角色，在部分领域和议题上，非国家行为体甚至获得相对的权力优势，例如，互联网企业巨头在获取和利用数据上所具有的能力。权力本身的涵义也在发生改变。在辛格看来，网络信息技术孕育着一种“元权力”，能够“改变行为体的身份以及全球政治事务的意涵”。
网络技术的进程性效应体现在其与国际体系宏观进程的互动。网络空间及其数据流动对传统国家边界的弱化，使网络在某种程度上成为国际社会共同参与的公共空间，从而为诸如全球化和世界共同体之类的宏观进程提供动力和现实参照。在互动过程中，一些新的议题迈上国际政治舞台，例如，网络空间全球治理、网络主权、网络犯罪、网络战争等，这些新议题冲击着国际秩序的原有安排，也成为国际合作/冲突的新变量。
在规范性效应方面，网络技术对现行许多重要国际规范提出了挑战，如主权规范、战争法规范等，在价值观念层面形成新的张力，如数据开放与隐私保护之间的平衡等，同时也产生了新的理念、规范和制度，如全球治理层面多元主义与多边主义的角力等。规范领域的复杂效应使得国际行为主体在网络空间国际规范上难以形成共识，不同规范始终处于博弈和竞争中，未能进入规范普及乃至内化的阶段。
(三)网络空间安全治理面临的困境
受上述效应影响，国际层面的网络空间安全治理始终处于困境之中：一是国际体系中的网络冲突日益频繁，现实破坏性不断增大。随着国家对网络技术依赖程度日渐增加，网络冲突带来的国家安全威胁更加多元化和复杂化。同时，部分网络大国为巩固自身的网络防御和威慑能力，倡导先发制人思想，使得片面追求网络安全的对抗性网络行为模式被广泛效仿。二是网络攻击手段日趋复杂并加速扩散，暴力受控程度显著弱化。网络冲突以其低成本和潜在的高收益，逐步成为许多国家军事战略的重要组成部分。三是网络空间行为规范缺乏共识，集体安全治理难以实现。各行为体依托各自利益诉求在不同层面展开力量博弈，使网络空间价值理念、制度安排始终无法为安全治理提供足够的有效性。
(四)技术变革影响安全治理的核心要素是不确定性
技术变革制约着网络空间安全秩序构建，其核心症结(内在机制)在于不确定性。不确定性既是技术发展的特征属性，也涉及技术产生的政治后果。从技术本身来看，技术发展轨迹的不确定性是科学技术的显著共性。这一特点正随着技术体系日趋复杂而变得更为明显。网络信息技术是开放的技术体系，自诞生起就不断演变发展并迸发出新的活力。特别是网络技术具有与其他相关技术领域深度融合的无限可能，随着人工智能、机器人技术、虚拟现实、物联网、量子技术等新兴技术持续变革，网络技术不断产生着新颖性并成为日益复杂的技术体系，这使得早已开启的信息技术革命仍然处于方兴未艾之际。技术轨迹的不确定性在人工智能领域尤其明显，人们不仅对人工智能的定义和标准莫衷一是，也对智能化步伐究竟能达到何种程度争论不已。
技术变化轨迹不确定性的直接影响是技术产生的政治和社会效应难以准确预知。例如，在“震网”病毒曝光之前，针对物理隔绝系统进行网络攻击，尽管不乏理论上的可能，但并未成为各国网络安全战略关注的重点，毕竟在没有先例可循的情况下，对于像核设施这类高度防护的关键设施而言，武力打击和意外事故似乎才是安全威胁的主要来源。同样，在美国遭遇总统选举中的信息和网络干预后，才开始意识到选举系统也能成为网络攻击的重要威胁对象。约瑟夫·奈认为，网络技术与核技术在战略影响上具有某种共性，即都会通过持续的技术变化扰乱先前的战略部署或理念。由于技术变革带来的“外部性”总是处于不断变化中，行为主体很难就面临的风险是什么、治理事项的优先排序如何确定、治理的目标与手段如何匹配等问题形成共识，这使得安全治理在起点的原则规范上缺乏坚实基础。
技术变化轨迹不确定性的另一项后果是行为主体很难预判技术将如何引起权力结构变迁。如技术的结构性效应所揭示的那样，权力结构变迁一方面是指新技术背景下权力生成方式的变化，例如，随着搜索引擎的出现和不断演化，信息搜索的内容筛选和算法博弈开始成为一种新的“隐性”权力来源。另一方面则是技术进步带来的行为主体实力对比的改变。网络技术使国际体系的权力结构出现流散，众多非国家行为体获得参与和影响国际政治的直接途径。但更重要的是，国家间权力对比更趋复杂化，战略竞争对手之间很难对彼此的网络实力作出精准判断，尤其是不能确定对手能否利用技术突变的红利造成权力格局的重大扭转。在这种情况下，大国将倾向于采取非合作策略，以避免机制和规范使自身丧失可能的技术红利。因此，网络空间安全互动中的自我约束变得十分困难，对建立秩序和规则的探索蜕变为国家在不确定性背景下保留自身灵活性和尽可能限制对手的一种战略博弈。
技术变革
对网络空间安全治理的影响：
以人工智能为例
人工智能及相关技术的发展无疑是当前国际社会面临的最具影响力的技术变革。如霍金所言，人工智能的发展“要么是人类历史上最好的事，要么是最糟糕的”。然而，人工智能作为新兴技术的典型代表，同样产生着大量不确定性，考察其对安全治理的影响，将为理解技术变革与网络空间安全秩序构建的互动关系提供重要例证。
(一)人工智能加速网络空间攻防对抗
人工智能正在成为网络空间攻防对抗的重要技术手段，网络安全中人工智能技术的运用日益增多，这将使得网络空间安全互动可预见性和可控制性大大减弱。首先，人工智能能够极大提升网络攻防能力，其在“智能化漏洞检测”、“网络智能博弈”等多方面的应用，可以大大提升网络攻防过程的效率。基于机器学习的智能化漏洞分析系统将成为现实，这将大幅降低网络攻击过程的时间准备和人力成本，使得作为网络攻防重要资源的网络漏洞搜寻速度呈几何倍数增长，对于网络攻击能力的提升具有深刻影响。
其次，基于网络攻防能力的显著增强，人工智能或将重塑国家的网络安全观。步入人工智能时代，“国家对国际关系中实力、利益、体系等惯常重要概念的认知可能会发生重大变化”。一方面，基于人工智能技术“源于数据”的发展特征，发达国家对于相关技术的发展战略逐渐呈现垄断态势，国家将更侧重对数据、知识、人才等核心资源的保护，更有可能采取非合作策略；另一方面，人工智能技术对于社会各领域的渗透属性，及其对于国家安全的重要意涵，可能促使新一轮国际竞争的出现。各国基于对“技术后果不确定性”的忧虑，使其难以放弃人工智能在网络攻防领域的研发与部署，人工智能技术可能改变国家间的网络攻防态势，使得网络攻防过程趋向“进攻占优”，迫使国家走向“进攻性现实主义”。
最后，人工智能技术的发展可能破坏现有的国际秩序与战略稳定。其一，人工智能的技术属性或将对二战后相互依存和制度化的国际秩序造成破坏，即“进攻占优”的网络攻防过程打破传统的攻防平衡，致使网络军备竞赛愈演愈烈；其二，基于人工智能技术的自主武器发展，有可能破坏自冷战以来以核威慑为基础的战略稳定格局；其三，人工智能技术对于国家安全认知的重塑，弱化了世界政治中的“自由主义”理念，降低了制度与组织的约束力，使得包括国际网络空间在内的各个领域蒙上了“无政府状态”的阴影。
(二)自主武器深化网络空间新型威胁
作为“高政治”领域的突出表现，武器技术和平台的智能化发展使得武器系统可能成为网络空间的潜在组成部分，未知安全威胁将不断增多。自主武器系统的运行和控制依赖于网络信息技术的数据传输。通过远程通信技术的直接和间接控制，自主武器逐渐成为人类由网络空间延伸至战场的战争触角，在表达人类意志的同时拓展了网络空间的概念。
与此同时，自主武器与网络空间的嵌入式发展，也为网络空间安全治理注入了新的不确定性因素。首先，被投入战争使用的自主武器数量逐渐增多，杀伤效能逐渐增大，自主武器与网络空间深度嵌入融合的趋势使得网络空间脆弱性显著提升。例如，针对无人机系统进行的黑客攻击或电子战干扰，可能导致系统失灵甚至毁坏。自主武器对于网络信息技术的高度依赖使敌方更有动机对网络空间实施恶意干预，网络空间面临更多未知的风险。
其次，作为自主武器智能化特点最重要的技术基础，人工智能技术在网络武器研发中起到显著作用，使得自主武器与网络武器紧密结合。以网络“蠕虫”为例，其具有的智能化路径搜索功能和通过深度学习捕捉漏洞的能力使得网络武器呈现“自主化倾向”。当自主武器与网络空间形成高度依赖时，网络空间就有可能产生意想不到的风险。就像软件系统中存在的“后门”被发现之前，人们并不容易预计到依赖这一系统可能在未来产生严重安全事故。
人工智能技术发展的不确定性使得自主武器的发展方向仍不明朗：是使机器成为不依赖于人就能够直接完成战斗决策的“致命武器”；还是保持人“在环内”(In－the－loop)或者“在环上”(On－the－loop)的干预作用，使自主武器始终处于人的监督之下；抑或是依据战争法和其他交战规则，将自主武器培养成“遵循一定道德准则”的战场机器。特别是在“人对于自主武器的干预程度”这一问题上，自主性的提升会显著增强战斗效能，但自主性过高的武器一旦产生漏洞和误差，将会造成不堪设想的后果。无论是网络武器的匿名性、渗透性特征，还是自主武器的智能化、自主化特点，武器系统与人工智能的耦合过程可能生成大量的未知风险，进一步阻碍自主武器与网络武器的军备控制进程。
(三)算法博弈改变网络空间国际力量对比
算法是人工智能的重要内容，对于限制人工智能负面效应的探讨，将不可避免地与信息化战争形态、网络空间国际安全力量对比变化等问题联系在一起。机器学习乃至深度学习算法是人工智能发展的重要驱动力。数据的质量和总量直接决定算法的可用性。在算法习得的过程中，网络信息系统起到了获取、传输以及使用数据进行计算的重要作用，对于算法的优劣有着决定性影响，这也决定了算法博弈的过程可能反向影响网络空间安全秩序与力量对比。
首先，算法准确性基于大量数据的获得。在此前提下，国家间的数据竞争可能会涉及到网络空间数据主权与公民个人隐私的种种问题。算法的精确化过程需要充足且有意义的数据，这一要求可能侧面激励了部分行为体在网络空间实施数据盗用等不法行为。其次，通过操控网络传输的数据内容，可以实现对算法的改动。在对“算法歧视”问题的研究中，有学者提出，“数据的质量缺陷可以导致算法歧视问题”，即不完善的样本数据会导致算法偏差，而在传输过程中对于数据的篡改、窃取都能破坏算法的准确性。最后，在数据的使用过程中，算法同样会产生漏洞和误差。要求算法程序绝不出错并不现实，而对算法依赖程度越高，伴随安全漏洞的风险也就越大。算法偏差所带来的技术不确定性极强，包括恶意网络入侵和意外故障导致的数据传输偏差，都可能造成人类无法预料的风险。
目前，人工智能技术凭借其智能化、高效性以及对垂直领域的有效应用，已经成为国际公认的“力量放大器”，可能改写国际力量分配。一方面，自主武器的快速发展意味着“军事力量将逐渐与人口基础脱钩”，对于一些技术上具有优势却受困于传统资源禀赋的国家而言，自主武器带来了权力转换的重要契机。另一方面，通过网络信息系统的传输，人工智能技术可能带来新的权力生成方式。例如，在选举过程中，机器学习技术能够准确锁定目标群体并通过定制信息影响其选择偏好。通过操控算法黑箱和网络空间的传播力量，技术垄断群体能够根据大众偏好提供特定信息内容，从根本上改变公共产品生成模式，形成新的“数字鸿沟”。不确定的人工智能技术发展包含着权力获得的新途径，以及改变国际力量对比的潜能，对于网络空间安全治理乃至整体国际秩序都可能产生结构性影响。
在这样的背景下，人工智能技术的发展持续引发各界关注，知名学者和技术专家多次呼吁国际社会采取实质性举措，限制人工智能技术的军事化发展。联合国《特定常规武器公约》(Convention on Certain Conventional Weapons)会谈机制也设立了政府专家组，专门探讨自主武器问题。但截至目前，自主武器军备控制进展仍然缓慢，究其原因，还是囿于人工智能技术发展的不确定性，以及其对于未来国际秩序可能产生的影响，这使得国家不愿作出对其技术和军备的未来发展的非预见性制约。
不确定性的治理：
对网络空间安全治理的思考
无论是在网络空间还是与之密切相关的人工智能领域，国际安全治理仍然踯躅不前。在这些领域，国际规范和共识难以形成的重要症结在于技术的不确定性及其引发的一系列负面认知效应。围绕网络空间治理模式的选择，仍然存在“多利益攸关方”与传统政府主导的“多边主义”之间的分歧。2017年，在联合国信息安全政府专家组(UNGGE)最后一轮会议中，来自25个国家的代表进行的谈判无疾而终，使得这一旨在为网络秩序建章立制的机制平台未能完成其使命。如同2012年底围绕《国际电信规则》修改问题出现的全球阵营分裂，联合国信息安全政府专家组的共识“难产”再次折射出理念层面的严重分歧。有学者指出，专家组谈判失败的“根本原因是各国就网络空间军事化、传统军事手段与网络攻击之间的关系存在根本分歧”。进一步看，造成这种分歧的深层次原因则是主要国家对网络技术军事效能的不确定，以及对规则可能限制自身发展的潜在担忧。正是这种内在的认知困境，使得国际社会尽管在网络空间国际规则上表现出强烈需求，却无力整合成统一的共识。从中俄等国向联合国提交的“信息安全国际行为准则”，到北约组织专家编写的《网络战国际法塔林手册》(简称《塔林手册》)及其后续版本，到微软公司提出的“数字日内瓦公约”，再到法国提出的《网络空间信任和安全巴黎倡议》，林林总总的规范化尝试反而更加凸显了行为主体在利益认知与诉求上的显著差异。
(一)减少技术不确定性的负面影响
既然不确定性是网络空间安全治理的核心难题，那么，治理不确定性就应当成为构建治理秩序的逻辑起点。总体而言，网络空间不确定性的治理可以沿着两条轨迹展开。一是积极寻求途径减少不确定性及其负面影响。在全球层面，“透明与信任建立措施”(Transparency and Confidence－building Measures，TCBMs)是减弱国家间互动不确定性的重要方式，这些措施旨在“减少威胁，建立信任，并使国家间关系更具可预测性”。在网络空间安全治理上，TCBMs也被视为构建有效国际秩序的可能途径之一。2015年，在中国、俄罗斯、哈萨克斯坦等国向联合国大会提交的信息安全国际行为准则修订版本中，明确提到“各国应制订务实的建立信任措施，以帮助提高可预测性和减少误解，从而减少发生冲突的风险。这些措施包括但不限于：自愿交流维护本国信息安全的国家战略和组织结构的相关信息；在可行、适当的情况下分享可能和适合的最佳做法等”。“关于从国际安全的角度看信息和电信领域的发展政府专家组”于2015年提交的报告也提出建议，包括若干旨在提高透明度的自愿的建立信任措施，如建立“对付严重信通技术事件的联络点”、“建立和支持双边、区域、次区域和多边协商机制和程序”、自愿分享“信通技术产品的脆弱性和已发现的有害隐藏功能”及“确保信通技术安全的最佳做法”等信息、“提供信息用以说明关于保护数据和信通技术带动的基础设施的国家法律和政策”等。TCBMs在双边和多边网络安全协商中同样扮演重要角色。例如，2013年美俄就信息与通信技术安全达成的合作协议提出，将采取一系列措施来“增强透明度，并减少由于误解网络事件而带来双边关系不稳定性或危机的可能性”，这些措施可能包括建立网络安全事件的热线联系，以及运用冷战后期建立的“核风险防范中心”等传统沟通机制。
当然，传统机制并不总是适用于网络空间，后者固有的技术特性及其衍生的安全问题，意味着应当探寻更多创新模式来克服不确定性的困境。网络空间安全治理的重要公共产品之一将是更为透明的数据分享和态势感知，这种能力的普遍提升能为各国网络安全政策制定提供更加客观的实证基础，从而减少由于不确定性而带来的负面认知和不合作倾向。兰德公司在2017年的一份报告中提议，国际社会应当建立一个独立、可信、权威和“去政府化”的“全球网络溯源联盟”，这在理念上体现了“溯源”作为网络空间安全治理中稀缺而又亟需的公共产品的价值。
中国在提供网络空间国际公共产品上可以承担更大责任，主动探寻可能的新机制。例如，中国在“一带一路”基础上提出的“数字丝路”倡议，旨在通过提升沿线国家信息基础设施水平和数字商业交往，增强网络空间共同体的整体发展能力和治理能力。此外，外层空间安全领域的经验也值得借鉴。美国和俄罗斯已经计划公布空间物体数据库，这种数据透明机制为徘徊不前的外层空间安全国际规则制定创造了新契机。如果能够有效提供此类公共产品，将有助于创立者占据网络空间国际秩序构建的道义制高点及制度话语权。为此，在考虑建立此类机制时，应高度关注机制的可信度和合法性，这就要求机制的单一国家色彩和集团色彩应相对淡化，例如，可通过多边合作的形式构建更加广泛的信息数据分享网络。总之，上述措施的核心目标在于弱化网络技术不确定性的负面影响，从而为网络安全秩序建设重构确定性基础。
(二)重塑技术不确定性的思维范式
治理不确定性的另一条轨迹则是重构思维范式，以寻求如何拥抱不确定性。不确定性的弱化并不意味着能够完全根除新技术蕴含的种种不确定性特征。正如王国豫评论的那样，“技术时代就是一个不确定的时代。无论我们如何努力，企图彻底消除不确定性或者像控制传统技术那样控制新兴技术，几乎是不可能的”。在这种背景下，不确定性的治理将意味着构建一种新的伦理范式，这种范式承认现代技术的内在不确定性是其本质特征，寻求对不确定性及其后果进行绝对控制将是徒劳无功，甚至适得其反，在安全领域则意味着避免追求“绝对安全”的理想状态，而以弱化和管控风险为目标导向。美国的网络安全战略就带有鲜明的“绝对安全”理念色彩。2018年，美国国防部公布的《网络战略》明确指出，必须采取行动“以便在日复一日的网络空间竞争中保持美国军事优势并捍卫国家利益”。为此，该报告甚至提出要通过“防御前置”的方式，“在源头上破坏或中止”网络威胁，“包括那些未达到武装冲突级别的恶意行为”。这种先发制人式网络战略旨在完全消除针对己方的一切网络恶意活动，以实现绝对的网络安全，但事实上只会恶化网络空间整体安全环境和战略稳定。
放弃绝对安全的执念，这将要求各国特别是网络大国主动减少攻击性网络战略，满足于各国网络安全的相互交织状态，而非寻求单边安全，甚至在某种程度上将低烈度网络冲突视为可能长期存在的常态。在新兴技术不确定性成为基本特征的背景下，国际社会对于现有国际法和相关准则在包括网络技术在内的新技术领域的适用，应当“秉持必要的谨慎和谦抑态度，防止对现有国际法随意进行扩大解释，更不应借机采取霸权主义和双重标准的做法”。拥抱不确定性还意味着注意力不应仅仅放在如何防止技术发展的负面效应上，同时应积极探索将先进技术应用于提高人类福祉的可能性。中国在网络空间全球治理上强调开放共享、合作共赢，强调安全与发展的联动和辩证关系，重视技术进步对全人类普遍繁荣的推动作用，为“不确定的时代”的治理思维范式转变提供了重要的价值基础。
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