宋 静｜美国制度霸权的变迁与中国的国际角色

 摘要

     在经贸领域，国际制度霸权是美国霸权战略的重要组成部分，其随着国际形势与美国实力的变迁同步演化，经历了由盛及衰的四个阶段。二战后，美国建立布雷顿森林体系，以关贸总协定为中心，确立单极垄断的贸易治理模式。20世纪70年代，布雷顿森林体系解体，美国采用西方大国协调模式来延缓其制度霸权的衰落。冷战后，世贸组织成立并实现成员大扩容，多哈回合陷入困局，美国推动制度霸权升级，以区域性协定和新议题规则的拓展打造平行体系，形成“碎片式分治”模式。2008年金融危机后，全球治理失灵，美国制度霸权陷入困境，世贸组织进入南北对峙格局。当前，世贸组织改革已成为国际社会的首要共识。作为贸易大国，中国明确参与全球治理的角色定位，提出全球经济治理改革的新理念、新倡议与新方案，致力于维护多边贸易体系的稳定、公平与有序。多边贸易治理模式在短期内以“大国博弈”“大国竞合”为主，中长期趋向“大国协调”“南北共治”“多边合作”。

 作者简介

      宋静，山西财经大学马克思主义学院副教授

本文刊载于《社会科学》2020年第9期

全球治理源于全球化过程中国际社会对公共问题提供公共产品和协调解决的多边实践。二战后，美国主导的全球治理以强权政治为特征，通过垄断资本和国际机制在世界范围内推广，从而建立起制度霸权。多边贸易体制从关贸总协定(GATT)演化到世界贸易组织(WTO)，既是美国制度霸权的重要体现，也是全球治理的重要平台。2008年金融危机后，全球经济发展速度放缓，贸易自由化进程遭遇困境。当前，在美国保护主义的攻势下，多边贸易体制濒临危机，改革已势在必行，这一现象引起了学界的高度关注。考察美国制度霸权在全球治理中的模式变迁，解构其价值理念、权力要素、机制运行、议程设置、国内政治与全球治理演化之间的动态关联性与规律性，是探究世贸组织改革的前提基础。同时，中国已深度融入全球经济体系，面临大调整大变革的机遇与挑战，如何明确自身角色定位，如何提升在国际体系中的制度性话语权以及引领全球治理机制的改革和完善，就成为中国新时代经济外交的重大理论和现实课题。

一、霸权主导下的全球治理范式

与传统霸权(hegemony)不同，美国的霸权是全方位的，不仅强调权力因素，更强调制度因素。两者相辅相成，制度凭权势而建立，权势因制度得以加强。如基欧汉和奈所言，“霸权具有双重含义，既立足于经济优势由此带来高利润的国际收入，又见诸于政治控制以足够实力来维持支配国家间关系的基本规则，或以单边行为树立榜样和示范，或以多边制度领导获取长远利益”。考察美国在全球贸易治理框架下制度霸权(institutional hegemony)的变迁，既要认识其通过GATT或WTO提供公共产品的能力，也要厘清制度背后的价值观念、权力结构与国家利益。

(一)“制度霸权”的理论阐释

国际制度有三个显著的特征，分别是观念的规范性、权力的权威性、利益的互利性。因此，对于“制度霸权”的解释，学界分别从规范认同、权力与利益、需求与供给的角度出发，形成建构主义的观念稳定论、新现实主义的霸权稳定论、新自由制度主义的国际制度稳定论。对制度变迁的认知通常结合结构性因素、进程性因素与观念性因素进行综合性分析。

建构主义从社会学理论出发，把国际制度视为行为体在国际规范或社会规则体系建构的共同体，其核心是共有知识或共享观念，表现为(非)正式的程序、组织、机制、规则、国际法、条约、惯例、协议、联盟等。霸权国引领创立国际制度，以“霸权体系价值为核心的观念结构来整合世界”，建构身份，定义利益，塑造行为偏好，约束或协调成员国行为，“建立普世性的集体认同和制度平衡”。当霸权国追求规范升级或替换，各方的预期、身份、利益将重新定义，制度失衡与认同瓦解便会推动制度变迁。 

新现实主义从国家中心论出发，视国际制度为国家间斗争的工具和手段、权力与利益的附庸。国际社会无政府状态下的国家行为倾向于竞争和冲突，需要有实力充当“稳定者”(stabilizer)的大国承担起提供公共产品、维护国际秩序的责任，“用于讨价还价后达成相对合理的制度架构和规则共识”。霸权维护其功能合法性需要大国间相互协调，容忍“搭便车”(free－riding)行为，要注重权力的生产性、包容性、程序正义性。由于大国政治驱动下的制度竞争直接决定全球治理的绩效和国际秩序的走向，因此权力转移(power－transition)常常导致制度挑战者和新制度供应者的出现，既有制度的稳定性由此遭到破坏。霸权国也会压制后起国在制度层面的成长空间，包括强化和改革原有制度、操控制度话语。积极而言，国家间在规则内良性竞争后的权利平衡、制度兼容、效率提高，可增加公共产品的有效供给，改善组织结构，增强制度合法性，引导国际体系进入“以规则为基础”的国际新秩序。消极而言，制度垄断滋生制度非中性(威胁、强制)，造成制度竞争、规则混乱、集团对抗、公共产品稀缺、治理失效，国际体系退回到以强权为特征的旧秩序。

在新自由制度主义的观点中，主体间只要存在相互依赖的关系，就会出现对约束行为的规约和准则的制度需求(institutional demand)。国际制度的建立取决于大国对公共产品的供给。主权国家通过国际机制进行利益协调，实现从“囚徒困境”的逃逸。与新现实主义不同，新自由制度主义认为国际制度需要道义基础，否则会产生民主赤字。制度发展并不完全依赖于霸权国的意愿，即使霸权衰落，也能够相对集中和独立地发挥功能，减少交易成本，解决“市场失灵”和“集体行动的困境”。但由于在有限理性的支配下存在利己主义的预设，霸权国无法解决既“踢球”又“吹哨”的悖论，国际制度也时常面临权威性和强制性不足的问题。

国际制度一经建立，其运行主要基于国家间的主体间性(intersubjectivity)。因此，根据对国际制度的性质、功能、价值以及国家角色的不同理解，国际制度的“二元结构”在国际关系领域可以涵摄为理想主义的“康德范式”和现实主义的“黑格尔范式”。前者是以全球利益为中心，以各国共同发展、全球道德准则、普适原则为目标，以约束国家、确立共同规范为手段的“普遍性范式”；后者以国家为中心，以主权完整和独立为目标，意在提供促进国家协调与合作的平台，是弱势、劝导式的“特殊性范式”。因此，国际制度无法摆脱和超越“二元结构”的常态，常常表现为“国家利益”与“人类共同利益”、“国家主权”与“道德伦理”、“国家任意”与“国际体制”、“特殊意志”与“永久和平”之间的冲突。通常，国际制度遵循的是从低水平、低效率向高水平、高效率，从非正式运行机制到有约束力的正式协议，从一般的国际组织到超国家组织的演化路径。相应地，制度的动态演化表现为制度出现(institutional emergence)、制度扩散(institutional cascade)、制度内化(internalization)和制度升级(institutional upgrade)。在自助的国际体系中，霸权国提供国际公共产品的动机和能力会随着实力变迁在竞争中减弱，也会随着时间推移有所加强、修正、僵化、退化，甚至出现制度消亡。

 (二)美国在全球治理中的角色扮演与价值取向

围绕美国霸权在全球治理中的角色，学界存在四种看法。自由主义新保守派认为，美国只参与符合国家利益的全球治理，全球化时代的美国霸权是防止国际秩序与和平崩溃的唯一可靠保证，要加强在安全、福利和价值观等领域的治理。新自由制度主义者认为，美国霸权与全球治理是共生关系，相互促进，作为“仁慈的霸权”，美国以超强实力奠定全球治理的物质基础，以国际规范促进国家间合作，主导国际制度，为解决全球治理问题提供制度框架。第三种观点受孤立主义影响，认为参与国际治理会消耗美国自身实力，反对过多介入全球事务，美国应致力于国内问题，减少国际开支，提倡贸易保护主义，凡事美国优先。第四种观点否认单极霸权主导全球治理，主张大国间相互制约、平衡力量，来实现有效、和平的全球治理。

考察历史，上述观点在不同历史时期的美国政策当中都有所体现。美国领导世界的权力意志始于伍德罗•威尔逊(Woodrow Wilson)时期。他在1917年7月提出，“我们应当以资本供给全世界，而谁以资本供给全世界，谁就应当……管理世界”。这一言论在“十四点原则”中体现为“商业自由和国际性门户开放，利用国联得到世界领导权，以确保美国的经济扩张”，“实现美国治下的和平”。富兰克林•罗斯福(Franklin Roosevelt)发表《大西洋宪章》作为二战后制度安排的指导原则，提出构建战后世界金融有序合作、贸易自由开放的全球体系，通过西欧和东亚盟国对美国军事保护和美元需求的依赖而建立自由贸易机制。美国学者约翰•鲁吉(John Ruggie)将战后美国主导构建的世界体系概括为“内嵌性自由主义”(embedded liberalism)，名义上是为消除导致1930年代大萧条的关税壁垒，实质是寻求自由化的国际目标，通过国际—国内二元经济空间的划分建立政策缓冲机制。

战后的美国贸易政策历经了从“自由贸易”导向向“公平贸易”(fair trade)导向的转变过程，同期伴随着国际贸易体系的动荡和全球多边主义的后退。20世纪70年代以前，美国以经济霸权为基础，单方面提供公共产品，以“自由贸易”扫除外国市场的贸易壁垒与制度障碍，“同时推进成员国国内的政治民主化”。《1974年贸易法》反映了单边主义精神，尤以“301条款”为甚，体现了从自由贸易向贸易保护转变的倾向。1985年里根总统发表以“公平贸易”为题的讲话，这成为其贸易政策由古典自由贸易朝着“公平贸易”演变的标志。《1988年综合贸易与竞争力法案》扩大301条款的应用，形成“超级301 条款”和“特别301条款”，这成为美国在全球推行公平贸易政策的法律依据。反倾销、反补贴、技术壁垒、知识产权等非关税壁垒取代关税也成为贸易保护的主要手段。冷战后美国的贸易政策发生重大调整，不仅表现在全球多边主义的单轨战略转向多边主义与区域主义并行的双轨战略，也表现在由自由贸易的立场转向强调“对等开放市场、平等竞争、双边互惠”的“公平贸易”立场。特朗普与奥巴马都高举“公平贸易”大旗，只不过特朗普从奥巴马以规则为基础的“公平贸易”转向了以利益为基础的“公平贸易”。“自由贸易”和“公平贸易”既体现了美国霸权的两面性，也表明美国自身实力与其在国际体系中的地位经历了由盛及衰的变化过程。

如果说，GATT体系是战后初期西方民主政党体制的产物，代表了民族国家内部左右翼政党政治、资本与劳工、国家与社会之间的一种平衡与妥协，那么，新自由主义(neoliberalism)的根本动力不仅来自霸权国家，更来自跨国企业的逐利需求。在治理理念上，新自由主义既保留了经典自由主义支持自由贸易、比较优势、国际分工、完全竞争、市场开放和私有化的基本主张，以推动商品和资本的全球性扩张，最大限度地取消各国的贸易壁垒和关税，又强调传播西方的政治与民主制度，反对国家和政府对经济的干预。在治理方式上，新自由主义强调自由市场的重要性，将市场经济的效率作为评判标准，实施规则导向的多边规范治理和权力导向的双边谈判与制裁。在治理结构上，新自由主义以统一标准来对待多元化和差异性，形成了以美国为首、经合组织(OECD)成员为中心、发展中国家为外缘的二元等级结构。由于经济模式、依赖程度、经济水平及价值理念等因素，西方发达国家普遍接受其制度安排，从而使美国霸权更趋“合法化”。这种治理模式建立在削弱政府作用和国家主权的基础之上，有利于新自由主义和西方中心主义在经济全球化背景下的规范扩散，其终极目标是建立西方“自由世界”一统天下的秩序。

二、冷战时期的关贸总协定：

从单极垄断治理到西方大国协调治理

二战结束后，美国取代了英帝国的霸主地位，确立了单极垄断的治理模式，以国际制度的设计者、管理者的身份，引领了全球化进程。其中，1947年10月成立的关贸总协定成员国从初始的23个发展到1994年的128个，成功地推动了多边贸易的自由化、便利化、规则化。一方面，霸权利益的存在，保证了美国提供国际公共产品、维持国际秩序的动力，在一定程度上解决了制度供给的困境；另一方面，“内嵌性自由主义”与“半全球化”的GATT既符合冷战的分化格局，也决定了全球治理的必然遭遇，被排除在体系外的落后国家阵营，只能寻求进口替代、再工业化战略以及封闭独立的模式探索。

(一)美国霸权在多边贸易体系的建章立制

美国的制度霸权来自两方面力量，一方面基于硬性物质力量，提供诸如开放的国内市场、稳定的货币供给等公共产品，另一方面基于软性建制能力，系统性设计“游戏规则”，掌控行政管理人事与组织体系安排，从而支配多边贸易体系，实现霸权制度的“路径锁定”。

1．产业和贸易实力是美国推动贸易自由化的先决条件

第一，美国在国际经济体系中占有绝对优势。其中，工业生产能力占全球的50%，商品出口额占资本主义出口额的32.5%。作为最大贸易国，美国经济成长稳定、体量庞大、市场规模广阔、开放程度高、支付能力强，加上丰富的国内资源、成熟的市场经济和配套完善的法律法规，美国有能力、有意愿将其转化为制度性权力。第二，美国是各国的主要出口市场，而本国出口市场相对分散，抵御贸易带来的产业冲击影响相对较小，因此美国在谈判中的议价和报复能力较强，常以制裁威慑迫使他国妥协让步。第三，跨国公司取代民族国家成为世界经济的主要行为体。美国跨国公司的数目、规模、海外产销额均居世界之首，这些跨国公司凭借其在资金、技术、经营与管理上的优势，主导全球产业链和供应链，从全球市场中获取超额利润。美国国家战略意图隐藏在“跨国企业”与“跨国资本”晦涩的技术性术语背后，为跨国公司的海外扩张提供制度代理。

2．金融霸权是美国推动贸易便利化的资本保障

首先，1944年布雷顿森林会议确立了世界经济治理的三大支柱，即以关贸总协定为中心的国际贸易体系、以国际货币基金组织(IMF)为中心的国际资本流动管理体系、以世界银行(WB)为中心的国际经济援助体系。凭借占全球74.6%的黄金储备，美元享有国际流通和储备货币的特殊地位，成为国际贸易结算的基准货币，向全世界征收铸币税。继而，通过美元支付结算体系、国际贸易金融化、美元回流机制和美联储货币政策的配合，美国控制了全球大宗商品交易的定价权。1973年，石油美元体系正式形成。美国通过操纵美元汇率，或对外转嫁危机，或影响石油输入国的工业化进程。其次，国际货币基金组织和世界银行以经济实力划分成员国的发言权和表决权，美国拥有一票否决权，掌控两大机制的决策与运行，这两大机制成为其强化制度霸权的“财政基础”。此外，IMF在提供贷款时要求受援国接受自由化改革的条件，如降低关税壁垒、取消进口配额限制、降低外资投资门槛、取消国企补贴等，这成为美国打开他国市场的“第三只手”。

3．规则霸权是美国维系多边贸易秩序的制度护持

作为抽象的知识型霸权形态，美国通过复杂的法律规则运行贸易机制，掩盖了贸易结构的不对等性。二战后，美国在1934年体制的基础上以“互惠、非歧视、最惠国待遇”为规范性原则，逐渐形成“四位一体”的国内贸易制度架构，即促进机制(如“快车道”程序、贸易代表、“贸易促进授权”)、补偿机制(如贸易调整援助)、公平保障机制(如反补贴税法、反倾销法、337条款、301条款)、保护机制(如201条款、406条款与421条款等贸易救济)。其中，促进机制和补偿机制是美国推动贸易自由化、化解国内贸易政治对立的有效工具。公平保障机制与保护机制服务于贸易保护主义，对外形成制度性张力。依靠出色的议程设置能力，美国支配了八个回合谈判的进展，设置了“捆绑式”运行机制，这一机制在削减关税、消除壁垒、促进贸易自由方面发挥了巨大作用。在谈判过程中，自由贸易、最惠国待遇、透明度原则、磋商和争端解决机制等得到国际社会的认同和遵循。事实上，几乎每个原则都有“祖父条款”，即例外条款、保留条款或特殊情况，规则范围、运转程序、免责条款、数量限制和补贴条款都高度体现美国的政策意图。由于在概念、标准和程序上存在立法模糊和空白，美国拥有较大的自由裁量权，可以通过引伸和任意解释，降低其使用门槛，扩大适用范围，使得大量GATT规则具有名义的合理性、结构的相似性、形式的隐蔽性、手段的欺骗性和战略的进攻性。 

4．行政霸权是美国操控多边组织运行的制度代理

多边组织行政人员的职能虽然具有超国家性，但在现实运作中尚无法摆脱国家属性，秘书处行政高层的选任始终是大国竞逐的目标。在GATT时代，美国通常占有四个副总干事中的一席，并全力支持西方国家人选担任总干事(Director－General)，且事实上也无一例外。WTO成立之际，首任总干事的任命成为北美、欧盟和亚太之间的竞争，最终在美欧达成政治交易后，意大利人雷纳托•鲁杰罗(Renato Ruggiero)当选。1998年，总干事鲁杰罗高度评价美国在全球贸易体制建设中的地位和作用，认为“全球贸易体制在过去50年中始终如一的特征就是美国的领导地位”。作为世贸组织的监护人，秘书处在争端解决过程中起到关键的协调作用，通过解释规则、参与专家组程序、搜集谈判信息、表达立场，来影响专家组的裁决内容和结果。由于美国是WTO秘书处最大的预算来源国，多数律师都受到美国法律背景或者法律教育的影响。如乔治华盛顿大学John Jackson教授作为WTO总干事的顾问团成员，在美国政界和WTO秘书处具有广泛的影响力，被尊称为“GATT/WTO之父”。加上总干事职能的政治化，美国的意志常常决定着秘书处的人事安排、机制运行、议程设置和政策选择。

(二)贸易自由化进程中制度霸权的运用

在全球治理的框架下，公共产品的供给在很大程度上成为美国维护霸权的战略工具。关贸总协定与美国冷战战略高度锁定，披上意识形态对抗的浓厚色彩，呈现了资本主义与社会主义、发达国家与发展中国家、市场经济与计划经济、国际组织与国家主权等多重矛盾的交织。由于对社会主义国家的排斥与众多发展中国家的缺席，多边贸易体系尚处于不完整的全球治理阶段。

1．意识形态较量下的制度竞争 

关贸总协定体系的成功维持依赖于美、欧在冷战意识形态高度认同基础上形成的依附性团结和产业比较优势的互补。多边贸易体系的建立首先服从于反共产主义的遏制政策，排斥社会主义和计划经济国家成为选取GATT成员国的价值标准。美国容忍盟国的“搭便车”行为，单方面开放国内市场，提供经济援助，支持北大西洋公约组织，巩固集体安全体系，使GATT成为意识形态竞争的制度工具。1949年1月，为对付以美国为首的西方国家的经济封锁和贸易禁运，苏联领导下的社会主义国家贸易集团——经济互助委员会(The Council for Mutual Economic Assistance，Comecon)得以成立。由此，两大阵营的对立造成世界市场的瓦解，形成两个平行、对立的贸易体系。捷克斯洛伐克是当时唯一加入GATT的社会主义国家，但是也受到歧视性关税、数量限制和许可证制度等贸易限制，成员国地位名存实亡。出于政治分化的考虑，美国对苏东社会主义国家区别对待，以软性制度的同化权力(co－optive power)利诱各国改变计划体制，成功促使南斯拉夫、波兰、罗马尼亚、匈牙利先后脱离经互会。1970年，美国出台“非市场经济国家”限制法案，实行最惠国贸易年审制，进一步利用GATT干涉社会主义国家的内政。1960年代后，欧洲复兴带动意识觉醒，全球化开始冲击西方国内政策与国际政策的脆弱平衡，“福利国家”与“凯恩斯主义”政策在1970年代的经济危机中受到挑战与质疑。直到1981年，里根—撒切尔夫人开启的新自由主义革命(neoliberalism revolution)正式宣告了GATT治理体系思想基础的终结。

2．经济扩张下的规则攻势

GATT素有“富人俱乐部”之称，成员结构和权利结构失衡，边缘化国家难以参与和分享到全球化红利。GATT成立后很长时期，发展中国家占成本优势的农业、纺织业被排除在多边治理外，而工业品减税谈判采用有利于西方工业国家的“主要供应者原则”。体现“公平原则”的普惠制(generalized system of preference)由于单边承诺、清单狭窄、适用期限等原因，无法得到发展中国家的普遍认可。美国垄断多边贸易规则的制定权在20世纪70年代终止。原因在于：日本实现经济崛起，以“雁型模式”构筑东亚地区经济一体化；欧共体在1973年实现统一的外贸政策；阿拉伯世界在欧佩克组织的领导下实施石油禁运；美国在战后首次出现贸易逆差，布雷顿森林体系因美元危机导致固定汇率结束而解体。因此，1975年《洛美协定》签订后，欧共体向非、加、太地区提供单方面贸易优惠，对GATT其他成员造成贸易歧视。对此，美国已无力制止。在此背景下，西方大国组成的G7集团应运而生，标志着全球治理机制由美国主导的单极垄断模式向“俱乐部”式大国协调模式的转变。由美、欧、加、日四方集团(Quad Countries)磋商机制作为多边贸易体系内非正式的决策机制——“绿屋会议”(the Green Room Meeting)取代了美国一家独大的地位，由于其缺乏公开透明性和歧视性排外，招致发展中国家的强烈不满。2001年多哈回合后，“绿屋会议”吸收了部分发展中国家，成员数量逐步提升到25—30个，但实际谈判中采用的是实力加权转化为决策比重，使得发展中国家无缘否决制度，得到的实体正义与程序公平极为有限。这种单纯以西方大国为主导的决策机制把制度不平等推到史无前例的高度，最终促使发展中国家对多边谈判失去信心。

三、冷战后世界贸易组织的缔造

与碎片式全球分治模式的转向

20世纪90年代，冷战结束不仅带来了国家间的关系调整，还带来了国家、市场、国际组织、非政府组织之间权力的重新分配。克林顿政府崇尚自由贸易，致力于促成制度化水平更高的世界贸易组织的建立。小布什上台后，美国遂转向以“多轨制”(multi－track trade system)为实现手段的“公平贸易”政策。“多轨制”指一方面实施单边、双边、区域与多边并行的对外贸易政策，实现制度霸权的“体制转向”(regime shifting)；一方面推动WTO体系外的国际造法运动，实现制度霸权的“场所转移”(forum shifting)，借助“多边协定—国内法—双边协定”的联动机制，将美式标准向国际渗透。权力转移给予美国独占鳌头的机会，也埋下了相对衰落的根源。随着治理机制密度逐渐增大，治理议题范围日益模糊，制度竞争愈演愈烈，全球治理朝着“集体行动分化、规则碎片化”的态势演化。

(一)巩固世贸组织内的制度霸权

1995年，世界贸易组织取代关贸总协定，标志着规范化和法制化的多边贸易体系转型成功。美国通过扩大多边贸易的管辖范围、非政府组织的专业化介入、WTO司法制度的“美国化”，推动全球治理机制的升级和治理成本的下降，把全世界都卷裹进入一个“通过规则统治”(rule by rules)的命运共同体。

1．实现世贸组织成员的大扩容

随着苏东剧变和经互会解体后，中东欧国家和独联体国家步入经济转型，贸易上重新导向，世贸组织迎来了大扩容。美国主导的全球化达到顶峰，真正意义上的世界市场形成，新成员开启其艰难的全球化之路。古巴在1995年入世，但次年遭遇美国《赫尔姆斯—伯顿法》的出台而长期被经济封锁。2007年，越南加入WTO随即经受金融危机的严重冲击，国内通货膨胀严重。2012年，俄罗斯成为最后一个入世的主要经济体，遭受西方经济制裁却成为常态。部分转型经济体(economies in transition)在经济和司法等方面进行重大的体制转换与政策调整，逆势成长为新兴工业化国家群体。中国经过15年艰辛谈判，在2001年12月以“非市场经济体”的身份入世，走进世界经济的大舞台。作为GATT发起国的巴西和印度在多边贸易体系内历经了长达半个世纪的实践摸索，逐渐适应并掌握了游戏规则，能够灵活地运用发展中国家的身份待遇参与全球化进程。至今，世贸组织已经拥有164个成员国，覆盖了大约98%的全球贸易。如果说，基于“内嵌性自由主义”的GATT体系塑造的是“半全球化”“层级分化”结构，那么基于“新自由主义”的WTO体系所对应的是真正“全球化”的“功能分化”系统，以资本而非政治逻辑来吸纳边缘国家，并刺破民族国家的肌体，对其国内制度实施全面干预和改造，为自由竞争塑造全球性均质化空间。

2．强化世贸组织司法体系“美国化”

为达到“效率优先”，兼顾“国际社会的民主”，美国参照本国分权机制和联邦主义制度导入本国的司法体系、价值标准与司法实践，如“司法能动主义”“准先例效力”“法庭之友”“WTO宪政体制”。WTO设置仲裁庭常设上诉机构(the Standing Appellate Body，SAB)来确保多边贸易争端解决机制(Dispute Settlement Body，DSB)的统一性、权威性，弥补了GATT执行效力的“先天不足”。美国特意将上诉机构报告以“正当程序原则”与美国联邦最高法院的违宪审查机制紧密联系，安插“木马式”的权力制衡机制，获得在WTO专家组和上诉机构成员人选方面的单方面否决权。WTO协议规定下的三大贸易救济措施(反补贴、反倾销和保障措施)、政府采购、海关估价、进口许可证程序等各项守则都是美国国内法的翻版。美国大约有9.3万个行业标准，其中4.9万个标准由620个行业组织制定，成为美国在WTO司法体系内设置技术贸易壁垒(TBT)的有效手段。2008—2016年间，美国发起和实施的非关税贸易壁垒(Non－Tariff Barriers，NTB)多达2259个，其中80%属于针对发展中国家的技术性贸易壁垒。

3．非政府组织广泛参与世贸机制运作

非政府组织是在全球化浪潮中出现的重大组织制度创新，被视为政府和市场经济以外的第三种力量。在关贸总协定中，非政府组织的地位不被认可。《马拉喀什协定》第5条与《哈瓦那宪章》第87条为非政府组织参与WTO活动提供了合法性。美国是世界上非政府组织最发达的国家。作为国家利益和利益集团的代言人，非政府组织以游说方式影响美国外贸政策的决策，还间接性地影响WTO规则的制定和裁决，包括参加WTO部长会议、研讨会来游说成员方的谈判态度和决策；加强与WTO秘书处交流，将数据、观点转化到WTO文件中；组织抗议活动；作为提诉人和应诉人开展贸易维权；以“法庭之友”的身份参与争端解决程序；为美国公司提供技术指导与市场信息。在乌拉圭回合中，美国服务业联盟在GATS谈判中扮演了关键角色。1996年，美国工会、商会、人权组织等联手推动劳工问题全球化，将“核心劳工标准”(core labor standards)列入新加坡部长会议宣言中，在WTO协议中写入“社会条款”(social clause)，对发展中国家的劳动密集型行业优势构成制度限制。

(二)发起“去中心化”的贸易制度攻势

多哈回合陷入僵局前后，美国减少对多边贸易体系的支持，转向区域主义或双边主义、非制度性安排。通过自由贸易协定(Free Trade Agreements，FTAs)战略的实施，美国的制度霸权在多边、区域、双边三个层面分布。美国通过制度分立对全球市场格局重新规划，造成市场分割、贸易转移和制度竞争。世界上出现由全球关键大国分别主导的区域平行体系，全球化的趋势遭到削弱。

在区域制度层面，美国原本企图借助美洲自由贸易区(Free Trade Area of Americas，FTAA)和亚太经济合作组织(Asia－Pacific Economic Cooperation，APEC)抗衡来自欧盟、日本与中国的挑战。前者因“华盛顿共识”的失败与巴西崛起而难以启动，后者因亚洲金融危机和东亚“10＋3”机制受到影响。奥巴马时期，美国主动发起以北美自贸协定为主干、以跨太平洋伙伴关系协定(Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协定(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)为两翼的跨区域贸易谈判进程，企图超越WTO原议题范围，以“高标准开放规则”的制度控制，破除主权国家的司法壁垒，对投资、生产、流通与消费实行全程跨境规制，这显然对WTO的基本原则与规则体系构成冲击。

相比而言，美国更偏爱双边主义，其双边贸易协定(Bilateral Trade Agreement，BTA)的战略目的在于设置高度个性化和更具有针对性的具体条款。美国在双边谈判中占尽优势，防止或有选择性地容忍“搭便车”行为。借助地缘政治的安全化诉求，美国从1985年起与以色列签约至今，并已同20多个中小盟国缔结了自贸协定。2012年生效的《美韩自由贸易协定》具有典型意义，在商品贸易领域实现了99.8%的高水平开放，在投资、服务贸易、竞争政策、知识产权、争端解决机制、劳工环境标准等方面均体现了美国所倡导的高标准贸易协定的特点，这一协定经特朗普政府修订后退化为注重短期利益和商品贸易的协定。

(三)拓展议题规范的“新疆域”

随着服务贸易的兴起，国际贸易涉及内容日趋广泛，远超出传统的关税问题。1993年西雅图会议上，美国寻求扩大贸易自由化的范围，重点转向贸易新议题，推动达成一套内在联系、相互传导的“边界内措施”为主的规范体系，从价格和市场管制转向质量、标准和反垄断规范，从经济性规范拓展到社会性规范。然而，美国不满足于“软性”执法标准，发起WTO体系外替代性规则的“俱乐部”式谈判，谋求统筹全球价值链，强化高科技产业、投资和技术贸易的竞争力，增量供应非正式的高标准、强约束的制度性安排。

第一，在服务贸易领域，以《国际服务贸易协定》(Trade in Services Agreement，TISA)取代WTO框架下的《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services，GATS)。21世纪以来，美国经济脱实向虚，比较优势已经从制造业转变到服务业，服务业占其国内生产总值70%以上。服务贸易也成为美国外贸顺差的主要来源，并使总体逆差占GDP比例保持在3%左右。美国对以服务业重振贸易霸权寄予厚望，在2012年发动TISA谈判。近些年，网络议题已占据国际贸易舞台的核心区域。美国控制了互联网的核心技术，是全球互联网根服务器的提供国，拥有世界互联网的管理权，从而确立了其在全球网络传播中的霸主地位。鉴于互联网将成为未来服务贸易的核心渠道，为巩固和强化数字贸易作为未来经济增长极的竞争优势，美国以TISA为抓手，推动区域和次多边数字贸易国际谈判，为全球多边数字贸易规则体系的形成奠定基础。

第二，在投资领域，以《双边投资协定谈判》(Bilateral Investment Treaty，BIT)取代WTO框架下的《与贸易有关的投资措施协议》(Agreement on Trade－Related Investment Measures, TRIMs)。1982年，美国启动BIT谈判来调整国际投资关系，控制投资的跨国流动。作为全球吸引外商投资和对外直接投资最多的国家，美国支持全球投资机制的“自由取向”(liberal approach)，设置“重开放、少管制”的激进性规则，一方面以“准入前国民待遇”获取在他国的完全市场准入，另一方面以不明确的关键基础设施、重要技术、国家安全为由列出“负面清单”(negative list)。由此，东道国(资本输入国)的外资审批权演变为投资自由化义务。作为资本输出国，美国主张征收赔偿的“赫尔”规则(Hull Rule)得以强化适用，形成外国投资者诉诸国际仲裁的单边启动模式“投资者—国家争端解决机制”(Investor－State Dispute Settlement，ISDS)，侵蚀了东道国自主制定投资政策的经济主权和管制外资的司法主权。针对对ISDS机制合法性的质疑，欧盟设立常设性的国际投资法庭体系(Investment Court System，ICS)，呼吁以ICS为基础在全球范围内构建多边的国际投资法庭体制。

第三，在知识产权保护领域，以《反仿冒贸易协议》(Anti－Counterfeiting Trade Agreement，ACTA)取代WTO框架下的《与贸易有关的知识产权协议》(Agreement on Trade－Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS)。美国是后TRIPS时代的知识产权保护全球标准的主推手，由贸易代表办公室牵头，选取相关利益集团组织作为谈判咨询委员会成员。作为知识产权保护的最低要求，WTO框架下的TRIPS协定已解决了知识产权95%的问题，未涉及数字贸易。2006年，美日提出并主导独立于现有治理结构的ACTA，并超越TRIPS协议的保护水平，增加了落后国引进技术的成本，限制发展中国家向产业链高端迈进，有违WTO促进各国经济社会健康发展的基本宗旨。由于透明度不足，ACTA被广泛批评为限制人权、隐私权与言论自由的协议，在2012年7月被欧洲议会投票否决。美国设想联合欧洲构建知识产权保护标准的新路径一时难以奏效，转而在TPP的立法设计中提出较严格的“避风港”制度(Safe Harbors)，将知识产权保护问题与贸易政策挂钩。

上述国际经济法规范的新发展具有组群标准的政治化、谈判内容的秘密化、治理结构的独立化、执法水平的超越化、执法目标的全球化、对第三国的压迫化等特征，加剧了与WTO既有规则的冲突。如果再完成对WTO规范标准的增益，在谈判中处于缺席地位的金砖五国及广大发展中国家自主制定国内政策的空间将不断缩小，国家主权也将面临被严重侵蚀的风险。

四、后霸权时代南北对立模式

与WTO改革话语权博弈

多哈回合以来，美国实力相对衰落，在WTO中谈判功能日趋弱化。以金砖国家为代表的新兴市场国家迅速崛起，参与全球治理的能力与意愿增强，成为推动全球治理结构转型的新生力量。2008年，“新五边”南北对峙机制取代“老四国”俱乐部机制，美式全球化的进程从高峰骤然逆转。为挽回颓势，特朗普上台后打着“美国优先”的旗号，以退出或改革倒逼世贸组织按其意志进行制度转型，企图摆脱多边规则约束，重构其在多边体系下的制度霸权。

(一)美国制度霸权加速衰退

权力不仅塑造结构，也源于结构。美国的制度霸权就体现为结构性权力，按要素具体可以分解为安全结构、生产结构、金融结构、知识(价值观念)结构、组织结构。这五种结构之间的相互联系与作用，构成美国全球治理的能力。

在安全结构上，军事霸权引发全球经济发展前景的不确定。长期以来，自由主义经济学家认为贸易是战争的对立面，是通往和平之路。全球安全格局深刻影响多边贸易体系的发展。在冷战特殊的安全困境驱动下，西方默认了美国在多边贸易体制中的绝对领导地位。“9•11”事件后，美国贸易代表罗伯特•佐利克(Robert Zoellick)呼吁，“美国应趁势以贸易领导力建立一个热爱自由的国家联盟”，“发展中国家脆弱的民主体制依赖于开放的世界经济帮助其克服贫困，创造机遇”。然而，从海湾战争、伊拉克战争到阿富汗战争，过度的军事扩张使美国付出高额的海外治理成本。美国提出“主权过时论”“新干涉主义”“失败国家论”“先发制人”等，单方面打造偏激的国际规范，引发国际社会的普遍不满与抵制。支持贸易自由化谈判的国家(包括盟国)纷纷降低对全球经济增长的预期，在多边贸易政策上改变开放自由的贸易立场，趋于独立保守。

在金融结构上，美元地位下降削弱美国干预他国政策的能力。首先，欧元诞生后，成为挑战美元的主要货币。美元在国际贸易中占据2/3的水平，而美国国内生产总值只占世界经济的1/4，美元要和包括欧元在内的其他货币合作才能达到贸易收支的平衡。其次，作为货币治理机制，世界银行和国际货币基金组织都不同程度地使用加权投票制度，赋予美国实际上的否决权。经数轮制度改革，美国在国际货币基金组织的投票权权重从1947年的32%降至2019年的16.5%，在世界银行的投票权权重降至2018年的15.87%，离一票否决权最低权重15%只一步之遥。此外，美债危机频繁爆发，全球经济失衡格局日益显著。1985年，美国从净债权国变为最大净债务国，2019年负债已达到23.2万亿美元。期间，美元霸权屡遭滥用，美国除了采用发债、操控汇率、美元贬值和通货膨胀等惯用手法变相违约，还通过贸易摩擦、金融制裁来转嫁危机，导致美元信用大大下降。随着全球局势的紧张，许多国家重新审视由美元主导的替代支付体系，开启外汇结算的本币互换模式，“去美元化”正成为全球浪潮。

在生产结构上，美国经贸实力下降并丧失国际市场的领头羊地位，经济总量占全球比重从1948年的65%下降到2019年的24.75%。而金砖五国总和升至23.4%，对世界经济增长的贡献率达到50%，成为拉动世界经济增长的重要引擎。随着“东升西降”，发展中国家在全球贸易占比接近半壁江山。自2013年成为货物贸易头号大国，中国外贸总额在2018年攀升到4.6万亿美元，占全球贸易的11.8%，超过同期美国的10.9%。以中国为首的新兴工业体的贸易增长大大高于经济增长，占到世界贸易总量的1/3，且美国的贸易赤字有2/3来自上述国家。巨大的市场体量和对外贸易量使中国成为WTO体系中新的一极，削弱了美国市场的吸引力。2016年，美国简单平均约束关税为3.57%，在WTO经济体中排名第三位，仅次于实施零关税的中国香港和中国澳门，在关税谈判中的出价能力和降税边际效应已成强弩之末。

在知识结构上，发展中国家参与全球治理的话语权得到增强。1999年西雅图部长会议期间爆发了大规模反全球化示威游行，世贸组织陷入合法性危机。新兴大国经历多年贸易谈判的磨练，运用WTO规则来维护自身利益，在“南南合作”的框架下进行政治动员，资助游说组织、研究机构和专家团队，为谈判提供有利于发展中国家利益诉求的法律、技术支持和研究成果。2005年，巴西、印度等国以“发展”和“社会正义”的政策话语，成功挑战发达国家农业补贴议题，占据了道义高地。虽然中国在工业制成品出口上的经济利益与发达国家更接近，仍然坚持发展中国家的身份，避免新兴经济与发展中国家因利益差别被西方分化。同时，作为“华盛顿共识”的路径替代，“北京共识”奉行渐进和自主的改革方式，强调实质上公正、平等的贸易，动摇了新自由主义的霸权地位，美国的全球治理方案也褪去了昔日的光环。

在组织结构上，“新五边”南北博弈机制取代“老四国”俱乐部机制。1999年，支持泰国人素帕猜•巴尼差帕(Supachai Panitchpakdi)的发展中国家阵营和支持新西兰人迈克尔•穆尔的美国展开角力，达成由两人轮流执政的折衷方案。作为多边贸易组织历史上首位来自发展中国家的总干事，他致力推动发展中国家入世和联合国千年发展目标的实现，谋求平等合理的制度设计。2003年世贸组织坎昆部长会议成为全球贸易“改朝换代”的关键转折点。巴西、印度全面进入世贸的权力中心，领导组成了G20－T和G33的发展中国家联盟，成功主导议程设置，将投资、竞争与政府采购议题从谈判议程上拿下。世贸组织“老四国”核心俱乐部(美、加、日、欧)被“新四边”(美、欧、巴西、印度)所取代。2008年，中国加入世贸组织新核心机制(New Quad)之后，以国际合作倡导者和多边主义支持者的身份，正式成为世贸组织改革的积极推动者，多边贸易体系的力量对比发生了重大变化，形成“新五边”对峙的权力格局，彰显出新兴经济体的崛起与美国的转攻为守。2013年9月，巴西人阿泽维多(Roberto Azevedo)成为第一位来自金砖国家的WTO“新掌门”。在没有印度、巴西和中国这三个发展中大国明确同意的前提下，世贸组织已经不可能达成任何一个协议。

(二)美国国内决策产生分歧并趋向保守孤立

美国一直不甘受制于世界贸易组织既有的规范体系。加上规则演化滞后于权力向新兴国家和全球公民社会流散的趋势，美国在治理方面显出明显的消极性。在实力下降、国际秩序重塑的背景下，逆全球化浪潮由发展中国家扩散到发达国家，美国国内民粹主义、孤立主义抬头，自由主义势力收缩，美国频频以贸易保护主义破坏经贸治理规则，加大国际秩序的无序和风险。

1．产业结构变化催生新一轮贸易保护主义

20世纪80年代，随着欧洲一体化的形成和东亚经济的迅速崛起，美国由于贸易收支恶化，从积极的贸易自由转向贸易保护政策，并出台臭名昭著的“301条款”“201条款”等。在生产领域，美国从传统制造业转向金融业，把低附加值、中间环节的制造业向外导出。如今，美国制造业增加值占全球比重从1950年的40%降到2018年的15.6%，无法在生产领域满足相关贸易规则的新供给，而服务业贸易优势尚未转化为多边制度霸权。次贷危机暴露出美国经济的重大弊端，包括过度金融创新、经济空心化、债务驱动型增长、贸易财政双赤字等。同时，新兴工业国家群体性崛起，在整个生产体系与美国实体产业资本进行竞争。经济本土主义和贸易保守主义再次高涨。2009—2018年间，美国实施贸易保护主义的措施高达1693项，成为限制贸易自由化的头号国家，极大地动摇了新自由主义价值观在全球的领导地位。

2．分利集团掣肘和政治极化加快白宫贸易制定权的流散

金融危机后，由于建制派放任资本市场行为，加之全球化竞争造成国内收入差距拉大，民粹主义迅速上升。2010年始，美国两党政治极化，国家权威下降，削弱了政府的决策共识。支持自由贸易主义的外向型金融资本与主张贸易保护主义的内生性产业资本泾渭分明，崇尚全球化的精英阶层和反全球化的草根民粹斗争激烈，共和党内部建制派与特朗普变革派之间矛盾重重。罗斯福新政以来，民主党常常扮演保守的角色，共和党一直主张自由贸易，对立多于合作。特朗普趋向孤立主义和经济民族主义的政策路线显然与共和党的传统主张相悖，国会议员对贸易自由化的共识也不复存在。而国会对白宫的牵制实际是以政治与选票为导向。这样，美国国内各方力量的撕裂，导致行政机构主导贸易政策制定的“1934年体制”瓦解，大大削弱了美国出台自由贸易政策的能力。如何协调国内各政治经济势力之间的利益冲突是决定美国未来贸易政策走向的根本性因素。

3．利用多边规则和单边霸权双重手段压制中国崛起

就身份而言，中国既是社会主义国家，也是发展中国家。加入WTO之前，中国既非经互会成员，也非GATT成员，长期被孤立于全球化之外。美国在入世前对中国量身定做歧视性贸易救济条款，为日后制造贸易摩擦提供议程预设，在入世后打压中国在多边贸易体系内的法律与政策空间。特朗普政府将中国列为“战略竞争者”，维持对中国“非市场经济地位”(Non－Market Economic Status，NME)的认定，宣称“中国经济模式是以‘国家资本主义’(计划经济、非法补贴)做出‘不公平竞争’的贸易行为”，企图以“竞争中立”(competitive neutrality)条款来规范政府职能和国企行为，对中国企业滥用长臂管辖(long－arm jurisdiction)，打击“中国制造2025”计划，抑制中国高科技创新能力，逼迫中国从贸易领域到生产领域、从经济领域到社会和司法领域进行全方位的调整转型。由此，中国已经难以继续“比较优势”的“世界工厂”战略。中美贸易争端的影响超出双边，扩展到全球生产价值链的层面，本质上是发展模式与治理理念之争。同时，WTO无力阻止中美贸易争端的升级凸显出其全球治理核心地位的边缘化。

(三)“诸神的争吵”：谁是WTO改革的主角？

鉴于多哈回合谈判的僵局，世界贸易组织在新议题、新议程上踟躇不前，制度安排滞后，也难以反映当今力量对比的现实，不免遭遇“集体行动的悖论”。发达国家要求新兴国家承担更多责任与义务，不考虑其经济发展特征，片面强调市场化和自由化，导致世贸组织出现信任危机；冗长的治理程序、低决策效率致使世贸组织陷入功能危机。围绕上述问题，各方对WTO改革呼声四起。2005年，由享有“全球化之父”之称的WTO前总干事彼得•萨瑟兰(Peter Sutherland)牵头，经济学家杰格迪什•巴格瓦蒂(Jagdish Bhagwati)等学者撰写了《WTO的未来：阐释新千年中的体制性挑战》。2007年，华威委员会(Warwick Commission)发表了题为《多边贸易机制：出路何在？》的报告，提出若干WTO体制改革建议。由于各大经济体缺乏明确改革的政治意愿，上述改革方案一直停留在纸上。特朗普上台后采取大规模单边贸易制裁措施，使世贸组织为核心的全球治理机制面临空前危机。G20贸易部长阿根廷会议将WTO改革提上日程，但各方立场存在严重分歧，可划分为强硬派(美国)、支持派(中国及广大发展中国家)和调和派(发达国家集团)。

美国的强硬立场主要来自于不满WTO顶层设计的制度约束。其一，仲裁庭上诉机构(the Appellate Body)设立“二审终审”机制，具有对主权国家的约束力，其高度独立和司法化的设计从根本上破解了单边主义和权力政治对国际贸易秩序的直接伤害，成为弱小成员在不对称贸易依存环境下回击美国贸易霸凌的有力武器。其二，WTO对成员国贸易政策是否与其承诺的规则和协议相一致进行监督审议，对美国产生国际舆论压力。其三，“反向全体一致”(reversed consensus)的决策机制既继承了GATT民主决策的传统，又避免了“一票否决”的制度性缺陷，不利于美国制度霸权的发挥。

以美、欧、日、澳、加五强为首的西方阵营，批评WTO治理体系的去等级化和功能性导向，要求重塑等级化，维持自身不对称收益，进行新议题和新规则的增量改革。方案主要聚焦于两大问题，一是弱化强制性争端解决机制。美国干预WTO上诉机构成员的遴选和任命，致使其陷入停摆，以所谓的“六宗罪”要求其退化到非约束性模式；欧盟则力求通过“改善上诉机构的地域平衡”来提高解决争端的“效率和公平”。二是通过经济一体化和减少公共产品供给来削弱发展中国家的竞争力。美国提出“互惠”“对等”原则，重新对WTO成员国归类以剥夺部分发展中国家的“特别与差别待遇”(Special and Differential Treatment，SDT)。欧盟希望以“渐进毕业”的温和方式，逐步实现“无差别化”。虽然欧盟在上诉机构处理上对美不满，但其核心主张具有相似性和兼容性，即反对“非市场导向经济体”的“搭便车”行为和“不公平贸易”行为，一致要求对市场准入、产业政策(国企补贴、产能过剩)、知识产权保护、社会倾销、劳动保护标准进行强化规制。

以上改革方案中，美国方案意味着取消WTO中关于发展中国家的条款和“以共识为基础的决策”原则，企图从规则导向回归到权力导向的单极霸权时代。相比之下，欧盟方案全面具体，加拿大方案指出大致路径和方法，都希望以“去霸权化”的制度改革来限制大国的竞争优势，但尚无实力和决心挑战美国，在响应美国要求的同时，也保留了未来改变立场的空间。除此之外，各成员国之间互相联合来表达差异化的立场，如美、欧、加共同提交通报，美、欧、日发表关于非市场经济的联合声明，加拿大组建“渥太华集团”(Ottawa Group)，欧盟与中国成立WTO改革副部级工作组，挪威等就发展中成员问题提出灵活务实的方案。总体而言，在加强监督和谈判方式方面，各方分歧不大，但在谈判内容方面分歧明显。美国一意孤行，已成众矢之的。

五、多边贸易体系中的中国角色

入世19年，中国经济融入全球化浪潮，对治理需求不断上升。作为发展中大国和负责任大国，中国从多边体系的融入者转变为协调者，从全球公共产品的受益者转变为提供者，从规则谈判的参与者转变为引领者以及多边体系的维护者和改革者。在未来全球治理的进程中，中国应以世贸改革为契机，努力提升参与全球经济治理的能力，包括提供公共产品的能力、制定规则的能力、管理国际组织的能力与维护国际道义的能力。这既是中国为自身营造良好发展环境的需要，也是主动承担国际责任的体现。

(一)多边贸易体系的融入者与协调者

为践行入世规则，商务部设立世贸司，在日内瓦WTO总部设立中国大使馆，建立“四体联动”的应对机制。中国在融入多边贸易体制的进程中，一方面转变政府职能，健全市场经济体系，推进产业结构调整，与世界主流经济接轨；一方面大规模清理修订外贸法律法规，完成转换衔接工作，外资准入门槛持续降低，知识产权保护力度不断加大。同时，中国全面履行入世承诺与通报义务，增强政策制定的透明度，并接受世贸组织的七次对华贸易政策审议，展现了中国履约、合规、开放的良好形象。2008年起，中国相继实行出口与内需相结合、进口与促进国民经济相结合、增加对外直接投资来纠正贸易失衡的政策。自2013年上海挂牌首个自贸试验区后，全国各地分批设立18个自贸试验区，体现了开放政策的连贯和深化。2016年，中国利用G20杭州峰会主席国机会，促进发达国家与新兴国家协调治理，达成《G20全球贸易增长战略》《G20全球投资指导原则》等方案。2020年5月29日，中国向WTO提交申请加入《政府采购协定》(GPA)的第八份《中国政府采购国情报告》，表明市场开放已进入出价谈判与法律调整谈判同步推进的新局面。新自由制度主义影响下“基于规则”的全球治理常伴有非理性的个体主义和利己特征，造成世贸组织内部集团林立，形成压力对抗体系。作为“规则治理”的纠偏和补充，中国提出“基于关系”的治理模式，即通过协商缩小分歧，建立信任，产生秩序，共同进化。首先，全球治理已形成以中美为核心的国际集体领导。两国应建立经济互补、良性竞争的新型大国关系，保持权利与义务、责任与利益的平衡，承担全球共治的领导责任。其次，中国拥有发展中国家与经济大国的双重身份，可以做发展中国家和发达国家之间的协调人，推动南北经济合作与规制合作。中国与欧盟需尽快协调双方立场，争取提出共同改革方案。作为全球120多个国家和地区的最大贸易伙伴，中国在二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织峰会、世界经济论坛、博鳌亚洲论坛、金砖国家会晤机制中，以非正式松散的组织结构、灵活的议事日程、共识性的软约束，谋求集体行动的一致性。

(二)全球公共产品的受益者和提供者

入世后，中国顺应经济全球化的趋势，化挑战为机遇，深度参与国际分工，贸易顺差跃升，外资结构优化，全球价值链地位提升，人民币开启国际化进程，中国成长为全球第二大经济体和第一大货物贸易国，作为全球经济增长的重要引擎，拉动世界经济可持续发展。中国在世贸组织“促贸援助”(Aid for Trade)计划下，加强与贸易有关的基础设施建设，改善受援国的贸易运输和信息化建设条件；从提高生产能力入手促进贸易发展，增强发展动力；通过给予零关税待遇扩大对华产品出口；支持最不发达国家加入多边贸易体制。十八大以来，中国外交从被动应对趋向积极进取，通过G20、金砖国家、亚太经合组织、上海合作组织、世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等平台不断倡导全球经济治理的新理念与新方案，创造性地提出“一带一路”倡议、“共商共建共享”的全球治理观，建立亚投行、丝路基金、金砖银行等机构，举办国际进口博览会，主动向世界开放市场，以“利益嵌入”“市场对接”的方式，“从人类共同的利益来思考国际公共产品的提供”。中国推动多组合、多速度、多路径的区域贸易安排、诸边谈判以及双边谈判，将其作为多边贸易体制的有益补充。十八届三中全会提出“加快实施自由贸易区战略”，在WTO内“一国四席”(中国大陆、港澳台)的条件下建立“大中国自由贸易区”，推动RCEP尽早达成协议，构建以周边为基础的、面向全球的高标准自贸区网络。2019年3月，国家主席习近平在中法全球治理论坛上指出，继续高举多边主义旗帜，充分发挥全球和区域多边机制的建设性作用，共同推进全球治理的完善。

(三)多边贸易规则谈判的参与者与引领者

全球治理的核心是规则治理。中国参与WTO谈判经历了从局外人到新成员、再到进入核心决策层的曲折过程，从恪守规则走向制定规则，从适应规则走向引领规则。2002年6月，中国第一次向规则谈判工作组递交有关“渔业补贴”的提案。之后，中国陆续加入发展中国家的谈判集团，如“农业谈判发展中成员二十国协调组”(G20)、“发展中成员特殊产品和特殊差别待遇33国协调组”(G33)、新成员(RAMs)、Sponsore－52等。在2003年9月的坎昆会议上，中国与广大发展中成员据理力争，使发达成员放弃贸易与投资、竞争政策和政府采购透明议题以及对知识产权条款作出修改。随着谈判经验的积累，中国主动引导谈判议程，于2005年先后在大连、香港举办WTO小型部长级会议，推动各国在农业出口补贴、棉花出口补助、支持最不发达国家议题上达成共识。2007年6月，中国代表发展中国家利益促进G20集团对多哈回合农业谈判的相关议题达成集中意见，提出强调平衡理念下的“分层混合削减共识”“新成员概念”，在非农业市场准入中考虑不同发展水平的“中国公式”。在2008年7月的多哈部长会议上，中国首次进入多边贸易核心谈判圈，肩负起全球化和开放型经济引领者的角色，改变了多边贸易谈判的权力格局，成为多边贸易体制中弥合分歧、各方皆重的力量。2009年12月，中国在WTO第七届部长会议上提出“尊重授权、锁定成果、多边谈判”为基础的三原则，遏制了美方要求进一步扩大市场准入范围的企图。2011年以来，围绕多哈谈判实现软着陆，中国在绿屋会议、贸易谈判委员会等谈判场所呼吁解决最不发达国家的利益关切。2015年内罗毕部长会议上，中国秉持促和、促谈、促成原则，推动达成“全面取消农产品出口补贴”，使发达国家的补贴措施彻底退出历史舞台。作为世界上最大的电子商务市场，中国引领成员确认启动电子商务新议题谈判，分享在移动通讯、云计算、大数据、区块链的前沿技术以及在移动支付、平台构建、跨境交付等领域取得的经验，提升电子商务监管合作的深度和广度，充分利用信息革命帮助中小企业融入全球价值链，加快落实世界电子贸易平台(eWPT)倡议，完善全球数字经济治理。作为最大的信息通讯技术产品的进出口国，中国努力推动世贸成员就《信息技术协定》(ITA)扩围谈判，并就取消201项信息技术产品的关税达成共识，基本实现全球IT行业的贸易自由化。

(四)多边贸易体系的维护者和改革者

中国在参与全球价值链分工、赢得加速发展机遇的同时，实践世贸组织的理念和规则，妥善处理与其他成员的经贸争议，积极应诉并认真执行裁决，作出符合世贸规则的调整，并通过主动起诉来遏制少数成员国的不公正做法。面对经济疲软、保护主义盛行的反球化浪潮，中国主动顺应全球化发展新形势，深刻洞察国际格局新变化，积极参与全球治理体系改革和建设，于2018年11月发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》，集中体现为“三项原则、五点主张”。其中，“三项原则”指“维护多边贸易体制的核心价值”，“保障发展中成员的发展利益，赋予其灵活性和政策空间”，“遵循协商一致的决策机制”，“五点主张”包括“维护多边贸易体制的主渠道地位，不另起炉灶”，“优先处理危及世贸组织生存的关键问题，推动上诉机构恢复运行”，“解决规则的公平性，纠正贸易救济措施的滥用”，“保证发展中成员特殊与差别的待遇”，“尊重成员各自的发展模式”。2019年5月13日，中国向世贸组织正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》。WTO总体改革方向有两点。一是提高行政管理的效率，通过重振WTO核心支柱——争端解决机制，完善对各国政策的监控审议职能，增强契约型规则的治理能力；重启WTO的谈判职能，扩大秘书处与WTO成员中的利益攸关方、G20等多边组织的合作，通过“开放的诸边”构建符合世界经济发展的新规则体系，并将其作为多边贸易体制的动力系统，推动贸易自由化的升级。二是促进国际组织的民主化和正当化，开启公平本位的导向，注重发展议程和存量改革，实现包容性增长，解决权力和义务的不对称性，提高发展中成员的话语权、规则制定权，不能只要求新兴大国作贡献而不提高其在国际经济组织中的地位。6月28日，中国首次发表《中国与WTO》白皮书，呼吁全球各国尊重WTO代表的国际贸易规则，反对贸易保护主义。同时，中国“受到了全球治理的价值共识、目标、工具、制度、国际角色和中国的外交理念等诸多因素的制约”，在参与多边贸易体制还面临着诸多挑战，具体包括：权衡参与多边贸易体制与区域一体化的关系；“非市场经济地位”带给中国的政治与经济上的双重博弈；贸易逆差与对外投资的不平衡；议题外延拓展和规则境内延伸给治理理念、发展模式、开放原则带来的冲击；与新兴经济体核心国家(巴西、印度)保持凝聚力而不被分化；中方非政府组织参与全球治理的广度与深度；世贸组织决策机制任职人员比例与贸易大国地位极不相符；国内改革已步入深水区；改变西方对中国存在的刻板认知等。

结 语

首先，客观认识美国制度霸权在世贸组织中的历史作用与双重属性。一方面，在无政府状态下，美国引领了国际经济体系的制度创新，建立以规则为基础的多边贸易体制，这一贸易体制成为二战后经济全球化和贸易自由化的基石，为推动全球贸易有序稳定发展、促进经济增长作出了开拓性贡献，使美国的制度霸权获得一定程度的合法性。另一方面，由于世贸组织在制度规范的设计上存在重大缺陷，对美国贸易问题政治化与单边贸易保护主义尚无法做到有效制止与惩罚。美国的制度霸权随实力衰落经历了一个由盛及衰的演变过程，即从单极垄断模式到西方大国协调模式，再到“碎片式分治”模式。随着权力东移与南北对峙局面的形成，美国既无意提供全球公共产品，又不愿让渡治理权，其制度霸权已经陷入实力、意愿、合法性的三重危机。

其次，正确认知美国在世贸组织改革中的角色。美国始终引领多边贸易体系的发展进程，但角色发生了重大变化，已经从推动自由贸易的旗手转变为保护主义的“急先锋”，其改革方案未摆脱“华盛顿共识”的影子，是新自由主义与经济民族主义的结合体。前者否认了贸易世界的差异性、阶段性，后者等同于放弃最惠国待遇原则，彻底背离WTO的制度宗旨，势必给发展中国家的经济和产业带来巨大冲击，造成更大范围的不公平。WTO困境反映了深刻的全球治理悖论，尽管全球化在一定程度上削弱了传统的国家主权，但国家仍然是全球治理的主体。民族主义的力量伴随着全球主义同步增长，全球化与反全球化博弈将持续升温。国际制度主导权之争是长期的，在权力转移的过程中竞争会更加剧烈。在未来全球治理架构的演化过程中，美国仍将发挥重要的制度影响力，其角色扮演一方面取决于国内各方的利益调和，另一方面取决于美国如何认知和接受霸权衰落的现实，容纳新兴大国的利益诉求与权力分享。

全球化正处于新旧交替的十字路口，WTO改革触及各方切身利益，牵涉领域广，涉及物质层面的权力转移、制度层面的机构调整、价值层面的规则更替。WTO已经经历了由“权力导向”向“规则导向”的嬗变，如何实现从“市场导向”向“发展导向”、“大国主导”到“成员共治”、“规则治理”到结合“关系治理”的转型，已经成为推动WTO改革的关键所在。基于上述分析，WTO前景演化有以下几种可能。从短期来看，如果美国另起炉灶，制度霸权荡然无存，全球治理走向分裂。如果美国留在WTO且中美竞争加剧，美国会鼓动其他成员联合施压，全球治理将回归“丛林法则”。第三种是美欧领导、中国参与的三大经济体推动WTO现代化改革，全球治理进入“大国竞合”模式。鉴于新兴市场国家在知识观念、制度构建方面存在巨大缺口，也尚未在集体行动方面形成集团优势，中国面临“二次入世”的被动局面。从中长期来看，全球治理需要国际社会凝聚共识，摆脱地缘政治和贸易政治的桎梏。在新型全球化的范式下，集体行动要遵循规则与利益的平衡、对等与公平的协调、良性竞争与全球善治的并存，以开放、包容、普惠、平衡、共赢为导向的全球化理念取代全盘西化的新自由主义理念将在成员驱动下成为大势所趋，WTO框架下的全球治理将朝着“大国协调”“南北共治”“多边合作”的方向演化。中国应对WTO改革下全球治理的发展形势有清醒的认识，在未来的多边贸易体系中积极适应与调整自身角色，努力提升参与全球治理的能力和制度性话语权，从而进一步引领全球治理机制的改革和完善。

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