沈本秋｜国家的国际数据权力基础——兼论中国的国际数据权力基础与发展路径

摘  要

大数据时代，数据已经成为国家竞争优势的关键资源。近年来多国纷纷推出大数据发展战略，导致国际数字社会日趋形成国际数据权力的角力场。国际数据权力源于三个层次：底层是服务于数据采集与应用的基础设施与数字平台，中层是开放数据与分享数据所需的国际社会关系，上层是规范国际数据空间治理的国际机制。这三种权力来源形成了观察国际数据权力的三种维度：技术性权力、关系性权力与机制性权力。从美、英、日三国国际数据权力发展路径来看，这三种维度形成了从权力奠基到权力扩散再到权力固化的发展链条，也呈现出国际数据权力的三层赋权模式：技术赋权、关系赋权与机制赋权。中国大数据发展起步晚于美英等国，就技术赋权而言，中国已经具备了数据大国的基础设施，但还需要加强海缆建设，进行数据分析应用的数字平台还有待扩大国际空间；就关系赋权而言，中国已经通过地缘关系加强了国际数据权力，还可在文化关系上进行深度拓展；就机制赋权而言，作为发展中世界数据大国，中国与发达世界需要努力跨越原则性分歧并在数据跨境流动方面进行合作。

作者简介：

沈本秋，广州大学公共管理学院教授

本文载《社会科学》2022年第1期

人类进入大数据时代以来，数据不仅是基础性生产要素，也是战略性资产，是一国竞争优势的关键资源。从农业时代到工业时代再到今天的数字时代，大国竞争已经从围绕地理空间的竞争发展到围绕资本和技术的竞争再发展到围绕大数据的竞争。大数据不仅是市场自发行为，更成为国家在数字世界的权力资源，近年来多国纷纷推出大数据发展战略，数字经济规模日益扩大。截至2019年，美国的数字经济规模达到13.06万亿美元，日本达到2.39万亿美元，英国达到1.76万亿美元。 从数字经济占GDP比重来看，英国数字经济占GDP比重达到62.3%，美国数字经济占GDP比重为61%，日本数字经济占GDP比重也超过了40%。迅速增长的数字经济规模推动国际数字社会日趋形成国际数据权力的角力场。继陆权、海权、空权、天权之后，国际数据权力正在成为国际格局最重要的影响因素。因此，从国际政治的核心概念“权力”来探索国际数据权力非常有必要。国际数据权力的来源是什么？具体包括哪些要素？本文将以数字经济规模排名世界前列的美、英、日三国为案例，总结这些国家如何建构国际数据权力，并对中国的国际数据权力发展进行研判。

大数据兴起以来，无论是理工科还是人文社科领域都在进行研究，但基于国际权力视野的研究并不多见。现有研究主要基于三个维度：权力属性、权力基础与地缘政治。在大数据权力属性研究中，一般认为大数据作为一种新技术力量，也如历史上任何一种技术力量一样，在生产、分配、消费环节同样具有政治性。大数据访问、控制与运用都受制于权力不对称的影响。在国际权力格局中，大数据在横向上会改变国家之间的权力分配格局，在纵向上会改变国家、社会、企业、个人之间的权力分配。在大数据权力基础的探讨中，一般从技术实力的角度探讨国际数据权力的基础。国家的数据权力一般由以下要素构成：基础设施、大数据加工能力、吸引大数据公司的能力、培育大数据科学家的能力以及政策的优先性。也有研究将国家数据权力归纳为三要素：物（基础设施、设备、通信电缆），语（代码、编程、运算），人（科学家、企业家、工程师等）。在地缘政治视野下，学术界注意到大数据发展与国家安全目标正在融合，大数据能服务于国家收集信息、监听他国与分析情报的目标。随着国家对跨边界流动数据实施控制，国家也会被深深卷入地缘政治之中。在全球化过程中，作为数据基础设施的国际海缆对全球地缘政治经济起到了决定性作用国际海缆以及海缆两端数据中心的位置都在为世界重点区域服务。上述研究揭示了数据权力属性对国际政治的意义，也揭示了数据鸿沟对国际大数据格局的决定性作用，但对数据权力基础的研究仅着眼于技术基础、人力资源与政策支持等国内要素，缺乏从国际层面对数据权力的系统研究。对数据与地缘政治经济之间的关系也仍然需要进行深入系统的分析。

01

国际数据权力的来源与建构：

权力奠基—权力扩散—权力固化

任何权力的来源都有一定基础，国家的国际数据权力也不例外。国际数据权力的核心是数据，离不开数据采集与应用，因此生成和采集数据的基础设施与应用数据的技术设施就构成数据权力来源的基础。此外，国家获得数据后，只有在国际社会推动数据开放与分享才能产生更大价值。随着数据分享与跨境流动，国际数据空间治理问题也会引发国家之间的权力斗争。依据“数据采集—数据分享—数据空间治理”这一过程，国际数据权力源于三个层次：最底部是数据采集与应用层，中间是数据开放与分享层，最上部是数据空间治理层。国际数据权力的三种来源也赋予权力三种特征：最底部的数据采集与应用层完全依赖技术基础，具有技术性特征；中间的数据开放与分享层需要多种关系的支撑，具有社会性特征；最上部的数据空间治理层离不开机制建设，具有机制性特征。因此，国际数据权力的探讨应该基于三个维度：技术性权力、关系性权力与机制性权力。从权力发展路径来看，这三个维度也构成了从权力奠基到权力扩散再到权力固化的国际数据权力发展链条。

（一）技术性权力维度：权力奠基

大数据兴起以来，已经有研究开始探索数据权力的来源。在大数据权力旨趣的研究中，技术赋权是一种常规视角，这些研究一般将技术基础纳入国家数据权力来源的构成要素。大数据人力资源与政策因素的确能够推动国家数据权力发展，但属于技术辅助要素，它们的效果最终要通过技术实力体现出来。因此，从技术层面分析国家的数据权力最具有客观性。当前，在全球范围内，大数据技术还处于早期发展阶段，大多数国家正在投入大数据基础设施建设，大数据更高层次的发展阶段如数据分析、人工智能等技术仅为美欧等少数国家和地区所掌握。因此，研究国际大数据权力的技术基础更有普遍性，也更有现实意义。

纯粹就技术实力而言，大数据权力一般来自三个层次：基础层（数据采集与传输）、存储层（数据加工）和分析层（数据分析与应用）。基础层主要包括通信电缆、通信基站，为数据的采集与传输打下基础，为全球数字世界实现互联互通构筑基础设施。存储层则为数据加工奠定基础，依赖数据中心对数据进行管理，数据中心的规模与实力决定一国数据管理能力。分析层是核心，是数据分析与应用的基础，经过数据挖掘和视频解码进行空间分析、行为分析与趋势预测，通过算法重构知识。搜索引擎就是数据分析实力最明显的体现，不同国家的搜索引擎呈现出来的搜索结果在价值观导向上也有差异。大数据主要应用于自然灾害、民生服务、公共卫生、社会安全、工业技术等。未来，任何国家要想在国际数据权力上获得相对于别国的比较优势，必须在基础层、存储层和分析层具备显著国际优势。这三个层次分别对应大数据访问、大数据管理与大数据加工三个过程，从技术维度构成国际大数据权力的基础。

（二）关系性权力维度：权力扩散

技术性权力只是从技术要素方面为国际数据权力提供基础，国际数据权力持续增长还需要国际社会各种关系的支撑。现实主义、自由主义、建构主义这些主流国际关系理论忽视了国际社会中“关系”的研究，近年来已经有学者在这一领域进行开拓。本文认为，社会学为国际社会的“关系”研究提供了启示。我们每一个体都处于血缘关系、地缘关系、业缘关系这三种社会关系之中。在国际社会，国家也处于这三种社会关系网络之中。

国家之间的文化关系由社会群体之间的血缘关系衍生，但比血缘关系更广泛，具体表现为三类：基于共同语言的紧密关系，如“英语圈” “法语圈” “葡语圈”等以语言为纽带的紧密关系；基于共同价值和意识形态的紧密关系，如美欧关系；基于共同宗教的紧密关系，如伊斯兰世界、基督教世界。现代地缘关系是指国家之间在地理空间上的相互联系、或因处于同一地理环境而形成的紧密关系，包括地缘政治、地缘经济、地缘文化三种关系例如进入21世纪以来中国和俄罗斯走近主要是因为共同面临美国压力这一相同的地缘政治环境。业缘关系在国际社会中也广泛存在，一般是各国之间基于国际交往的需要或面临共同的现实问题而形成的合作关系，如国际经贸关系、国际反恐合作、全球气候治理、全球共同应对流行性疾病等。当国家行为体善于运用上述关系时，它的国际权力也会增加和扩散。

（三）机制性权力维度：权力固化

无论是数据生产、数据控制，还是数据监控与不透明的算法，都会存在结构性的不平等，而这种不平等将导致行为体之间数据权力的不对称。不对称的数据权力结构投射到国际关系中，数据权力强大的行为体与数据权力弱小的行为体之间则会形成数据鸿沟，前者对国际机制与规则的掌控能力也强于后者，而数据权力强大的行为体一旦掌控机制与规则，又将进一步固化自身的数据权力。国际关系理论中，自由主义者重视机制的作用，认为机制可以驯服和限制单个国家的权力。但在国际政治现实中，大国主导国际机制的现象也一直存在。二战后美国主导国际体系多年，除了实力之外，借助国际机制对国际权力进行固化也是主要途径。

迈克尔·巴内特（Michael Barnett）和雷蒙·杜瓦尔（Raymond Duvall）将现实主义的权力与自由主义的机制结合，提出“机制性权力”(institutional power)概念，所谓机制性权力是指某一行为体运用机制或规则对其他行为体进行控制。二战之后，美国通过国际货币基金组织和世界银行两大机构为国际金融提供公共产品，但美国长期通过绝对否决权在两大机构维持着主导地位，通过将权力机制化巩固了美国的主导地位。机制一旦形成，便容易形成路径依赖。国际机制一般有两种形式：正式机制，一般指国家之间具有约束性的协议或条约；非正式机制，一般指为了某种共同目的而形成的不具有约束性的机制。国际社会中新机制替换旧机制不仅成本过高，而且风险太大。2008年美国金融危机过后，国际社会均认识到过度依赖美元进行国际结算的危害，但各国的美元储备以及长期和美国形成的金融相互依赖关系导致难以尽快彻底放弃美元。

本文以“权力奠基—权力扩散—权力固化”作为国际数据权力建构框架，在权力奠基上选择大数据基础层、大数据存储层、大数据分析层作为变量，在权力扩散上选择业缘关系、地缘关系、文化关系作为变量，在权力固化上选择正式机制、非正式机制作为变量，以美、英、日三国为案例，分析国际数据权力建构过程。

02

国际数据权力奠基

国际数据权力属于技术性权力，离不开数据基础设施建设。在大数据基础层，美、英、日三国都是国际海缆起点和关键节点国家。在通信基站建设上，美日发展较快，处于世界前列，但英国步伐较慢。在大数据存储层，无论是数据中心能效还是数据中心数量，美国都在全世界遥遥领先，英日虽落后于美国，但也实力不俗，位于世界前列。在大数据分析层，美国的数据分析平台实力和算法权力依然领先全球其他国家，英日相对来说并不突出。

（一）大数据基础层

1.美、英、日均为国际海缆起点和重要节点

数据基础层位于国际数据权力结构底层，为数据生成和采集提供基础，通信电缆是最重要的基础设施。国家之间、地区之间一般通过国际通信电缆实现互联互通。从国际海缆产业发展来看，最近30多年有三次发展高峰时期：第一次是2000年之前，全球互联网时代的到来促进了海底光缆大发展；第二次是2010年左右，互联网企业在全球优化部署数据中心，数据中心之间互联需求巨大，促进了国际光缆第二次建设高潮；目前正处于第三次高峰时期，全球40%的海缆是2000年之前建设的，目前已经进入使用周期的末期，需要进行更新换代。至今，全球已经实现了95%以上的国际通信流量通过国际海缆进行传输。

接入国际海缆是国家和地区获得国际数据权力的第一步。国家和地区接入的国际海缆越多，与国际社会的连接就越通达，获取的数据资源也就更丰富。到2021年，全球正在投入使用的海缆共达436条，全长大约130万千米。最近几年，海缆建设加速，仅在2016—2020年间，全球就部署了107个海缆系统，总长超过40万千米。全球基本形成了以美、英、日为起点和重要节点的横跨大西洋、太平洋的国际海缆格局。统计这三国连接的国际海缆数量（为了进行长时段的观察，统计范围包括早期使用但后来弃用的国际海缆、正在使用的国际海缆、计划建设的国际海缆），截至2021年7月底，美国连接的国际海缆总量是57条，英国72条，日本40条，这三个国家是全球国际海缆连接数量最多的国家。就覆盖范围而言，英国、日本凭借传统的国际经济中心地位和岛国地理位置的优势，在本地区和周边区域接入大量海缆；美国则拥有丰富的信息资源，是谷歌、亚马逊、脸书等互联网企业总部所在地，容易汇聚全球互联网流量，从而成就了美国全球海缆中心地位。多年来这三国一直维持着国际海缆起点和关键节点的优势，这保障了他们全球经济中心以及世界海洋网络中心的地位。

2.美日移动通信设施发展步伐较快，英国较慢

移动通信设施也是国际数据权力基础层的核心要素。基站是移动设备接入互联网的接口设备，在无线电覆盖区域中，通过移动通信交换中心与移动电话终端进行信息传递。移动通信基站对于国际数据权力的意义体现在两个方面：第一是一国的基站设备在国际市场的占有份额，份额越大，该国的国际数据权力也越大；第二是一国基站的数量或覆盖率，覆盖率越高，信号越畅通，越有利于数据生成。从基站设备在国际市场的占有份额来看，美、英、日的移动通信企业均没有在国际市场占据重要地位，国际市场基本由瑞典的爱立信、中国的华为和中兴以及芬兰的诺基亚占领。

但就基站数量和覆盖率来看，美日的基站数量很多，覆盖率也很高。移动通信技术从2G升级到5G极大提升了传输速率，也带来了基础设施更新换代的时代机遇。 2019年，世界主要国家的通信运营商纷纷推出全球5G商业化服务，并大力投资基础设施建设。截至2020年底，美国的运营商美国电话电报公司（American Telephone and Telegraph）已经实现了5G网络全覆盖，美国威瑞森公司（Verison）也在美国13个城市推出了5G家庭宽带。虽然美国的5G基站总数并未公布，但2020年包括4G在内的所有美国移动无线基站已经达到41.72万个。日本进入5G时代比较晚，直到2020年4月网络电信运营商才推出5G网络商用服务。日本计划于2023年将5G基站数量增加到21万个。相较而言，英国的波折较多。英国在欧洲国家中网络建设比较落后，4G都还未能实现乡村全覆盖。英国政府原本拨款50亿英镑，计划2027年在英国实现大部分地区5G覆盖，但2020年7月英国政府决定拒绝华为参加英国5G建设的计划，导致英国民间焚烧华为所建基站，大大延缓了英国5G覆盖步伐，当然不排除英国会寻求其他途径实施5G战略。

（二）大数据存储层

1.美、英、日纷纷提高传统数据中心能效

在大数据存储层，数据权力的大小主要依赖数据中心的管理能力。海量数据源源不断地产生，企业和个人拥有的数据从GB级、TB级、PB级向EB级不断升级，后面还有ZB级和YB级。这对数据存储提出了更大挑战，原有的硬盘和存储工具已经不能满足需求，建设数据中心成为必然选择。2010年开始，全球大数据中心建设进入高速发展时期，截至2017年底，全球数据中心有44.4万个，其中微型数据中心42.3万个，占比高达95.27%；小型数据中心1.4万个，中型数据中心5732个，大型数据中心1341个。数据中心的发展规模已经达到顶峰。但随着大数据的海量增长，数据企业自身已经越来越难以为数据中心升级和改造支付日益高昂的硬件成本。在这一背景下，数据大国纷纷采取措施整合数据中心，提升能效。

例如，对传统数据中心减量增效。 2016年美国公布了“数据中心优化倡议”（DCOI），“要求联邦机构开发和报告数据中心的相关策略，以整合和优化现有的设施，实现成本节约，并能够将数据转移到更高效基础设施里”。这一倡议要求美国政府在三年时间内，至少关闭其25%的大型数据中心以及60％的非大型数据中心，这将导致美国政府关闭约52％的现有数据中心，数据中心新建量减少31％。相较而言，英国和日本采取了较为温和的措施，不以关闭小型数据中心为目标，而以提高现有数据中心的能效为目标。2012年开始，英国计算机协会就在欧盟推动提高数据中心能效的项目，鼓励小型数据中心减少能耗。日本政府也很重视推进数据中心节能项目。2015年，日本政府与美国德克萨斯大学奥斯汀分校达成合作协议，通过技术研究降低数据中心的成本。

2.美国大型数据中心建设遥遥领先，英日具有优势地位

推动大型数据中心走集约化发展之路是目前国际社会的主流做法。随着小型数据中心的减少，越来越多的公司把本公司的数据中心管理业务外包给托管数据中心，可以降低运营成本。在这一背景下，大型数据中心也开始了并购与扩张之路。美国易坤尼克斯（Equinix）公司2016年以来对英国、西班牙、葡萄牙的多家公司进行收购，最终市值在托管数据中心市场位居第一。从当前形势来看，托管数据中心是主流，也是分析各国大数据管理权力的重要指标。经过统计，截至2021年2月，全球托管数据中心数量在40个以上的国家和地区有19个，其中美国建立的托管数据中心已经达到1828个，在全球遥遥领先，英国274个排第二，日本50个排第十七。

随着对数据中心的需求日益增加，传统的物理服务器管理难度加大，升级受到限制，需要购买大量硬件才能满足不断增长的新需求，云服务器的产生解决了这一问题。云服务器是面向各类互联网用户提供综合业务能力的服务平台。云服务器平台的每个集群节点被部署在互联网的骨干数据中心，可独立提供计算、存储、在线备份、托管、带宽等互联网基础设施服务。云平台的产生，也引发了大数据管理模式的变革，全球多国开始建设超大型数据中心（Hyperscale Data Center） 。截至2020年，全球超大型数据中心总数增加到597个，美国占据榜首，总量占比达到39%，日本占比为6%，英国约占总量的5%。

（三）美国在大数据分析层的实力领先全球

大数据分析也是大数据权力的体现，算法在这里得到了充分应用。网络社会产生海量数据，只有通过算法处理，挖掘出具有潜在价值的关系，才能作出精准决策。作为技术的算法也因其自主性和不可知性而成为控制人类社会的“无形之手”，崛起为算法权力。国际社会的算法权力主要体现为两方面：一是大数据计算平台企业国际市场占有率，二是搜索引擎在国际社会的观念建构能力。在大数据分析层，美国的国际权力独占鳌头。

从数据收集、数据分析到信息输出的过程也是对海量数据进行加工的过程。传统计算方法无法完成这一过程，必须通过云计算(cloud computing)才能实现。云计算是网格计算、分布计算、网络存储等计算技术和网络技术的融合发展，通过网络把多个计算实体整合成具有强大计算能力的系统。用户通过自己的电脑发送指令给提供云计算的服务商，由云计算服务商提供大量服务器进行“核爆炸”式的计算，再将结果返回给用户。云计算平台管理着大量的算法，支持对海量数据进行高效处理。一个国家或地区云计算企业在国际市场的占有份额是衡量该国大数据分析权力基础的依据之一。根据2018年的统计，在云计算企业全球市场10强之中，美企占了9家，总共占全球市场份额超过50%。

嵌入算法权力的搜索引擎对国际社会的观念建构具有举足轻重的作用。搜索引擎通过算法对存储的海量数据进行处理，为用户提供更加精准的信息。不同的搜索引擎获得的信息也不一样，对用户的观念建构也不一样。正因为如此，搜索引擎之间出于商业目的的竞争已经上升到国家之间出于政治目的的竞争，谁掌握着强大的搜索引擎，谁就能通过价值观和信息输出建构用户观念。随着国家之间竞争加剧以及出于大数据安全的考虑，搜索引擎上升到国家数据主权的高度，有的国家为了应对国外搜索引擎的影响鼓励本国企业开发自己的搜索引擎，如俄罗斯的Yandex，韩国的Naver。从这个角度来看，搜索引擎也是国家大数据分析权力基础的重要衡量指标。在全球，美国的谷歌、必应与雅虎占据在线搜索市场前三位，市场份额分别为85.86%，6.84%，2.76%。俄罗斯的Yandex虽然排名第四，但市场份额只有0.59%。

03

国际数据权力扩散

国际数据权力属于关系性权力，具有社会性特征，数据权力只有在国际社会扩散才能产生更大影响，而数据权力的扩散必须凭借国际社会关系。数据权力源于虚拟的网络空间，国家和地区同样可以在国际网络空间建构社会关系。目前，美、英、日主要通过业缘关系、地缘关系、文化关系扩大国际数据权力，具体而言，通过业缘关系推动数据开放，建构地缘关系保护数据安全，利用文化关系共同分享数据。

（一）美、英、日通过业缘关系推动数据开放

开放数据是指任何人可以任何目的自由获取、使用、修改和共享的政府数据。开放政府数据在政治上可推动民主参与，在管理上可提升治理水平，在经济上可释放发展潜力。美国是全球最早开放政府数据的国家，英国和日本积极参与，他们通过数据开放与相关国家和组织确立了业缘关系，扩大了影响力。

美国领导全球数据开放运动，建构了庞大的业缘关系网络。美国是最早发展大数据的国家，也最早发现数据开放的价值。美国一直在国际社会推动数据开放，相关国家因共同的目标而形成了业缘关系。美国最初在国内推动数据开放。奥巴马政府2009年签署《开放透明政府备忘录》，推动美国政府建立数据门户网站data.gov。紧接着2013年又推出《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》，承诺让公众更加方便地获取政府数据。在实施国家行动的同时，美国也在推动国际合作。2011年9月第66届联合国大会期间，美国倡议成立“开放政府合作伙伴”（Open Government Partnership），旨在将政府、民间机构联合起来，通过数据开放，提升政府透明度，提高民间参与度，打击腐败并利用新技术加强治理。在美国的倡议下，创始成员国包括英国、美国、巴西、挪威、南非、印度尼西亚、菲律宾和墨西哥。目前，成员国已经有78个，既有发达国家，也有发展中国家，还有20个地方政府参加，另有上千民间组织参与合作。

英国利用现有业缘关系推广英国数据开放模式。英国政府热烈响应美国倡议，紧随美国于2009年11月建立了data.gov.uk，又作为八个发起成员国，支持美国在联合国发出的“开放政府合作伙伴”倡议。2011年开始，英国政府就连续出台三份官方文件指导政府数据开放：《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2011—2013》 （Open Government Partnership UK National Action Plan 2011-2013）、《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2013—2015》  （Open Government Partnership UK National Action Plan 2013-2015）与《英国开放政府国家行动计划 2016—2018》 （UK Open Government National Action Plan 2016-2018）。英国不仅响应美国的全球倡议，还积极参加欧盟和八国集团的数据开放，利用两大国际组织加强影响力。 2013年7月，八国集团首脑在爱尔兰签署《开放数据宪章》，制定开放数据行动方案，并在2015年向公众开放可机读的数据。根据这一宪章精神，英国政府立即在2013年11月发布《八国集团开放数据宪章2013年英国行动计划》 （G8 Open Data Charter: UK Action Plan 2013)。2012年9月，英国卡梅伦政府专门成立“开放数据研究院” （Open Data Institute）推动英国数字战略。该研究院组建了欧盟开放数据孵化器，将英国数据开放模式引入欧盟，2015年又和马来西亚合作，将英国模式引入亚洲。

日本利用现有业缘关系探索日本数据开放模式。日本的数据开放战略始于2010年信息通信技术战略本部（IT Strategic Headquarters）发布的《新信息与通信技术战略》 （A New Strategy in Information and Communications Technology），意在创建一个透明的以公民为中心的电子政府。2012年，日本正式发布《开放政府数据战略》 （Open Government Data Strategy），正式开启了数据开放的步伐。除了在国内积极推动数据开放外，日本也参加国际合作，拓展自己在数据开放领域的影响力。作为八国集团成员，日本也是2013年《开放数据宪章》签署者之一。根据这一宪章精神，日本在当年10月就发布了《日本开放数据宪章行动计划》 （Japan Open Data Charter Action Plan），承诺开放重要数据与高价值数据，并与他国及国际组织交流。

（二）美、英、日建构地缘关系保护数据安全

古往今来，出于地缘战略需求，地缘关系都是大国精心营造安全环境的重要方式。无论是陆权、海权还是今天的大数据权力，确保安全仍然是国家追求的主要目标。美、英、日三国一贯擅长地缘战略，在大数据时代，建构地缘关系确保大数据安全仍然是他们追求的目标。

海缆是大数据发展的关键基础设施，美、英、日三国均以跨境海缆为关键基础设施，连接与自己有电子商务关系和安全关系的国家，沿海缆铺设路径，形成以本地区为中心、辐射全球的关系网络。美国首先立足美洲，建设了连接北美和南美的海缆，实现了美洲地区的互联互通；其次，布局两洋，建设了跨越太平洋连接东亚、跨越大西洋连接欧洲的海缆。随着美国政治经济版图的扩大，美国也建设了连接澳洲与斐济等太平洋岛国的海缆。总之，美国目前已经完成了立足美洲、跨越两洋（大西洋、太平洋）、抵达澳洲的国际海缆布局。美国一直推动沿途国家、跨国企业与美国一道共同维护光缆基础设施安全，打造“安全文化”，确保数据安全。英国是世界上最早建设通信电缆的国家。作为老牌资本主义国家和曾经的世界经济中心，1850年开始，英国就建设了英法之间的海底电缆，主要用于电信电报事业。英国已经建设了通达法国、荷兰、德国、西班牙、比利时、丹麦、挪威等国的欧洲海缆，以及跨大西洋连接美国、加拿大的国际海缆。英国后来将国际海缆延伸至更遥远的区域，进一步通向非洲，建设了经由葡萄牙和非洲多国到达南非的非洲海缆，正在规划建设经由俄罗斯连接中国和日本的跨北极海缆。由此可见，英国已经完成了立足欧洲、跨越大西洋联通北美和非洲的国际海缆布局。日本坐拥岛国的天然有利位置，随着经济高速发展，也逐渐成为国际海缆的重要节点。日本首先立足亚太区域，1989年开始和美国建设通信电缆，现在建成了世界上承载力最强的海缆Faster，全长5600英里；又建设连接东亚的国际海缆，将中国、韩国、日本、俄罗斯以及东南亚国家连接起来。其次，为了向更远的区域拓展，日本建设了从东亚经由南亚进入东欧和西欧的欧亚海缆，连接美国、加拿大、英国的北极海缆，以及连接英国、俄罗斯、中国、日本的跨大西洋海缆。日本基本完成了立足亚太、打通欧亚的国际海缆布局。

在涉及数据安全的重点区域，美、英、日一般通过合作，加强地缘政治权力。在国际安全中，控制数据一直是大国地缘政治斗争的焦点。海底电缆时刻都有海量数据流动，成为情报界丰富的信息来源。冷战时期，为了获取苏联阵营情报，美国及其盟友在20世纪70年代就启动“上游”计划对海底通信电缆进行窃听，截取数据。美国在鄂霍次克海地区的苏联军事通信电缆装置窃听设施，进行了长达十年的“常春藤之铃”的窃听行动。为了确保本地区安全，美国在2003年将美国、加拿大、墨西哥定义为核心区域，共同确定了连接彼此的关键网络，共同保护三国能源、金融、电信等数据的安全。

（三）美、英、日利用文化关系分享敏感数据并建构“数字联盟”

分享数据与技术属于国家间敏感议题，属于“高级政治”范畴，一般仅在盟友间进行。长期以来，美、英、日三国基于文化关系进行了大量的国际合作，基本形成三种模式：美英利用英语与其他英语国家构建“英语圈”；美、英、日以价值观为纽带与欧洲部分国家形成紧密关系；美国以意识形态为纽带，在国际上推动反华“数字联盟”形成。

以英语为纽带，美国、英国以及加拿大、澳大利亚、新西兰建构了紧密盟友关系分享数据与信息，共建安全网络。早在二战之前，美英两国为了分享情报，就开始进行数据合作。这一特殊合作关系一直延续到今天。为了共同打击犯罪，美英两国签署犯罪数据共享协议。冷战伊始，为了对付以苏联为首的“华约”，美国联合英国并将加拿大、澳大利亚、新西兰拉进来，组成以五大英语国家为“语言圈”的“五眼联盟”（The Five Eyes）。“五眼联盟”建立的情报系统总共拥有120多颗卫星，能够获取全球90%以上的网络数据。2013年爆发的“斯诺登事件”，揭露了美国和英国的谍报机构在全球200多条海缆安装窃听器获取数据。

以价值观为纽带，“五眼联盟”逐步在欧洲扩展合作伙伴，吸纳丹麦、荷兰、法国、挪威加入，“五眼”扩充为“九眼”，后来进一步拓展合作伙伴，吸纳德国、比利时、意大利、西班牙、瑞典参加进来，组成“十四眼”。“9·11”事件后，这些合作伙伴价值凸显，他们收集和分享的任何数据与情报都具有重要价值。出于反恐等目的，2016年美国还与欧盟达成了跨大西洋传输个人数据的隐私保护协议，从欧洲传输个人数据到美国变得更容易，也得到了更安全的保护。美国和日本于2017年签署了网络数据与情报共享协议，可以通过美国国土安全部的自动指示器共享平台信息。日本也推动与欧盟的合作，承认彼此的数据保护系统是“相同的”，这将允许数据安全地在欧盟和日本之间流动。

以意识形态为标准，美国近年来在大数据技术上打压中国，也借此重新建构以美国为中心的反华“数字联盟”。近年来，美国特朗普政府不遗余力地推动“清洁网络”倡议，声称要在5G背景下促进形成一个安全透明、与民主价值观和基本自由兼容的环境，但实质上是在全球推动形成一个将中国5G技术排除在外的数字联盟。该倡议的清洁对象包括“不可信任的”电信运营商、应用程序商店、移动应用程序、云服务、海底光缆等。目前，该倡议吸引了北约组织、经合组织、欧盟、三海倡议中的50多个国家参与。“清洁网络”倡议是维护美国霸权的举措，是以维护信息产业供应链安全为借口而设置非关税壁垒。该倡议以意识形态作为标准，迫使世界各国在数字世界重新站队。

04

国际数据权力固化

国际数据权力也属于机制性权力。国际数据权力仅仅依靠技术基础和关系扩散还不够，只有将其规则化或机制化，成为国际社会接受的共识与规范，才能真正得到巩固。大数据产业兴起后，数据跨境流动大幅增长，数字贸易蒸蒸日上。2009—2018年间，全球数据跨境流动贡献了全球经济增长的10.1%。 2019年数据跨洲流动占全部数据流动量的34.1%。数据跨境流动推动了商品、服务、资本、物流的全球流动。数据是继商品、服务、金融、人员之后的全球第五大流动因素。跨境流动的数据既包括个人数据，也包括非个人数据。一旦出现大规模数据跨境流动，数据空间治理就成为必然趋势，国际社会必须建立相关治理机制予以规范。目前，全球仍未出现统一的国际机制规范数据跨境流动。作为新兴产业，各国大数据产业发展水平不一，利益诉求不同，目标与规则取向也不同，例如，俄罗斯力主计算设施本地化，土耳其禁止数据跨境自由流动，欧盟强调个人数据保护等。不同的立场和分歧影响了国际数字贸易的顺利展开，为了推动数据跨境流动，美、英、日三国纷纷推出相应规则，巩固自己在数据空间的机制性权力。

（一）美国通过构建机制和主导规则加强国际数据权力

全球数据流动呈现非对称性，整体而言，发达国家是数据流入国。美国的大数据产业发展走在了其他国家前面，也产生了一批大型跨国数字公司，在美国内外跨境流动的数据规模很大，数据流通范围覆盖全球46国，数据流量占全球总流量7.2%，这促使美国成为全球数据流通网络的中心节点。在数据跨境流动中，美国获得了巨大的数字贸易收益，因此，美国的主要目标是取消数字贸易壁垒，推动数据自由流动。尽管美国也重视隐私保护，但更强调市场导向与行业自律，国家对数据流动不进行过多干预。在国际贸易规则中，美国一直坚持上述原则。

美国在区域层面成功构建了数据跨境流动正式机制。早在2005年亚太经合组织建立跨境隐私保护体系（Cross-Border Privacy Rules, CBPR）之后，美国就积极加入该体系并予以推广，使之成为地区主导的跨境数据流动框架，并在新签的美、加、墨贸易协定中也认可上述体系与规则。美国2016年推进《跨太平洋伙伴关系协定》 （TPP）谈判，也将上述原则立场作为规则确定下来。美国还主导了《多边服务贸易协定》 （TISA）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》 （TTIP）的谈判。通过这些机制，美国在区域层面建立了数字贸易规则。

此外，面对来自欧盟、中国、日本等经济体数字产业的竞争，近年来美国一直利用多边机制试图主导制定数字贸易规则，力推全球数字市场自由开放，确保美国的绝对领先地位。美国多次在WTO会议上针对数字贸易设置议程并推动规则建设。2016年7月，美国向WTO提交建议，旨在消除数字贸易障碍，取消对跨境数据流动的限制，减少政府监管。2018年4月美国向WTO总理事会建议推动实现数字产品的公平待遇、数字自由流动以及保护数据安全等。

（二）英国利用现有机制加强国际数据权力

英国一直在努力与欧洲和亚太两大区域达成数据流动合作机制。英国脱欧前，一直承诺追随欧盟的“单一数字市场”(digital single market)战略，支持数据自由流动。欧盟和美国一样支持数据自由流动，但更重视隐私保护。早在1995年欧盟就通过了《个人数据保护及自由流动第95号指令》，2016年开始对这一指令进行修改，并于2018年5月形成了完善的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation, GDPR） 。该条例规定，在贸易中，凡涉及欧盟成员国个人数据的企业在使用数据时，必须具备数据保护机制。只有获得欧盟认可的具有足够的数据保护水平的国家或国际组织，才被允许与欧盟成员进行数据跨境传输。

脱欧之后，英国这一基本立场没有改变，但国际合作的自由度与对象扩大了。英国不仅继续努力维持与欧盟之间的数据自由流动，还实质性推动与亚太国家之间的数据流动。2020年6月，英国专门出台新科技贸易战略规划，将采取11个国家签订的《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）中“非常先进的数字和数据章节（chapter）”的模式。

（三）日本构建机制加强国际数据权力

日本在数据流动规则制定方面起步较晚，直到2015年才开始重视。总体而言，日本的立场与美国接近。2015年9月日本制定的《个人信息保护法》设立了“个人信息保护委员会”，并规定经营者在向国外提供数据时，需要获得数据主体的同意。当然，在例外情况下，经营者可以不必获得数据主体的同意，但必须获得“个人信息保护委员会”的确认。为了在国际数据流动规则制定中“后来者居上”掌握主动权，日本在全球、亚太、日欧和日美层面推动规则制定。

日本深知以自己的实力在全球层面构建合作机制有困难，于是通过国际会议发出声音加强话语权。日本在2019年6月29日的大阪G20峰会首脑宣言中，声明在尊重各国国内及国际法律框架下推动数据跨境自由流动，建立允许数据跨境自由流动的法律框架。

日本承接了美国退出TPP留下的主导权，2017年开启了CPTPP谈判。日本主导的CPTPP基本沿袭了美国TPP关于数据跨境流动的理念与规则：严格限制数据本地化，允许成员国之间数据跨境自由流动，要求成员国提升个人信息保护方面的兼容性。这些规定实际上是对数据跨境自由流动的积极推动措施。

为推动日欧数据跨境自由流动规则落实，日本和欧盟2017年年底开始接触和谈判。欧盟一贯对个人数据隐私和权利保护的要求很高，设置了“保护充分性”认定制度。经过一年的谈判，2019年初日本和欧盟之间的数据流动“适当性决议”正式生效，这一制度为双方数据流动提供了法律支持。日美也在2019年达成数字贸易协议，主要内容包括两国间电子交易产生形成的数字制品不适用关税，保证在所有领域进行无障碍的跨（国）境数据交易，禁止对包括面向金融服务业者的数据本地化规制等。

美、英、日国际数据权力虽然有差异，但是从权力奠基到权力扩散再到权力巩固，三国国际数据权力发展路径基本一致，体现出三层赋权模式：技术赋权、关系赋权、机制赋权。底层是技术赋权，基础设施技术发展是数据权力发展的关键；中层是关系赋权，业缘关系、地缘关系、文化关系是数据权力向国际社会扩散的关系网络；上层是机制赋权，机制建设与规则主导是权力发展的最终追求。技术、关系与机制三层赋权模式不仅是观察国际数据权力发展的三个维度，也构成了国际数据权力从底层到中层再到上层的完整发展链条。

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中国的国际数据权力基础与发展路径

美、英、日的案例表明，技术、关系与机制不仅构成国际数据权力的三层赋权模式，也从底层到上层依次形成了国际数据权力发展的链条。任何国家要想国际数据权力获得增长，都必须融入这一国际数据权力发展链条，必须在底层发展基础设施技术，在中层建构社会关系，在上层创设国际机制。中国大数据发展起步晚于美英等国，虽然通过后发优势具备了较强的国际数据权力，未来仍然还有很大空间推动数据权力国际化。

（一）中国需要加强海缆建设与大数据分析技术

在海缆和陆缆建设方面，现在使用中的直接从中国大陆登陆的国际海缆已经有9条。为了对接“一带一路”沿线国家，除了跨境海缆，中国近年还架设了跨境陆缆。中国与14个国家陆地接壤，已经建成了连接周边、通达欧洲的陆地光缆网络架构。除了不丹与阿富汗以外，中国已经与周边12个国家建成了跨境陆地光缆系统。中国的移动通信基站建设步伐很快，截至2020年10月，中国已经建成5G基站70万个。中国企业加强国际合作，推动全球形成统一5G标准。在强大的技术基础上，中国在全球5G市场占据领先地位。2020年全球5G网络市场规模超过100亿美元，基站出货量超过100万，其中华为和中兴基站2020年第二季度在全球市场份额（按营收）就已经分别达到49.4%和18.5%，分别位居第一和第二。中国的托管数据中心已经达到87个全球排名第九，相比美国、英国还有弱势，但已经处于前列。中国全球超大型数据中心的数量占比已经从2017年占全球的7%上升到2018年占全球的8%再到2020年的10%，也在稳步上升。

尽管取得了上述成就，但中国国际大数据权力的基础设施短板依然突出。中国的国际海缆建设与美、英、日相比仍有不足，美国的海缆数量是中国的8倍，英国的海缆数量是中国的5倍，日本的海缆数量是中国的2倍。就带宽而言，英国人均带宽是中国的70多倍，美国是中国的20倍，日本是中国的10倍。中国的移动通信基站建设步伐很快，但遭遇强大国际阻力，近年来美欧反华势力引发的市场阻力也不小，在国家安全审查背景下，陆续有国家终止了从中国引进5G技术。在大数据分析应用方面，中国距离美国还有很大差距。根据2018年底的统计，云计算企业全球市场中，只有阿里巴巴进入前十一位，市场份额只有1%距离美国的50%差距很大。 2019年全球数字平台市值占比前十的企业中，中国有2家，分别是阿里巴巴和腾讯。截至2020年底，阿里巴巴发展迅速，进入全球前四在全球搜索引擎企业中，中国的百度主要是以国内用户为主，海外用户很少。百度在国内搜索市场份额常年维持在80%左右，但国际搜索份额2020年只有0.55%英国、日本在数字平台和搜索引擎方面虽然也与美国实力差距较大，但他们同属西方世界，美国企业及其算法权力所折射出的价值观与英国、日本秉持的价值观相似，对英日不会产生太大负面影响。相较而言，中国必须培育具有国际影响的数字企业和搜索引擎，才能在国际社会平衡来自美国的数字企业和搜索引擎的影响。只有如此，中国才能从国际数据权力大国走向国际数据权力强国。

（二）中国需要重视利用业缘关系和文化关系扩散国际数据权力

中国主要通过地缘关系扩散国际数据权力。一是服务于数字经济全球化发展需要，建设国际海缆与美国、日本、欧洲等发达世界形成互联互通，形成地缘经济关系，参与世界互联网经济分工。二是推动数字“一带一路”倡议，通过陆缆构建亚欧地缘经济关系。中国基础运营企业与俄罗斯等国企业合作，已经通过陆地光缆建设打通了中俄欧、中蒙俄欧、中哈俄欧等连接亚欧的信息大通道形成了亚欧之间的地缘经济关系。三是与新兴国家合作，另辟蹊径，弱化对美国海缆的依赖，构建新兴国家之间的地缘安全带。智利政府正在规划与中国直接连通的海缆建设项目。

从关系赋权的角度来看，中国在发展国际数据权力的过程中忽视了业缘关系和文化关系，唯独重视地缘关系。从美、英、日三国对三种关系的充分运用来看，三种关系之间在敏感性上呈现依次递进关系：业缘关系最不敏感，适用于具有一般业务关系的任何国家或地区之间；地缘关系较为敏感，适用于在政治、经济、安全议题上具有密切联系的国家或地区之间；文化关系最为敏感，适用于在安全性议题上具有信赖关系的伙伴之间。业缘关系缺乏敏感性，也并非必要关系。但地缘关系和文化关系对于权力的国际化非常必要。中国已经通过地缘关系扩散了国际数据权力，还可在涉及数据安全的议题上与部分国家建立伙伴关系，进行深度合作。

（三）中国需要加强国际机制推动数据空间治理和深化数据跨境合作

在国际数据空间，中国主动创设“世界互联网大会”这一非正式机制，向世界传递中国声音，争取国际数据空间话语权。“世界互联网大会”是中国与世界互联互通的国际平台，从2014年创设到2020年，总共举办了七届，历届“世界互联网大会”就缩小数据鸿沟、大数据时代网络空间治理、个人数据隐私保护、跨国电子商务合作、数据主权等多个主题进行了交流。2017年12月3日，在第四届世界互联网大会上，中国、老挝、沙特、塞尔维亚、泰国、土耳其、阿联酋等国家相关部门共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，提出了大数据空间治理观：尊重主权，维护网络安全，保护个人隐私和信息安全，推动建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。此外，中国也非常重视利用现有国际机制搭建平台和加强经济政治权力。中国非常重视东盟地区论坛的作用，通过该机制在本地区表达声音和落实经济合作。2020年6月，“中国—东盟数字经济合作年”启动，同年11月中国与东盟联合发表《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，该机制有助于中国在本地区实现数字经济合作。中国也重视上海合作组织这一区域组织在数字经济合作中的作用。2021年，中国在重庆举办“中国—上海合作组织数字经济产业合作论坛”，为各方合作搭建平台。中国还通过二十国集团这一包含发达国家和发展中国家的合作机制追求经济与政治目标。2016年在二十国集团杭州峰会上，中国牵头发布《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，呼吁成员国之间形成更紧密的伙伴关系促进基础设施建设，以及缩小数据强国与数据弱国之间的数据鸿沟。

由此可见，就机制赋权而言，中国与美、英、日表现出了不同的治理特点。在治理机制上，美、英、日主动构建双边、多边机制或利用现有机制确定国际规则，中国主要创设国际会议和运用现有国际机制增强话语权，缺乏正式的具有约束力的国际机制。在治理对象上，中国关注强国与弱国之间的数据鸿沟、数据主权和数据隐私保护等原则性议题，而美、英、日已经跨越原则性议题，深入具体的数据跨境流动机制建设层面。当然，以中国为代表的发展中世界与西方发达世界在原则性议题上本就存在争议，但未来中国与发达世界需要努力跨越原则性分歧进而深入开展具体的数据跨境流动合作。中国可首先从欧洲开始进行合作。中国和欧洲2020年9月在布鲁塞尔举行的“中欧商业对话”以“中欧数字转型的机遇与挑战”为主题，期间宣布成立数字工作组已经开启了可能性。如果能够在此探索出一条较为成功的路径，未来可为中国与其他发达国家的合作带来机制建设的经验。

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