国家税务总局湖北省税务局课题组：世界主要经济体社会保险税(费)征管研究

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世界主要经济体社会保险税(费)征管研究

国家税务总局湖北省税务局课题组

　　一、社会保障模式与社会保险税（费）征管体制　　现代意义上的社会保障（保险）制度起源于19世纪末德国俾斯麦政府颁布的疾病、工伤、养老等三大社会保险法。20世纪70年代，世界各国基本上都建立了适合本国国情的社会保障制度。按照资金筹集方法的不同，大体上可以划分为以下三种模式。　　一般税收模式。这种模式大多出现在福利型国家，例如英国、瑞典及其他北欧国家。主要特点包括：一是倡导社会保障（福利）制度的普遍性和全民性，要求对全体社会成员“从摇篮到坟墓”的各项社会保障需求给予全面保障，政府在社会保障制度中承担全责。二是按照普遍征税和量能负担原则确定税收负担，社会成员缴纳税费义务与保障收益之间没有直接联系。三是社会保障支出资金的主要来源是政府课征的一般性税收，如增值税、消费税、公司所得税和个人所得税等，一些福利型国家并未开征专门的社会保险税（费），而是通过高税收支撑高福利。四是各项税收均由税务机关负责征收。　　社会保险税模式。即通过征收社会保险税的方式，筹集社会保障专项资金。目前，世界上采用这种模式的国家较多，代表性国家有德国、日本、美国、荷兰等。主要特点包括：一是社会保障资金主要来源于社会保险税，由企业雇主、雇员和自雇者缴纳，政府给予适当资助。二是社会保险税收入实行专款专用，资金封闭运行。三是税款筹集和使用遵循权利与义务相统一、保险支付与纳税缴费相对应的原则，参保者只有按规定缴纳税费，才能享受事先约定的保障待遇。四是社会保险税主要由税务机关征收，但也有一些国家将部分险种委托给其他政府部门等第三方机构征收。　　强制储蓄型模式。亦称公积金制度，新加坡和智利等少数国家采用。主要特点包括：一是基于个体生命周期的纵向积累原则，政府通过立法，强制性要求企业和个人将一定比例的工薪收入以社会保障缴费的方式存入个人账户，账户资金只能在参保人退休、医疗、住房等需求发生时，才能够从账户中支付。二是个人的保障权利与缴费义务具有高度对称性，即个人受益的前提是缴费，政府提供的财政资助较少。三是账户资金只能专款专用，而不得挪作他用。四是由法律规定或政府授权的单位或机构负责公积金的征收和运营管理。　　在上述三种社会保障模式的运行过程中，由于各国国情不同，逐步形成既有明确分工、又有功能交叉的三种社会保险税(费)征管体制（详见表1）。　　第一种是以税务部门为主体的征收体制。税务机关依照法律法规，直接征收社会保障税（费），并与其他税收一样，实行同征同管同查，税（费）款直接缴入国库。在这种体制下，社会保障机构只负责登记、审核、认定和待遇发放等经办工作，而不负责税费征缴。从世界各国情况看，凡是社会保险税或带有明显“税”性质的社会保险费，一般都由税务部门专职征收，例如英国、瑞典、挪威、美国、加拿大、澳大利亚等。　　第二种是以社会保障机构为主体的征收体制。在这种体制下，一国社会保险税（费）都交由社会保障机构或第三方机构负责征收，税务部门只负责一般性税收的征管工作，即实行税费“分征”模式。社会保障机构在负责征收社会保险税（费）之外，还要承担参保人登记、社会保障申请审核、受益资格认定以及待遇发放等社会保障全程职责。例如，德国的养老、失业、工伤等各项社会保险费均交由医疗保险机构进行征收。　　第三种是委托第三方机构征收的体制。即社会保险税（费）由法律或政府授权给独立于社会保障机构和税务部门以外的其他机构，如私营保险公司、基金管理机构或自治机构等。譬如，法国交由享有独立法人地位的自治机构——“社会保险和家庭补助征收联盟（URSSAF）”——征收。新加坡强制储蓄型社会保险交由中央公积金局征缴。　　需要指出的是，以上三种征管体制的划分不是绝对的，现实的情况是，许多国家社会保险税（费）大多采取某种“混征模式”，即一部分险种交由社会保障机构或第三方机构征收，另一部分险种则交由税务部门征收。　　二、样本国家社会保险税（费）征管制度　　本文选取英国、瑞典、美国和澳大利亚四国，分别简要介绍由税务部门负责的社会保险税(费)征管情况。　　（一）英国　　英国国民保险（National Insurance）税法规定，凡达到就业年龄的公民，都要依法参加国民保险，缴纳国民保险税，以便政府能够为居民养老或因失业、患病、伤残或其他意外事故而失去生活来源后，提供生活保障。英国国民保险的保障项目共有7项（如表2所示）。英国医疗保险的情况比较特殊，只有15%的国民保险税收入用于医疗保险，医疗保障资金大部分来源于政府的一般税收。　　隶属于英国财政部的税务和海关总署（HMRC）负责全国直接税和间接税（包括国民保险税）的统一征缴，英国社会保险税征缴体系如图1所示。　　在英国，企业自设立并营业3个月内，雇主即可以通过纸质报表或在线申报系统，向HMRC履行国民保险税纳税申报义务，并提交企业完整的工资支付信息，包括完整的工作付款摘要（Full Payment Summary），企业从雇员工资中扣除国民保险税和其他税款的情况，以及税务部门规定的其他相关文件。HMRC收到纳税申报表后，通常会以问卷方式向企业申报人询问、核实公司业务详情。公司有责任在规定的时间内，通过CHAPS电子支付系统，以及银行自动清算、直接扣款等方式缴纳国民保险税。　　雇员应缴纳的国民保险税由企业负责代扣代缴。企业使用的工资支付软件（如Basic Pay As You Earn Tools，BPT）详细记录有雇主每周支付给雇员（即第一类纳税人）的工资信息，以及雇员基本信息和缴税信息。BPT将根据雇员每个财政年度的工资收入情况，自动计算国民保险税应缴税额，由企业汇缴给HMRC。税金完成扣缴14天后，雇员可以凭借国民保险号（National Insurance Number），查询相关缴税情况。　　自雇者（即第二类纳税人）需要向HMRC自行申报就业状态，以及自营收入或利润情况，通过自我评税系统（self assessment）确认并缴纳国民保险税。该系统是HMRC用于征缴所得税的专业系统，自雇者可根据本人各项收入记录，真实填报自我评估申请表。HMRC将根据个人提交的自我评估纳税申报表，确定其应缴纳的国民保险税税额。自雇者收到缴税通知后，可以在规定时间内提交正式报税表并缴付国民保险税，税款将从自雇者的工资、养老金或储蓄中自动扣除。　　HMRC的一项重要职责是对包括国民保险税在内的各税种纳税情况进行合规性检查。检查内容包括：公司纳税申报和自我评估纳税申报情况、账户与税款计算、雇主的PAYE记录、税款支付的合理性，以及公司会计师执业情况。检查方式主要有：HMRC有权访问被检查者的家庭、企业或办公室；对纳税人提交的申报表进行数据比对、稽核和分析，对于申报信息不准确者，将发出核定纳税通知单，或通知申请者进行约谈；通过国民保险号查询个人的就业状态和国民保险缴税记录；运用自我评税系统对自雇者进行核税审查。此外，英国政府还鼓励民众举报虚假报税者、现金交易不开票者，以及通过海外银行账户隐藏资金、股票或其他资产等“离岸逃税”行为。检查结果处理：对HMRC检查结论不服者，被检查方可申请替代性争议解决方案（ADR）；对于纳税人多缴纳的税款，HMRC将予以退还并支付利息。对于少缴或未缴税者，HMRC不仅将责令其补缴税款并支付利息，而且还会关注纳税人欠税的原因；对于多次发生未缴或不按时缴税的风险人群，HMRC将要求其事先支付保证金，并有权在其未支付税款时以保证金抵税；对于缴税不及时或未按要求缴税且没有向HMRC报备的纳税人，HMRC有权依照法律法规采取一系列强制性措施，如从个人收入或养老金账户扣取欠缴税款，通过讨债公司催收税款，通过司法程序关闭个人经营业务等。　　（二）瑞典　　瑞典社会保险税包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和其他保险（如生育保险、父母保险和社会保险的一般性工资税）等五大类项目，不同项目适用不同税率（参见表3）。除养老保险之外，公司雇员一般不需要缴纳其他社会保险税。只有当个人收入超过基本免税额的42.3%时，雇员和自雇者才需要分别按照7%和10.91%的税率，缴纳一般性养老保险，但纳税数额有“封顶”限制。　　瑞典的社会保险税采取典型的“混征模式”。瑞典国家税务局（NTB）只负责征收养老保险税，失业保险、医疗保险及其他保险则由其他机构负责征收管理。瑞典国家税务局隶属于财政部，下辖10个区域性征税机构，部分区域还设有大企业税收征收管理办公室。区域和地方一级的税务机关具体负责全国包括养老保险税在内的所有税收的征管工作（如图2所示）。　　根据法律规定，瑞典企业和个人收入超过基本免税额的42.3%的雇员，都必须缴纳社会保险税，雇员的社会保险税由雇主代扣代缴。企业及其雇员的社会保险税申报主要通过PAYE系统进行，每年报税季开始后，企业可以通过电子报税系统或纸质邮件方式，将纳税年度涉税信息提交给NTB，申报材料包括年度收入报表、薪资调整方案，以及其他涉税文件（CSR），如薪资核算系统（the payroll system）等。NTB将依据这些申报信息，确认企业和雇员应纳税情况。其中涉及雇员个人的报税表格还需要寄给纳税雇员，由本人签字确认。值得一提的是，瑞典企业建立了工资单制度，工资单上载明雇员基本信息、纳税识别码（TIN）薪资收入情况，以及个人所得税、社会保险税及预扣税等缴纳情况。雇主必须在薪资支付日向员工提供工资单。　　为提高税收申报与缴纳效率，瑞典建立了个人所得税和社会保险税融合报税系统。不论是个人所得税（雇员支付），还是社会保险税（雇主缴款），都可以由雇主通过PAYE系统在每月支付薪资时进行自动扣除，并由雇主通过NTB为自己配置的税收账户，将税款上缴国库。　　自雇者的社会保险税与个人所得税一同申报。每年4月，NTB将向自雇者发送个人所得税申报表，要求纳税人核对已有的纳税信息，并填报缺失信息，经个人审核签字后，通过电子报税系统或纸质邮件方式提交给NTB，并向个人的税收账户缴纳税款。　　在瑞典，NTB有权对纳税人的涉税信息和个人所得税、社会保险税等纳税情况进行检查或审查。除特殊情况外，税收检查一般在经营场所内进行。检查步骤为：1.NTB与检查对象联系，商定审查时间和地点，同时要将审查目的、审计人员身份等信息发送给审查对象。2.审计员要告知检查对象需要提前准备的涉税材料和其他相关文件。3.在检查过程中，审计员有权审查与企业商业运营有关的会计记录和其他文件，包括电子存储数据；也可以盘点现金、检查库存、机器设备，以及商业运营中使用、销售或以其他方式提供的货物样本。4.检查结束后，NTB将起草审计备忘录，详细说明审查内容，形成审计结论。　　（三）美国　　美国社会保险税由四大类征税项目构成：一是工薪税（payroll tax），包括老年人、遗属和残疾保险税（OASDI）及医疗保险税（medicare tax）两部分。纳税人为企业雇主、雇员，以及自雇人员，包括个体工商户、自由职业者等。二是自营人员保险税。纳税人为单独从事生产经营活动的个体业主(医生除外)，征税对象是个体业主的纯收入，主要为个体业主的老年、遗属、伤残及医疗保险提供资金来源。三是失业保险税，分为联邦失业保险税和州失业保险税。前者主要是为各州政府的失业保险提供补助财源。州政府除了失业保险税之外，大多还开征有事故伤残税（工伤保险）。四是铁路职工保险税。它是专门针对铁路公司员工设计的保险税或退职税。铁路职工在与其他企业员工缴纳同样工薪税的同时，还需要单独缴纳铁路工人退职税。该税由铁路职工退休委员会（RRB）负责管理。　　美国既是世界上最早采用税收形式筹集社会保障资金，也是典型的以税务部门作为社会保险税征收主体的国家之一（美国社会保险税征缴体系如图3、图4所示）。美国社会保险税征收管理的一大特点是，社会保险税与个人所得税、公司所得税等税收实行同征、同管、同查。换言之，适合于个人所得税等其他税种的征管程序和方法，大多也适用于社会保险税。以下择其要点作简要介绍。　　美国税法规定，所有承担社会保险税缴纳义务的纳税人，都必须凭纳税识别码，向国内收入局（IRS）履行纳税申报义务。纳税人识别码包括社会保障码（SSN）、个人纳税识别码（ITIN）、雇主识别码（EIN）、税务代理纳税识别码（PTIN)，以及收养子女临时纳税识别码（ATIN）。　　社会保险税申报缴纳方式有两种：一种是自行申报，另一种是代扣代缴。凡要求雇主或自雇者各自承担的社会保险税，雇主或自雇者既可以自行申报、直接缴纳，也可以雇请专业报税公司或注册会计师制作财务税收报告和纳税申报表，代理报税业务。公司雇员应缴纳的社会保险税则实行代扣代缴制，即由雇主在发放薪资时，从雇员工资收入中代为扣缴。由于美国实行以个人申报缴纳为主的个人所得税制和雇主代扣代缴为主的社会保险税制，所以，美国联邦各大区税务局以下基层税务部门的日常业务工作，主要就是审查纳税申报表。　　美国国内收入局为了增强人们的纳税遵从意识，一方面不断改善纳税服务，另一方面注重强化税务稽查与违法查处。在纳税服务方面，一是提供便捷的纳税申报方式。纳税人在填写好纳税申报表、计算出应纳税额后，便可以通过专门邮件或电话方式报税，还可以通过联邦电子税务系统（EFTPS－Online），了解纳税申报信息、办理纳税手续和查看缴税历史记录，从而大大节省了报税时间。二是设立纳税服务部门，为纳税人提供全方位、全流程、多渠道、社会化、网络化的纳税服务。三是设立由政府资助的税收志愿者组织，如美国助老税收咨询委员会，为无力承担税务咨询费的低收入者（尤其是老年人）提供免费的税务咨询。四是政府设立纳税人辩护律师服务中心，以便快速、公平地帮助纳税人处理那些正常渠道未能解决的纳税问题。　　在税务稽查方面，为了确保征税的准确性，防范可能的税收风险，美国建立了税收审查制度。税务局可以采取随机选择或电脑筛选的方式，复查或抽查个人和单位的纳税信息，选择检查对象，指派经验丰富的检查小组。检查人员有权要求被查对象提供财务记录和涉税资料，有权当面约谈纳税人和检查生产经营场所。　　为了有效打击和防止税收欺诈行为，在调查过程中，国内收入局可以请求其他联邦执法机构（如监察长办公室和美国联邦调查局）提供帮助。对于已经定案的逃税行为，国内收入局拥有强制执行权。　　（四）澳大利亚　　自1908年起，澳大利亚逐步建立和形成了独具特色的三个层次（社会保险、社会救助、社会福利）、五大类项目（养老、医疗、工伤、失业、家庭津贴）的社会保障体系。各项目的筹资来源有所不同，主要是雇主、雇员、自雇者及政府四个主体，其中雇员承担有限责任，雇主和政府承担主要的筹资职责。无论是通过政府一般性税收提供资金支持的保障项目，还是雇主、雇员和自雇者缴税的社会保险项目，其征收主体都是澳大利亚税务局（ATO），参见图5。　　在五大类保障项目中，1.养老保险分为两类：一类是社会救助型养老保障，覆盖满足居住年限和年龄要求的所有居民，其资金主要来源于一般税收；另一类是职业养老保险（又称超级年金），通过雇主强制性缴税、雇员和自雇者自愿性缴费的方式筹集资金。政府鼓励雇员和自雇者自愿性缴费，并在税收上给予政策激励。2.医疗保险分为疾病现金待遇（Cash Sickness Benefits）、药物现金待遇（Cash Pharmaceutical Benefits）和医疗待遇（Medical Benefits）三种。其中，前两种医疗保险待遇由政府保障，资金主要来源于一般税收；后一种“医疗待遇”，才是严格意义上的医疗保险，政府通过对雇员和自雇者征收工薪税的形式筹集资金。3.工伤保险的资金来源主要是雇主、自雇者和政府（为公共部门的雇员投保）按照职业风险差异所缴纳的保险费。4.失业保险和家庭津贴由政府一般性税收提供资金支持。　　澳大利亚的法定报税季为每年的7月1日至10月31日，企业和个人办理纳税申报，可以采取网上申报或邮寄申报两种方式。在澳大利亚，网上申报纳税不仅方便、快捷、安全，还免去了企业递交商业运营表和保存交易记录的麻烦。纳税人报税时，只需提供专属的纳税人识别号，即可填报纳税申报表。个人自主报税的，需要向ATO提交个人所得税的相关材料；企业直接报税的，一般需要提供增值税、工薪税、企业所得税以及养老保险税等相关材料。企业也可以雇请会计师事务所代理纳税事务，企业只需将所有账务凭证交给会计师事务所，后者将按照法律规定核算出企业所需缴纳的税款，企业只需将税款转入税务局指定的银行账户即可。ATO在税收征管过程中，特别重视纳税服务工作。在信息技术支持下，ATO实现了办税场所集中化、纳税申报电子化和信息处理自动化，它主要依靠在全国设立的24个办税场所，直接征收所有的联邦税收，纳税人可以在其中任何一个办税场所办理申报纳税业务。　　ATO十分重视以纳税遵从为目标的税收风险管理，重视采集和应用涉税信息，发挥信息控税和税务审计的作用。例如，澳大利亚相关法律规定，雇主必须在每年8月14日前向税务机关提供支付雇员工资的情况，社会福利部门必须向ATO提供发放社会福利金的信息等。由于税务机关与财政、海关、金融、保险、法庭、行政裁判等政府有关部门，以及与大企业等实现了涉税信息的互联互通，ATO可以随时调阅所需资料，从而为纳税评估和有针对性地进行税务审计奠定了基础。如果企业、银行等单位没有依法及时提供涉税信息，将面临警告、罚款或其他处罚。此外，ATO还加强与社会信用机构之间的协作，将纳税风险管理库中纳税人违反税法的不良记录及时提供给社会征信机构，借助社会信用体系的影响力实施有效征管。　　三、社会保险税（费）税收征管的国际经验　　（一）税务部门征收社会保险税（费）是各国通行惯例　　不论是养老保险，还是医疗、失业等其他保险，依据其责任来源和受益主体不同，可以分为两大类：一类是政府立法、强制参与、社会成员广泛受益的社会保险；另一类是单位和个人在保险市场上自愿购买的商业保险。显然，前一类社会保险具有某种公共产品或准公共产品的性质，因此，一国社会保险的收入来源不论是采取“税”的形式，还是以“费”的名义，都改变不了政府依法强制征收的特征。问题的关键是，对于这类强制性的社会保险税（费），究竟应当交由政府的哪一个部门负责征收，这与各国的国情有着密切关系，由之也形成了社会保险税（费）的两种征收体制，即以税务部门为主体的征收体制，以及以社会保障部门或第三方机构为主体的征收体制。　　在税务征收体制下，一国社会保险项目不论在名称上是“税”还是“费”，其全部或大部分项目一般交由税务部门组织征收。例如，在英国，国民保险的7个项目全部交由税务和海关总署负责征收；在澳大利亚，无论是通过政府一般性税收提供资金支持的保障项目，还是雇主、雇员和自雇者缴税的社会保险项目，其征收主体都是澳大利亚税务局；美国与英国、澳大利亚的情况总体类似，但稍有差别，美国除了铁路职工附加险是交由铁路职工退休委员会负责征缴管理之外，社会养老、医疗、失业等其他保险税均由税务局征收。不过，也有一些国家采取“混征模式”。例如，瑞典国家税务局就只负责征收养老保险税，而失业保险则由隶属于失业保险局的失业保险基金征管；医疗保险及其他保险也分别交由其他相关机构负责征收。所以，由税务部门负责征收社会保险税（费），在许多国家是一种普遍现象。　　（二）社会保险税（费）通常按照“税式征管”模式，与个人所得税一起实行同申报、同征管、同稽查　　在上述四个样本国家，政府之所以把社会保险，特别是其中的养老保险、失业保险等项目交由税务部门征收，是因为“税式征管”模式有着其他部门征管所不具备的优势，如法律约束力更强、征管程序更严密、纳税人信息更充分、申报缴纳更便捷，等等。上述优势在这些国家对社会保险税（费）和个人所得税实行“同申报、同征管、同稽查”征管方式中体现得尤为明显。因为对于社会广大工薪阶层和个体经营者（自雇者）来说，其社会保险税（费）和个人所得税的税基是同样的，都是个人取得的工薪收入；同时，在许多国家，两种税（费）的申报方法和完成缴纳时间也是相同的，甚至共用一张纳税申报表。在这种情况下，由税务机关征收社会保险税（费），并与个人所得税实行“同申报、同征管、同稽查”，能够极大地方便纳税人申报缴纳，提高税（费）征管效率，强化两税税基交叉稽核，堵塞逃避税漏洞。　　以瑞典为例，为了提高税收申报与缴纳的效率，瑞典建立起了个人所得税和社会保险税的“融合报税系统”。不论是个人所得税（雇员支付），还是社会保险税（雇主缴款），都可以由雇主通过PAYE系统在每月支付薪资时，进行自动扣除，并由雇主通过税务部门为自己配置的税收账户，将个人所得税和社会保险税的税款上缴国库。　　（三）在企业、单位设立专门的薪资核算或支付系统　　为了加强对社会保险税和个人所得税税基的管理，方便企业、单位代扣代缴雇员应纳的税款，瑞典、英国等国家都建立起了企业、单位的薪资核算或支付系统。例如，英国公司大多被要求使用BPT等工资支付软件，该软件详细记录有雇员的基本信息、雇主每周支付给雇员的工资信息，以及雇主代扣代缴税款的信息。瑞典推行的是薪资核算系统及其企业工资单制度。工资单上载明有雇员的基本信息、纳税识别码（TIN）、每周（月）支付的薪资收入，以及社会保险缴款和个人所得税的预（扣）税情况。同时，要求雇主在薪资支付当日向雇员提供工资单。显然，在企业、单位设立专门的薪资核算或支付系统，既有利于雇主准确、便捷地填报社会保险税和个人所得税申报表，也方便纳税人及时查询、了解自己的申报纳税情况。　　（四）税务部门建立起方便、周到、高效的涉税服务体系　　四个样本国家实行的都是以社会保险税、个人所得税等直接税为主体的税制结构。直接税的一大显著特点是，以个人收入所得和财产为征收对象；纳税人（缴费人）数量巨大；涉税业务核算繁杂；直接涉及个人利益，不仅政策性强，而且容易诱发逃（漏）税行为。因此，如何提高直接税的税收遵从度，对于各国政府都是一个严峻的挑战。四个样本国家的应对措施主要体现在两个方面，一方面，重视税收风险管理，强化税务稽查，严厉处罚和威慑逃税行为；另一方面，不断改善纳税服务，通过建立方便、周到、高效的涉税服务体系，引导和帮助纳税人知晓税法、愿意纳税、及时纳税，以及有效维护自身合法利益。其纳税服务措施主要包括：　　一是为纳税人提供便捷的申报缴税服务渠道。在四个样本国家，纳税人可以通过网上系统、电子邮件、寄送纸质邮件或拨打电话等多种方式进行纳税申报；缴纳税款可采用网上支付、银行转账支付、信用卡支付、邮政支付等多种支付形式。在澳大利亚，纳税服务实现了办税场所集中化、纳税申报电子化和信息处理自动化，纳税人可以在全国24个大型办税场所中的任何一个，直接办理个人的各类申报纳税业务。　　二是设立专门的纳税服务部门，为纳税人提供全方位、全流程、多渠道、社会化的纳税服务。四个样本国家在发布涉税法规的过程中，注重利用网络、电视、研讨会、咨询会等方式，向民众和社会解释和宣传税法。美国的税务部门还通过公共电视频道和有线电视网定期播出税收政策节目，并制作各种税收宣传录像资料，免费分发给私人商店。此外，美国还设有政府资助的税收志愿者组织，如助老税收咨询委员会，为无力承担税务咨询费的低收入者（尤其是老年人），提供免费的税务咨询。　　三是切实保护纳税人合法权益。在英国，被审计方对税务机关的审计结论不服时，有权申请替代性争议解决方案；在美国，当纳税人对税法的理解与税务部门意见不一致或对税务部门的处理决定不服时，既可以走税务复议前置程序，也可以直接向专门的税务法庭或税务法院进行申诉。此外，政府还设立了纳税人辩护律师服务中心，免费为无力聘请律师的纳税人提供律师服务，以便快速、公平地帮助纳税人处理正常渠道未能解决的纳税问题。　　四是优化税务部门内部机构设置。在美国和澳大利亚，税务局的内设机构设立基于如何更有针对性地服务纳税人和提高纳税遵从度原则，而不是按照税种或区域设置。这种机构设置方法有利于提高纳税服务的专业性、针对性和纳税服务效率，因而具有一定的借鉴价值。澳大利亚税务局内设机构如图6所示。　　（五）建立社会保险税（费）收、支、管三者之间的分权制衡机制　　在以税务部门为主体的征收体制下，税务机构负责被保险人的登记、纳税申报、征收和检查等工作，确保税款征收到位；财政部门主要负责基金管理，确保专款专户专用，并对税务部门工作进行监管；社会保险经办部门负责除税款征收以外的其他经办业务，社保资金只有经财政预算审批后，才能支付使用。在社会保险机构征收体制下，虽然税务部门没有参与社会保险税（费）的征管工作，但依然建立起了严明的收、支、管分权制衡机制。以德国为例，其养老保险费虽然交由医疗保险机构征收，但费款的支配使用权属于全国的16家养老金管理机构，并且养老保险费的征收和使用都要受联邦保险监管局和养老保险协会的监管。　　四、稳妥推进我国社会保险费征管体制改革的借鉴与建议　　根据《国税地税征管体制改革方案》，国务院决定将原来由其他政府部门征收的社会保险费和非税收入职责，统一改由合并后的税务部门征收管理，并明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。目前，社会保险费征收职责划转已顺利完成。　　从这两年的实践看，改革过程中面临的主要困难和突出问题表现在以下五个方面：一是由于移交前的养老保险费实行"高费率、窄费基、松征管"，导致名义费率与实际负担脱节，与移交后将要面临严格、规范的"税式征管"之间的矛盾。二是移交过程中的配套政策滞后。如养老保险统筹层次差异大，导致全国2000多个统筹区的政策不统一；又如，涉及企业过往养老保险费短缴少缴、漏缴欠缴，以及抗拒不缴的遗留问题如何处理。三是现有的"信息管税（费）"系统不能适应税式征管的需要。主要表现在：社保部门的缴费数据不真实、不完整、不规范，且难以对接"金三系统"；部门之间配合不力，第三方信息资源匮乏，难以支撑税务部门征收各项社会保险费的需要。四是税务部门现有的业务组织架构、征管力量配置，以及社会保险费申报、缴纳、查询和服务平台，主要是面向企业单位纳税人设计的，不能适应以自然人为主体、规模庞大的各阶层缴费人的缴费需要。五是现行的涉税法律体系，包括《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国刑法》的有关条款，还不能为社会保险费实行"税式征管"提供执法依据和法律保障。　　产生上述问题的原因比较复杂，其中许多问题是历史形成的。因此，在目前社会保险费新老征管体制的过渡期，国家税务总局提出"以稳为主、逐步规范"的改革推进战略，是符合实际、积极稳妥的。如何具体实施"以稳为主、逐步规范"的战略，本文拟结合国际经验，提出以下工作建议。　　第一，继续深化减税降费，并同步推进社会保险费征管体制调整的配套改革，逐步建立社会保险费"低费率、宽费基、严征管、适负担"的良性机制。具体的配套改革思路：一是在社会保险费费率尚未下调到位之前，对社会保险费（尤其是企业养老保险）实行核定税基征收。二是在逐步下调社会保险费费率的过程中，相应提高核定工资基数，直至接近实际税基。三是要在"下调费率、减税降费"与"做实税基、据实征收"的逐步推进过程中，实行分阶段联动、滚动调整，直至完全过渡到依费率据实征收。四是滚动调整实行"一省一策"，凡调整到位或基本到位的省份，可转入据实、规范征收。　　第二，加强社会保险费征管中的"信息管费"建设。完善的信息系统和便捷的征缴渠道是社会保险费征缴体制改革顺利推开的重要基础。社会保险费征缴是一项业务量大、手续复杂、细节性强的工作，税务部门工作负荷大，增加社会保险费征缴职责后也会进一步增加业务量，这就需要利用现代信息技术提高工作效率。一方面，要建立和完善信息共享一体化网络体系，推进财政、税务、社会保险、银行、工商、公安等部门信息对接与共享，进一步统一各部门信息统计口径，减少不同部门的重复工作，帮助征管部门多渠道获得企业和参保人员信息，促进费源管理和过程监控，确保缴费基数和人数的准确性，实现应保尽保；另一方面，加快建立包含社会保险费征管功能的电子税务局，扩展征缴渠道，为缴费者提供手机端与电脑端、线上与线下的社会保险费申报、缴纳、查询、政策解答等多种服务功能，通过自主营业厅实现一键缴费、快捷缴费等功能，提高操作方便性和快捷性。　　第三，进一步规范和完善社会保险费的征管程序和申缴方法。税务部门征收社会保险费需要总结非税部门征收社会保险费的经验教训，按照税式征管的要求，建立和完善社会保险费的征管程序和征管方法。一是规范社会保险参保登记与缴费申报。明确社会保险参保登记和缴费时间，企业在税务部门办理税务登记的同时应该办理社会保险参保登记，在进行其他税费缴纳申报的同时申报社会保险费，并通过身份证信息建立登记和查询依据。二是明确社会保险费征缴流程和缴费时间，超过规定时间尚未缴纳且无正当理由者给予必要处罚。三是在企业、单位设立专门统一的工资核算支付系统，全面、真实、准确地计算确定个人所得税税基和社会保险费缴费基数。四是建立社会保险费与个人所得税"同申报、同征管、同稽查"的联动征管机制，以及与之配套的两税（费）"融合报税系统"。五是为纳税人提供便捷的申报缴费方式和缴费渠道，特别是要加快社会保险费申报缴纳的电子化和信息处理自动化，努力实现社会保险费申报缴纳业务的全国范围直办或通办。六是加强社会保险费缴纳的风险管理和税务稽查工作。　　第四，加强社会保险费征收机构和征收队伍建设，不断完善社会保险缴费服务体系。一是加强和健全征管机构，在社会保险费征收任务较重的城市（如市、县两级）设立具有独立执法权的社会保险费征收局，集中业务、集中人力、集中精力，专司社会保险费的征管与服务之职。二是加强基层社会保险征管队伍建设，不仅需要适当扩编增员，更需要对现有的税务干部进行专业知识和业务技能的培训，全面提高业务能力。三是加强社会保险费的缴费服务工作，为缴费人提供全方位、全流程、多渠道、社会化的纳税服务。在征管体制转换的现阶段，特别要重视通过各类媒体加大税务部门征收社会保险费的宣传力度，提高社会成员参保缴费意识；要建立信息公示平台，注重征管和缴费服务的信息反馈，及时解决申报、征缴中的矛盾和问题；要格外重视城乡中低收入群体，尤其是老年人的社会保险缴费问题，尽可能为其提供周到贴心甚至"一对一"的申报缴费服务。　　第五，加强税务部门与其他涉保管理部门之间的协同共治。社会保险征管体制改革后，有必要加强部门与部门之间、上级与下级之间的征管与政策协调工作。一方面，税务部门和社会保险部门、医保部门之间有不同的管理职责，需要加强部门之间的沟通与协作。税务部门主要负责社会保险征收管理，包括受理申报缴费，计算或核定工资基数，对社会保险缴费进行检查与处罚等环节。税务部门可通过税收管理充分发挥征收优势，强化社会保险费的征收；社会保险和医保部门主要负责社会保险的其他经办管理，如参保建档、待遇水平的确定、待遇核定与支付、基金运营的监管等。长期以来，社会保险部门在经办管理过程中积累了经验。因此，税务部门与社会保险和医保部门之间需要加强沟通联系，实现信息互通与共享，共同解决征管过程中存在的问题或困难。另一方面，中央和地方之间、省市县之间也需要进一步明确社会保险征管的事权与支出责任，建立适当的社会保险统筹层次，明确各统筹层次下的政府职责，促进不同层级政府间的协调。与此同时，促进财政、卫生、公安、检察院等机构对社会保险征缴、基金运营、资金使用和相关服务机构（如医疗机构、药店等）的监督管理，实现协同共治。　　第六，完善社会保险费征管的法律法规体系。随着社会保险费征收部门的转变，现有的相关法律法规已不能适应变化了的征收制度，为实现征收过程的合法性、规范性和有效性，有必要进一步完善社会保险费征收法律法规。一方面，在社会保险管理中修订和完善《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险费申报缴纳管理规定》，进一步明确社会保险费征收主体和主要职责；另一方面，对税务部门而言，有必要修订和完善《中华人民共和国税收征收管理法》，增加涉及社会保险费征收管理的专门条款，明确税务部门在社会保险费征管中的职责，为实现社会保险费的税式征管提供规范的法律依据。与此同时，进一步明确税务部门和社会保险部门在申报、核定和征缴过程中的责权利，实现征收和管理过程有法可依。END课题组组长：秦守成 课题组成员：许建国，蔡红英，丁淑芬，杨炳炎，赵锁根，严妮，范志荣，李敏懿，李灯强，赵亮 通讯作者：严妮（本文为节选，全文刊载于《国际税收》2021年第2期）

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