没有最严,只有更严----简评第四轮FATF反洗钱互评背景下中国反洗钱监管之完善

原创声明 | 本文作者 金融监管研究院专栏作者 上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁员 汪灵罡，本文仅代表个人观点，欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载

反洗钱金融行动特别工作组 (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF)对中国进行的第四轮反洗钱互评估正如火如荼。为迎接这一轮评估，自2016年以来，国务院和中国人民银行从反洗钱立法及处罚执法方面都做了很大的努力。通过对反洗钱、反恐怖主义融资法规的及时制定和修订完善、对反洗钱违法违规的持续打击，中国的反洗钱监管进步有目共睹。中国反洗钱规则体系在短短的十余年间，实现了跨越式地向国际标准靠近和趋同，但同时依然存在明显落后于国际标准的不足之处，仍需持续努力克服难关。

一、什么是FATF第四轮反洗钱互评估

1.1 反洗钱互评估的历史渊源

    反洗钱金融行动特别工作组 (FATF) 是当今世界最具影响力的国际反洗钱和反恐融资国际组织，其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议(简称 “FATF 40+9”建议)，是反洗钱和反恐融资领域的权威指导性文件。FATF持续性地组织成员之间相互对每一个成员国家对“FATF 40+9”建议的落实情况，这便是“互评估peer reviews of each member”。[1]

2003年起中国申请加入FATF，并于2007年成功加入FATF。中国承诺接受以“FATF 40+9”建议为标准，对中国的反洗钱和反恐怖主义融资立法、执法和监管体系进行改革。在2007-2012年五年中，中国持续完善反洗钱与反恐怖融资体系，前后向FATF提交了8份改革情况报告。2012年，中国顺利通过了FATF第三轮互评估程序。

2013年，FATF发布了新一版的互评估标准《2013反洗钱和反恐怖融资技术合规性与有效性评估方法Methodology for assessing technical compliance with the FATF Recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems》[2]，明确由各国(地区)和国际组织（如世界银行）推选专家进行相互评估，以确保其符合FAFT所要求达到的反洗钱反恐怖融资工作的质量水准[3]。除了自行评估之外，FATF也会委托区域性的反洗钱国际组织（如APG亚太反洗钱集团, CFATF加勒比地区金融行动特别工作组等） 进行评估。FATF一般在现场评估前6个月向被评估对象发送问卷并要求提供书面材料；现场评估一般耗时2周左右；在现场评估后的6个月左右，完成互评估报告（Mutual Evaluation Report， MER）。

1.2 第四轮反洗钱互评估的合格标准[4]

    第四轮互评估起始于2014年，其合格标准由两项目指标组成，即“技术合规性” （technical compliance）和“有效性” (effectiveness)。对于一个接受互评估的国家而言，必须确保技术合规性和有效性同时达到合格的标准，方能通过互评估，两者缺一不可。

1.2.1 “技术合规性” （technical compliance）

FATF将《40项建议》落实情况评估结果分为5类，由高到低分别为：合规(C)、大部分合规(LC)、部分合规(PC)、不合规(NC)、不适用(N/A)。

技术合规性评估的合格标准则为：“部分合规”与“不合规”的指标数量之和不得超过8个，且核心指标(即《40项建议》中的建议3、建议5、建议10、建议11和建议20)的评估结果不能出现“部分合规”或者“不合规”。

1.2.2“有效性” (effectiveness)

同时，FATF将反洗钱和反恐怖融资措施应实现的最终目标分为11个直接指标(Immediate Outcome)，每项指标所对应的评估结果则分为4个等级，由高到低分别为：高水平(HE)、较高水平(SE)、中等水平(ME)、低效(LE)。

有效性评估的合格标准为：被评为“中等水平”与“低效”的指标不超过7个，且被评为“无效”的指标不能超过4个。

1.3 已接受FATF第四轮评估国家的表现

截止2018年7月20日，共有50个国家/地区接受了FATF组织的互评估，其中直接由FATF亲自评估的国家/地区有22个[5]。 只有意大利、瑞典和西班牙进入了常规后续进程(Regular follow-up)，即一般认为的“通过互评估”，通过率仅为14%。而一直以反洗钱棋手自居、动辄以国内法对他国和经济组织进行制裁的美国并未能进入常规后续进程(Regular follow-up)，而是需要整改(enhanced follow-up)。

二、FATF第四轮评估驱动下中国反洗钱立法的完善

借着FATF第四轮评估的契机，对照FATF40+9建议，中国人民银行自2016年起对原先反洗钱监管框架进行了补充和修订，也及时地与其他监管机构一起联合发布了新的监管规则。这些完善和改进主要体现在：

2.1推进建立“三反”监管体制机制

    《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》[6]第一次将“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”三者并举，要求中国人民银行、税务、公安要切实履职，银行业、证券、保险业监管机构及相关单位要形成“三反”合力，探索建立以“金融情报为纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础”、符合国家治理需要的“三反”监管体制机制。

2.2 清晰定义“受益所有人”的内涵外延

连续发布《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）[7]和《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发[2018]164号）[8]，将各类机构的“受益所有人”作了分门别类的细致规定，厘清了金融机构在与机构客户关系之前和持续客户关系存续中进行尽职调查时，对UBO信息搜集、甄别标准的争议。

不仅如此，这两个法规还在UBO的识别上，一破陈陈相因的窠臼，进行了大胆而可操作的突破，如：强制性地规定，机构客户必须、无例外地有一个自然人UBO；如大大地扩展了金融机构客户的外延，将特定“金融产品”也定义为机构客户，要求追溯UBO；甚至规定可以将基金经理认定为基金的UBO。

毋庸讳言，中国金融机构对于“受益所有人”的辨别和分析，在过往的许多年里都往往流于形势，多凭客户自己申报，而并无严格的支持性文件审查。一方面是因为对反洗钱的重视程度不足，另一个重要的原因就是过去央行在法规故意地模糊化，法规对“对什么是UBO”、“如何追溯UBO”这两个问题刻意回避了。失去了法规的清晰指引，金融机构莫衷一是，也是毫不意外。银发[2017]235号银发[2018]164号的重要性，自不待言。

2.3 明确“特定非金融机构”应履行反洗钱义务

从2017年以来，央行一步一步循序渐进地将“特定非金融机构”纳入反洗钱义务主体的范围内[9]，这是一个重大的进步，将中国对于“特定非”的反洗钱标准与国际惯例同步看齐。

《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）[10]对“特定非金融机构”及其适用场景的规定清晰、易执行：

（一）房地产开发企业、房地产中介机构：房屋销售、不动产买卖服务；

（二）贵金属交易商、贵金属交易所：现货交易、现货交易服务（衍生品交易除外）。

（三）会计师事务所、律师事务所、公证机构：买卖不动产；代管资金、证券或其他资产；代管银行账户、证券账户；为成立、运营企业筹集资金；以及代客户买卖经营性实体业务；

（四）公司服务服务商：公司设立、经营、管理等服务，担任或安排他人担任公司董事、合伙人或持有公司股票，为公司提供注册、办公或通讯地址等。

2.4 颁布并修改《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》[11]

废止了原中国人民银行令[2006]第2号和中国人民银行令[2007]第1号令，将大额现金交易的人民币报告标准由“20万元”调整为“5万元”，调整了金融机构大额转账交易统计方式和可疑交易报告时限；新增以人民币计价的大额跨境交易报告标准为“人民币20万元”；对交易报告要素内容进行调整，增加“收付款方匹配号”、“非柜台交易方式的设备代码”等要素，并设计了更加精简的《通用可疑交易报告要素》。

2018年7月26日，修改删除了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第15条可疑交易“5个工作日”的报告期限，更加强调了可疑交易必须一俟确认，立即报告，不得延迟。

2.5肯定了客户身份识别(KYC/DD)服务外包的可能性

《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发[2018]130号）[12]细化了《反洗钱法》第17条的要求， 允许金融机构依托第三方机构开展客户身份识别，但是又设置了3个前提条件，即接受监管、可立即获取、资料保存。

客户身份识别是一项巨大的合规成本，需要建立系统、储存数据、建立并培训团队；如果可以外包并保证较好的服务质量，这将是一个巨大的市场。当前在中国，还不存在中国人民银行反洗钱监管机构认可的、“接受反洗钱和反恐怖融资监管”的客户身份识别服务商。法规允许客户身份识别外包，为合规外包服务市场增加了不小的想象。

义务机构依托境外第三方机构开展客户身份识别，应当充分评估该机构所在国家或地区的风险状况，不得依托来自高风险国家或地区的第三方机构开展客户身份识别。

三、仍待在持续反洗钱监管改革中完善的若干问题

3.1 反洗钱上游犯罪范围的扩张

    《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函[2017]84号）提出了建立“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的监管体制，将“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”三点并举。但遗憾的是，中国《刑法》第191条“洗钱罪”的上游范围中并不包括涉税的相关罪行，这一点与FATF成员中发达市场经济国家的法律实践还有差距。

3.2 政要/政治敏感人物的身份识别

FTAF 40条建议中的建议第12[13],要求金融机构在客户尽职调查中，无论是本国政要还是外国政要，一律要进行身份识别。

而目前中国的反洗钱法规对于政要的选择性适用，即仅要求识别外国政要身份而不要求识别本国政要的身份的做法[14]，显然是与FTAF的要求不一致，应当改进。

3.3 客户身份识别的便利性与安全性

2017年年底，央行发布《中国人民银行关于优化企业开户服务的指导意见》（银发[2017]288号）[15]，明确提出，鼓励银行将人脸识别、光学字符识别(OCR)、二维码等技术手段嵌入开户业务流程，作为读取、收集以及核验客户身份信息和开户业务处理的辅助手段，提高开户效率。互联网技术已经深入中国金融业的方方面面，客户身份识别同样也可受益于互联网和AI技术的发展。金融机构的实践尝试和经验总结，亟需监管机构的肯定和呵护。

FATF第四轮评估背景之下的反洗钱监管改革，极大地规范了过往中国金融机构粗放、松散的反洗钱管理，监管要求越来越严格，尤其是在客户尽职调查和身份识别方面。自2016年以来，中国人民银行各地分支机构纷纷加强了反洗钱的现场检查，大额监管罚单层出不穷，金融机构反洗钱压力骤然增加。

可以预见的是，在第四轮FATF反洗钱互评的互评估报告（Mutual Evaluation Report， MER）完成之后，以中国人民银行为首的反洗钱监管机构会继续对当前的反洗钱监管进行修改和提高，反洗钱诸方面的标准只会越来越高、法规要求必将越来越严。

持续的市场开放和激烈的同业竞争，已经是当前和未来我们将长期面对的格局。反洗钱这只箭一旦射向天际，就再也没有回头路可走。为了融入国际主流，这些压力和代价都是中国反洗钱义务主体不得不承担的合规成本。

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[1] https://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/?hf=10&b=0&s=desc(fatf_releasedate)

[2] https://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/?hf=10&b=0&s=desc(fatf_releasedate)

[3] 论根本策2017-08-07：《FATF第四轮互评估概况综述》，余培https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIxODQ0NzI2OA%3D%3D&idx=1&mid=2247485241&sn=8815b18564889d8524706650f9d0fef7

[4]论根本策2017-08-07：《FATF第四轮互评估概况综述》，余培https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIxODQ0NzI2OA%3D%3D&idx=1&mid=2247485241&sn=8815b18564889d8524706650f9d0fef7

[5] 《Consolidated FATF assessment ratings》http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/4th-Round-Ratings.pdf

[6] 《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函[2017]84号）http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-09/13/content_5224805.htm

[7] 《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135173/3587050/index.html

[8] 《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发[2018]164号）http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135173/3587058/index.html

[9]《关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》（建房[2017]215号），《关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银发[2017]218号）

[10] 《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135173/3587072/index.html

[11] 《中国人民银行令[2016]》第3号http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5213199.htm

[12] 《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发[2018]130号）http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/135153/135173/3587078/index.html

[13]http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF%20Recommendations%202012.pdf

[14] 《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行令[2007]第2号）http://www.pbc.gov.cn/fxqzhongxin/3558093/3558113/3575063/index.html

[15] 《中国人民银行关于优化企业开户服务的指导意见》（银发[2017]288号）http://www.yaccb.cn/plus/view.php?aid=707

延伸阅读：

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（正文完）

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