万亿研发经费投入结构不合理： “三低”挑战何解？
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撰文 | 孙玉涛（大连理工大学教授）
曹 聪（宁波诺丁汉大学教授）
责编 | 程 莉
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中国政府自2006年提出“自主创新”战略以来，全社会研发经费投入突飞猛进，2015年达到1.4万亿元，占全球研发经费投入的20%，仅次于美国的28%。然而，研发经费投入结构不合理，供给侧结构性改革对新动能的需求与科学研究（包括基础研究和应用研究）“低”投入之间的矛盾日益突出，创新的供给侧面临严峻挑战。
研发经费投入强度（研发强度）= 全社会研发经费投入（GERD）/国内生产总值（GDP）
全社会研发经费投入（来源）= 政府来源资金 + 企业来源资金 + 其他资金
全社会研发经费投入（执行）= 基础研究投入 + 应用研究投入 + 试验发展投入
基础研究投入比例长期“低”位徘徊
近20年来，我国基础研究支出占全社会研发经费投入比例一直徘徊在5%左右，远低于主要发达国家的水平（参见表1）。学术界已经呼吁多年，每年“两会”科教界委员也都提出相关议案，但是仍然没有得到改善。2016年6月23日，时任国家自然科学基金委员会杨卫主任在《自然》杂志（Nature）发表评论文章，再次提及这一问题。随着我国基础研究实力的不断增强，“跟跑”的后发优势已经逐渐消失，迫切需要通过加大基础研究投入为“并跑”和“领跑”提供自己的新动能。
应用研究投入比例大幅下滑“低”关注
1995年以来，我国应用研究投入占全社会研发经费投入比例出现大幅下滑，2014年已经触及10.8%的历史低位，远低于主要发达国家20%以上的水平。应用研究是基础研究和试验发展的中心环节，是创新链条中将新知识转化成新产品的重要传导环节。应用研究投入比例大幅度下滑，严重制约基础研究成果向产业试验发展转化进程，导致创新链条运行不畅。与基础研究备受关注不同，应用研究投入比例滑至低位的问题尚没有在学界和业界引起关注。
产业创新自主知识产权供给率“低”
我国产业关键领域核心技术受制于人、产品处于全球价值链中低端、科技对产业发展的支撑薄弱等问题，集中反映了自主知识产权供给率“低”的问题已日益突出。自主知识产权供给率“低”的主要原因是研发经费投入过于偏向试验发展，科学研究经费比例偏低。目前，我国科学研究与试验发展经费比约为1:5，美国等主要发达约为1:2甚至1:1。在创新体系中，企业以国外技术设备为基础主要开展试验发展，较少涉及应用研究，几乎没有基础研究；高校和科研院所的科研成果转化率偏低，应用研究在基础研究和试验发展中的桥梁作用缺失。
中央政府研发经费投入不足
政府特别是中央政府财政资金是科学研究投入的主要来源，中央政府研发经费投入不足是科学研究投入“三低”问题的主因。
2005年，国家中长期科技发展规划战略研究专题报告指出：我国政府来源研发经费占全社会研发经费投入的比例，到 2010年逐步提高到40%左右，2011-2020年稳定在40%左右。2006年国家中长期规划实施以后，政府来源研发经费投入比例不升反降，2014年仅为20%，与主要发达国家历史同期和当前水平相比均严重偏低（参见表1）。
企业开展研发活动意识薄弱
企业是科学研究投入的重要补充。我国规模以上工业企业中仅16.9%的企业从事研发活动，且主要集中在试验开发阶段，科学研究非常少。企业开展研发活动意识不足更深层次的原因是，市场竞争机制不完善，多数企业仍然习惯“跟跑”，没有研发压力和动力，没有意识到科学研究对于企业长远发展的重要性。即使是像华为这样世界级的创新型企业，其创始人任正非也在全国科技创新大会上承认，“华为现在的水平尚停留在工程教学、物理算法等工程科学的创新层面，尚未真正进入基础理论研究。”
政府研发支出核算规范不完善
目前，我国政府研发支出核算规范尚不完善，可能导致国际比较存在误差，不利于精细化管理。我国研发支出核算与经合组织（OECD）《弗拉斯卡蒂手册》（Frascati Manual）统计规范存在较大差异。就研发支出的范围而言，我国基础研究支出统计很少甚至不包括大学教师和博士后的工资，而OECD国家研发支出中工资是重要组成部分；我国大科学工程投资没有计入基础研究支出，例如上海光源总投资2亿美元，只有1800万美元计入研发经费。另外，国家财政研发支出数据主要通过经费执行机构的调查获取，标准难以统一，一定程度上影响政府财政研发支出统计质量。
“冰冻三尺，非一日之寒”，科学研究投入不足非一朝一夕之困，也非一朝一夕所能解决，需要从战略上认识其方向性、从战术上明确其重要性，逐步调整和优化结果，为创新提供新动能。
政府研发经费投入比例目标要“努力”完成
“基础研究占全社会研发投入比例大幅提高”的前提是政府研发经费投入比例大幅提高。建议到2020年努力将政府财政研发投入占全社会研发投入比例提高到30%,逐步接近中长期规划战略研究提出的目标。加大中央财政科技计划（专项、基金等）现有项目的投入力度，加强交叉科学和会聚技术的支持力度，建立完善的研发经费管理和报告制度。整合目前生命科学和医学科学相关资源，建立国家卫生研究委员会（院），加强生命医学相关领域的资助力度。
科研院所应用研究职能要“全力”发挥
在国家创新体系中，科研院所的主要职能是应用研究。科研院所的拨款制度改革让公共研究机构的研发活动不断向创新链条下游转移，应用研究职能和优势没有得到充分发挥。开发类型科研院所逐渐从事业单位转变为自负盈亏的科技型企业，其研究职能也从应用研究逐步转向试验发展。建议科研院所找准定位，鼓励大规模开展应用研究，使之成为高校基础研究和企业试验发展之间的桥梁。
企业投资开展研发活动要“大力”鼓励
企业投资科学研究，有助于企业积累发展的后劲，为试验发展提供科学支撑。为此，鼓励企业开展研发活动是形成投资科学研究意识的前提。通过市场化改革形成竞争性的市场环境，让企业真正成为技术创新的主体，鼓励企业从事研发活动，并且逐步引导开展科学研究特别是应用研究；通过国有企业治理机制改革，加大国有企业开展研发活动的考核力度，将研发支出强度、专利（尤其是发明专利）申请授权情况、研发人员等指标作为国有企业领导人考核的重要组成部分。
政府研发支出核算体系要“尽力”改革
目前，国家财政科技投入与研发投入条目不对应、范围不一致。建议借鉴国家统计局近期“将能够为所有者带来经济利益的研发支出不再作为中间消耗，而是作为固定资本形成处理”的相关做法，按照《弗拉斯卡蒂手册》规定的政府研发投入核算方法，逐步从政府财政科技投入预算体系向财政研发投入核算体系转变，在研发经费统计口径和方法上与国际接轨，为政府财政研发经费精细化地管理提供依据。
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