执法记忆 | 《土地监察》第二章：建国以来土地监察的发展与现状（下）
第二章 建国以来土地监察的发展与现状（下）
姜德敏
（接第二节）
第三节 土地违法的特点、一般规律及产生的原因
一、土地违法的特点
随着全国土地监察网络的建立和健全，土地管理法律、法规的不断完善，各地执法监察力量和手段的加强，士地违法的手段也越来越巧妙，其主要特点是：
（一）一些地方政府违反土地管理审批权。由于我国的土地资源稀少特别是耕地资源更为紧缺，所以，《土地管理法》在建设用地以及农民建房用地的审批权限上规定比较严格。《土地管理法》规定：国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二干亩以上的由国务院批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。但近两年来，一些地方政府在土地审批权的问题上无视《土地管理法》的规定，带头违法，主要形式有以下两种：
1.越权审批；
2.下放土地审批权。
（二）干部违法占地建私房。违法占地建私房的干部集中在县、乡（镇）两级及村干部，一些在城镇工作的县、乡（镇）干部，利用自己手中的权力，未经批准，在城镇或城镇附近建筑私房，其中一些干部建房的目的不是为了解决居住困难问题，而是出相从中牟取高利。1990年由中纪委组织有关部门在全国范围内对党政干部违法违纪建私房进行了清理，取得了很大成绩。干部违法占地建私房的危害极大，易诱发群众性的违法占地建房，在当前我国的改革开放的大好形势下，不仅败坏了党风，而且破坏了干群关系。土地监察工作的重点之一是要预防这类案件的发生，对已经查出的干部违法占地建私房的案件要坚决依法从理。
（三）未经批准擅自占地。在各类土地违法案件中，未经土地管理部门批准，擅自占地建住宅、搞建设的案件居多，其中大部分是农民及农村干部擅自占地建住宅和乡镇企业非法占地。据统计，1991年全国共发生各类土地违法案件265000件，其中擅自占用的土地违法案件169000件，占全年土地违法案件总数的63.8%；1992年全国共发生各类土地违法案件206102件，其中擅自占用的土地违法案件142607件，占全年土地违法案件总数的69.2%。
在这类案件中，农民擅自占地建住宅的问题，经过深入宣传《土地管理法）和普法教育，以及在农村建立土地监察信息网络，农民知法、懂法的普及率高了，守法意识增强了，比较容易制止和预防。而对于乡镇企业违法占地的问题，由于涉及到本地区的经济利益，往往得到乡镇领导及政府的支持，较难预防和查处。
（四）划拨土地使用权未经批准擅自进入土地市场进行非法交易。当前，由于我国土地管理的法律法规还不完善，士地有偿有限期使用刚刚起步，土地市场还不健全，但由于市场经济的迅速发展和改革开放的进一步搞活，有大量的划拨土地使用权的地块进入了流通领域，其中相当一部分未经合法手续就擅自非法进行交易，其表现形式主要有以下几种：
1.房屋连同土地使用权一起出售，地价包含在房价中，房主在出售房产时，名义上是卖房，实质上把地价打人房价中；
2.出租房屋连同出租土地使用权，地租包含在地价中；
3.以地易房，以地易物；
4.以土地使用权为资本，进行联建、联营活动，建成后按一定的比例分配房屋或联营分红；
5.单纯买卖土地使用权；
6.直接出租土地；
7.以土地使用权抵押债务；
8.以其他形式非法转让土地使用权。
划拨土地使用权非法交易的大量存在，造成了土地资产大量流失，损害了社会主义的土地公有制，影响了城镇土地统一管理和规划的实施，造成土地产权管理混乱，诱发土地纠纷，加剧了社会的分配不公，助长了不正之风，给“炒地皮”的不法商人提供了土地资源，创造了条件，扰乱了社会主义的经济秩序和干扰了土地使用制度改革顺利进行。
二、土地违法的一般规律
（一）土地违法的主体。一般情况下，没有干部违法，就没有群众违法，发现有群众违法的地方，必有干部违法在先。这里说的干部，一是指工作在基层的乡镇干部，二是指农村集体组织中的村干部。他们违法占地的主要特点是多占宅基地，以及为了发展本地区的经济，而违法批地搞乡镇企业或发展个体经济。因此，加强对干部进行《土地管理法》的宣传，特别是对基层干部的宣传是关键。
在特殊情况下，一些地方政府成为土地违法的主体。比如，1992年以来，在各地掀起的建设高潮中，“开发区热”形成的一股热浪，冲击着国家关于土地管理方面的法律、法规的实施，越权批地、下放土地审批权、擅自占地等土地违法行为的大量出现，使一些地方政府成了土地违法的主体。
（二）土地违法的时间。对农民及乡镇干部而言，冬季是农闲时间，春季是各项建设施工的最佳季节，是非农业建设用地的高峰。所以冬春两季发生土地违法行为最多。而在这期间，又以星期天、节日为最多。对于一些地方政府发生土地违法时间不好预测，主要应根据当时当地经济发展的情况予以预防。
（三）土地违法发生的区域。一是生产力水平发展比较快的富裕乡村，特别是沿海经济比较发达的地区；二是城乡结合部、公路两侧；三是各地新兴的“开发区”“特区”；四是没有实行城乡土地统管的地区；五是《土地管理法》宣传不到位的地区和干部违法占地比较多的地区。
（四）土地违法的行业。乡镇企业违法占地居各行业之首；其次是经济状况不太景气的集体或国营企事业单位，为了急于改变面貌，在进行合资、增项或改项生产需用土地时，多数不具备合法用地手续；三是一些“钓鱼”项目，一种是上级只要下边能解决土地问题我就投资，一种是下边以提供优惠的土地条件，争取到投资。
三、产生土地违法的原因
对于产生土地违法的原因，自开展土地监察工作以来，各级土地管理部门，包括一些关心土地管理工作的专家、学者也都在积极地探索和研究，这对于各级土地管理部门制定监察措施，加强土地管理，防止违法行为的发生，切实保护耕地都起到了很大的作用。但是由于土地管理工作是一个复杂的系统工程，土地违法行为的产生因人们在思想上对土地资源认识的高低、当地经济发展速度的快慢、土地管理制度的完善与否以及土地监察力量的强弱而不同，所以产生土地违法行为的原因是多方面的，这里仅从思想认识上，土地资源的有偿使用上和土地监察工作本身存在的问题进行分析：
（一）从思想认识上讲，全民国土观念教育不深入，对我国土地资源缺乏正确的认识。长期以来，我国在土地资源的问题上缺乏正确的宣传，相当数量的干部、群众受“地大物博”思想影响较深，缺乏节约用地的观念。土地统管机构成立以后，土地管理部门注意抓了全民国土观念教育，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策作为进行全民国土观念教育的核心内容，但宣传得还不够深入，发展也不平衡。另一个问题是对人口增加与耕地锐减之间的关系和存在的潜在危机宣传较少。计划生育的宣传可以说是家喻户晓，老幼皆知，特别是各级政府已把计划生育列入政府工作的目标管理，层层签订“责任状”，计划生育工作真正摆上了各级政府的议事日程。而土地管理工作在相当多的地区，还没有被重视，还没有被摆到重要的议事日程上，甚至部分担任政府领导的干部短期行为严重，只考虑本届政府的“政绩”，而不顾子孙后代的长远利益，不惜违反《土地管理法》的有关规定，越权批地，违法占地建私房。因此，可以说目前全民对土地资源的认识还没有在思想上引起重视，国土观念教育发展也很不平衡。从全国来看，每年仍有三、四十万件土地违法案件发生，且违法占地的手段越来越巧妙。思想认识上的另一个问题是，近几年放松了思想政治工作，使一些地区、一些部门甚至一些领导干部不仅在思想认识上跟不上中央关于城乡土地统管的要求，而且在行动上坚持分管，给土地统管工作带来了很大的困难，也造成了这些地区的土地管理工作混乱，使违法者有机可乘。
（二）土地资源长期无偿使用，是造成多占、乱占、滥用和浪费土地的主要根源之一。长期以来，我国实行的是土地无偿使用制度，土地资源不是商品，没有进入流通领域。这一制度无疑为国土意识淡薄的人开了绿灯，由于使用土地的多少，用地质量的优劣，使用地段的好坏，都和土地使用者的经济利益毫不相干，这样就使得一些部门、单位和个人在申请土地时宽打宽算，千方百计占好地，抢好地段。据有关资料统计，解放40年来，城区面积扩大迅速，如北京市解放40年来城区面积扩大占用300多万亩，上海市近40年来城区面积扩大占用耕地110多万亩。我国城市市区面积占国土总面积的10.1%，而耕地面积也仅占国土面积的10.4%，我国城市发展之迅速，占地面积之大，浪费土地之严重，在世界也属罕见。
在我国广大农村，由于土地无偿使用，部分地区农民宅基地使用失控，乱占抢占耕地和宅基地之风久刹不止。值得注意的问题是，随着我国政治、经济体制改革的深入和对外政策的进一步开放，乡镇企业如雨后春笋般地崛起，乡镇企业乱占滥用和浪费土地的问题，已居各行各业之首，因此，实行土地有偿使用已是迫在眉睫的问题。国家土地管理局成立以后，首先在沿海几个城市搞试点（主要是国有土地使用权的有偿使用），已经取得了比较成功的经验，并已在全国逐步推广。在此基础上，山东省率先开始探索农村宅基地的有偿使用问题，在部分市、县开始农村宅基地有偿使用试点，从经济手段上进一步控制占用耕地。在国有土地的有偿使用取得了成功经验的基础上，国家还正在研究集体土地的有偿使用问题，这对于加速改革我国的土地使用制度将会起到积极的推动作用。
（三）土地监察工作起步晚，监察力量薄弱，手段亟待加强。土地监察工作开始于1986年8月国家土地管理局成立以后，由于以前没有开展土地监察工作的经验，土地监察工作在经历了不断地探索和总结经验阶段以后，特别是通过清查非农业建设用地、清理越权批地、清理党政干部违法违纪建私房，清理整顿土地市场和整顿开发区，以及查处各类土地违法案件，降低了发案率，有效地保护了耕地，使土地监察工作在土地管理工作中的地位不断提高，大部分领导给予了高度重视。但是，由于思想认识上对执法工作有偏见，或者是不重视执法工作，部分地区或少数领导对开展土地监察工作重视不够，部分群众由于还没有树立起节约用地的观念，使士地监察工作开展起来困难重重。特别是相当一部分人由于法制观念淡薄，无视土地管理法律、法规，因此，违法占地行为比较多。而土地监察力量严重不足，又不能及时发现和查处各类土地违法行为。
1990年，根据国务院8号文件的要求，在全国范围内开展的清理越权批地的执法监察，虽然有效地制止了越权批地歪风的蔓延，但1992年，随着各类开发区雨后春笋般的出现，越权批地之风又有所头，由于越权批地涉及到各级政府和政府领导，因此，土地监察机关很难依法查处。土地管理管的是面，涉及到各行各业、各类人员，土地违法发案比较高，全国每年至少有三四十万件土地违法案件发生。据最高法院统计，各级法院受理的行政案件，土地行政案件仅次于治安行政案件而居第二位，有时，士地行政案件还要略高于治安行政案件而居各行各业之首，所以土地监察工作的任务很艰巨。
土地管理工作关键在基层，土地违法行为大部分发生在乡、镇、村，县级土地管理部门每年要处理大量的土地违法案件，但目前全国仍有部份市、县还没有土地监察机构。在已经成立土地监察机构的市、县，有的只有一二个人负责土地监察工作，日常的工作都很难应付，更谈不上把十地监察工作推向更深一步。
缺乏必要的土地监察手段，这是当前在土地监察工作中遇到的一个最棘手的问题。根据《土地管理法》的规定，对违法占地者的行政处罚，不是没收就是拆除其在违法占地上的建筑物，有的还要处以罚款，这些行政处罚是比较严厉的，超过了其他任何部门对违法者的行政处罚，因此，在实际工作中，土地监察人员遇到的阻力大、困难多。由于土地监察人员没有明显的执法标志，即统一的土地监察服装；没有交通工具，即土地监察专用车；没有行政强制执行的权力，即当违法者不执行土地管理部门的行政处罚决定继续违法时，不能强行予以制止等等，这些因素造成了土地监察人员不能及时发现和制止违法占地行为的发生，更不能有效地查处土地违法案件。
在土地管理工作中“执法难”的问题仍非常突出，探索解决土地管理工作中“执法难”的问题，是土地监察战线上广大干部职工一项长期的、艰巨的任务。
1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》
7.执法记忆 | 《土地监察》第二章：建国以来土地监察的发展与现状（上）
8.