近年来，党和政府把扶贫攻坚放到最为突出的位置，大力度、宽领域、多层次向前推进。从2011年到2015年，仅中央财政专项扶贫资金就从272亿元增长到467.45亿元，扶贫开发取得明显成效，农村贫困人口继续减少。2014年底，全国农村贫困人口为7017万人，比2011年底减少5221万人，平均每年减少1740万人；贫困发生率为7.2％，比2011年下降5.5个百分点。
尽管财政投入持续增长，成就巨大，但我国的贫困问题依然复杂而艰巨。首先，精准扶贫体制机制还不健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”现象，扶贫开发责任尚未完全落到实处，少数地区和部门工作滞后；其次，扶贫合力还未形成，相关扶持政策衔接不够，社会力量没有充分动员；再次，扶贫资金投入还不能满足需要或高效使用，贫困县统筹整合使用资金的难度仍然较大；第四，贫困地区和贫困人口发展能力弱，文化水平总体偏低，劳动能力不强，主观能动性有待提高；第五，因地制宜的分类指导观念有待加强。据此，民族地区、边境地区和特困群体贫困程度更深，减贫难度更大，而且易返贫现象严重，因病、因学、因婚、因房等问题返贫情况时有发生，新的贫困人口不断出现。贫困地区、贫困群众实现脱贫摘帽仍然是全面建成小康社会最突出短板。
十八大以来，习近平总书记就扶贫问题发表了“全面建成小康社会，最艰巨的任务在贫困地区”，“要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景，多搞一些惠及广大贫困人口的实事”，“阻止贫困现象代际传递”等重要论述。十八大闭幕不久，习近平总书记到河北阜平县考察扶贫开发工作时，专门讲到：“治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。”2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。2014年６月，又在全国职业教育工作会议上着重强调贫困地区教育的重要性。他指出，“要加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。”同年9月，在庆祝第31个教师节到来之际，习近平总书记在给北京师范大学“国培计划”贵州研修班参训教师回信中再次强调：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。2015年3月3日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第十一次会议并发表讲话。会议指出，发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。11月25日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，继五中全会之后再次强调扶贫开发重要性，对扶贫工作做出部署。11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，会议明确提出全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区，更明确把“发展教育脱贫一批”列入“五个一批”脱贫举措，赋予重要使命。要切实办好农村义务教育，让农村下一代掌握更多知识和技能。要帮助贫困地区群众提高身体素质、文化素质、就业能力，努力阻止因病致贫、因病返贫，打开孩子们通过学习成长、青壮年通过多渠道就业改变命运的扎实通道，坚决阻止贫困现象代际传递。2016年伊始，刘延东赴四川调研教育扶贫工作，对教育扶贫提出了具体的要求和指导，重点关注普惠性学前教育的发展、全面改善薄弱学校办学条件、推进标准化建设、加强乡村教师队伍建设、跟踪接力关爱帮扶留守儿童，将其作为教育扶贫基础性工作，着力扩大教育公共服务供给，力求让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育。同时，针对教育最薄弱领域和最贫困群体，精确帮扶，以集中连片特困地区和建档立卡贫困人口为重点，促进教育强民、技能富民、就业安民，使贫困地区孩子上升有通道、就业有技能、发展有希望，切实阻断贫困代际传递。这也为教育扶贫的政策实施提供了引领性的路径参考。基于上述背景及扶贫工作的不断深入，2016年末，教育部、国家发展改革委等六部门联合印发了我国首个教育脱贫的五年规划——《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，也成为“十三五”时期教育脱贫工作的行动纲领。该文件目标直指2020年，贫困地区教育总体发展水平显著提升，实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖，保障各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助，保障贫困家庭孩子都可以上学，不让一个学生因家庭困难而失学。
扶贫先扶智，治贫先治愚，贫困与教育有着紧密而复杂的联系，教育被视为阻断贫困“代际传递”的根本途径。长期以来，贫困地区的群众受教育水平普遍偏低，经济、文化基础薄弱。90％的贫困人口为初中以下学历，其中小学、半文盲、文盲的比例超过50％，远高于全国平均水平。要摆脱“穷”与“愚”互为因果的恶性循环，提升教育水平，既是当务之急，也是长远之计。扶贫工作需从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。要在这些地区实现脱贫和同步小康，仅靠输血是不够的，更需培养造血功能，教育在其中发挥着重要的再生作用。教育扶贫，就是针对贫困人口进行教育资助，使其掌握脱贫致富的知识和技能，授人以渔。国务院扶贫办配合教育部、人社部组织开展教育扶贫行动，以双轨并行的思路重点做好两项工作，通过政策设计带动机制建立：一是出台特惠政策举措，让贫困家庭子女都能享受到从学前教育到高等教育的公平的、有质量的教育；二是大力发展职业教育，推动建档立卡贫困家庭“两后生”接受职业教育，落实扶贫助学补贴，努力阻断贫困代际传递。近年来，我国又先后实施农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生免学费补助生活费、高校贫困地区定向招生计划等政策，为贫困地区孩子接受教育提供了保障。
十八大以来，教育部加大推进落实政策举措，精准聚焦贫困地区的每一所学校、每一名教师、每一个孩子，启动实施教育扶贫全覆盖行动，先后组织实施了22项教育惠民政策措施，实现了贫困地区义务教育普及、学校基础设施建设、学生资助体系、教师队伍建设、民族教育发展、职业教育提升等领域的教育扶贫全方位覆盖，为2020年农村贫困人口全部脱贫、贫困地区同步建成小康社会奠定坚实基础。这些教育扶贫政策中，从实施方式看，既有贫困地区教育发展总体部署，也有具体支持项目；从实施对象看，既有面向学生的举措，也有服务于教师的政策；从实施阶段看，既有针对某一阶段的政策，如学前教育阶段、高中教育阶段，也有纵向贯穿个体发展全阶段的举措；从实施领域看，既有普通教育，也有职业技术教育；从实施区域来看，既有面向特困地区的，也有专门针对新疆南疆四地州、西藏、四省藏区的特殊政策；从实施目标看，既有改善基础设施条件的，也有提高学生身体素质的。教育部通过这22项教育扶贫政策的制定与实施，基本实现了教育体系全覆盖，初步构建了教育扶贫政策的体系，并形成了贯穿于个体发展全过程的政策闭环，为努力办好贫困地区每一所学校、遍及每一名教师、培养好每一名孩子，提供了保障性的政策环境，为实现“让贫困家庭子女都能接受公平、有质量的教育”搭建多轨并行的政策同路。目前，初步构建的教育扶贫政策体系，从政策实施的时间来看，基本密布在十八大前后，系统有效地、分步持续地颁布政策，为政策执行和延续提供基础；从政策的惠及区域范围来讲，重点针对中西部集中特困连片地区；从扶贫的对象群体来讲，既全面面向普惠性的农村儿童，也重点关注民族地区的儿童发展；从政策的扶贫方式来讲，既有输血式的财政援助，也有造血式的机制建立；从政策的扶贫理念来讲，逐步转变了以往“一刀切”的扶贫方式，形成了分批分类、按需援助的理念。教育扶贫政策体系的构建与制定延续了教育政策对于公平、优质的价值追求，延续并强化了已有教育政策的普惠性和持续性，同时符合我国教育发展乃至于社会发展的主要目标——农村地区教育优先发展补齐短板，通过教育兜底落实精准扶贫，均衡城乡“二元结构”的资源配置，并推进教育的综合改革。近三年密集出台的教育政策，形成了以阻止贫困代际传递、促进教育公平、实现教育现代化为中心和目标，面向西部地区，对少数民族、对集中连片特殊困难地区优先发展和重点扶持的政策体系。
教育政策作为价值选择的结果，体现了国家意志和公共政策的顶层设计，而政策顶层设计的完备与可行程度决定着具体政策细节的落实与成效。政策分析一般分为价值分析、内容分析、过程分析和成效分析。在我国教育政策研究中问题意识、过程意识和方法意识不断强化，使得人们关注的焦点由原初的政策制定与设计延伸到政策执行与评估等环节，使教育政策分析渐进地形成了完整的“分析链条”。自2012年首次实现财政性教育经费占 GDP4％的目标后，国家对教育的投入力度不断加大，也取得了惊人的成效。但是，梳理投入类型和筹措渠道发现，教育投入依旧存在重复投入和投入不足并存的现象，这就导致教育资源浪费和教育资源匮乏的问题并存，使得教育资源中的师资人才建设与“软实力”达标仍存在严重短板。例如，教育部、国家发展改革委、财政部发布的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》提出，“2016年全国学前三年毛入园率达到75％左右的目标，要求城镇和经济发达地区的农村全面普及学前三年教育，其他农村地区特别是集中连片特困地区学前三年毛入园率有较大增长。”但在城镇化推进过程中，随迁子女流动人口的子女入园问题及部分边远贫困民族地区，尤其是县级以下地区的儿童普惠性入园仍是薄弱环节。再如，中国从2001年开始对农村义务教育阶段贫困家庭学生提供“两免一补”，并逐渐提高补助标准。事实上，到2012年为止，这些政策都没有实现全面覆盖。为孩子们提供一顿营养均衡的午餐，看似很简单，但是财政拨款“变现”为饭菜，端上孩子们的餐桌，却是复杂而沉重的难题。就精准扶贫、教育扶贫这一最终目标而言，如果说政策制定是问题提出的话，那么政策执行就是问题解决，是由政策理性到政策现实性的复杂过程。基于公平普惠的价值基础，对这一政策体系进行多重视角的政策分析，不仅超越其表面化的文本政策，也溯及其文本背后所指向的目标达成度、覆盖范围、执行路径等。从根源上讲，教育公平所面临的突出矛盾，主要是社会公平所存在的问题在教育领域中的集中反映。在长期二元结构下，城乡之间、区域之间、学校之间的教育发展水平存在不同程度的差异，并随着城镇化和现代化的加速推进，差异的原因更加复杂，缩小差距也愈加艰难。经济基础、师资水平、教育经费投入、办学条件等方面的投入性因素的巨大差异，直接造成了教育质量、教育机会、教育成就等显性和隐性输出结果的差距。这一系统性的差距，一方面是由地理条件、历史文化发展所造成的，另一方面也受到公共教育政策的影响。同时，相比其他社会领域的改革，由于存在着明显的社会制约作用和依附性，教育改革还存在明显的滞后性。比如，2011年实施的“农村义务教育学生营养改善计划”，按照每生每天３元，其中困难寄宿学生生活费小学生每天４元、初中生每天５元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，计划每年拨款160多亿元，该政策预计惠及全国680个县市的2600万在校学生。但国家政策的实施需要一个过程，有时甚至是几年，从中央作出决定到拨款变成午餐还需要复杂的环节和较长的时间。保障教育资源投入及其合理配置与有效使用，依循“依法治教”的理念，为各级各类教育的良性运作提供制度保障，成为当下通过教育扶贫实现精准扶贫、全面小康的有效路径和长效机制。1.教育政策类型的转变与资源配置方式的多元，为扶贫机制的持续良性运转提供更多可能根据政策优惠的类型，可分为普惠型和补缺型；根据政策投入的方式，又可分为财政投入型和政策支持型。结合图１可视化的统计与分析， 政策从普惠型模式逐步迈向普惠型与补缺型互补的模式。2012年后，针对中职教育、乡村教育的基础设施、师资建设及学生健康与教育发展这四个方面进行了专项的政策设计，2016年底教育部等六部门联合印发了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，这既是国家首个教育脱贫的五年规划，也是“十三五”时期教育 脱贫工作的行动 纲 领。也就是说，从20世纪初以面向西部、普及九年义务教育的“两基攻坚”为始，采取集中投入、分步实施的方式推进，逐步从“大水漫灌”转变到“精耕细作”的帮扶。1958年，威伦斯基和勒博在《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法，即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。英国学者蒂特马斯也提出过类似的划分标准。强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策 ，旨在提升全民的福利水平。上述政策类型的溯源给政策分析提供了理论依据。教育扶贫政策体系包含了“普惠型”的教育政策，同时也兼有“补缺型”的专项教育扶贫政策，尤其是在扶贫攻坚的最后时期，家庭和市场已经无法提供个体发展所需的福利待遇，国家担负起教育“最后一公里”的范畴。同时，作为国家公共政策层面的教育政策，既承担起国家责任，又行使国家权力。首先，以国家政策为杠杆和导向，撬动并指引地方政策的配套与投入，形成国家与地方共同负担的新常态；第二，提供帮扶的方式不断丰富，从财政补贴、转移支付到“以奖代补”的方式，激发地方治理的主动性，释放地方政府的活力；第三，政府帮扶形式注重机制建立，从单一的财政补给，逐渐增加为政策引导、机制建立、平台搭建等多元化、多路径的长效机制；第四，投入主体多元化趋势明显，政府独揽的局面逐步被政府主导、社会多元化组织共同参与的新生态替代。政策所能撬动的资源，是影响政策效果、效益的重要因素，因此丰富政策投入的方式，引入更多投入和参与、监督的主体，可以有效增加政策资源的广度和效度，提高政策执行的信度，进而增进政策的成效。２．政策目标的重合性与系统性，会对扶贫政策的执行过程及成效产出形成影响政策制定是基于历史和现状，同时又面向未来的动态过程，一项政策的目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。在涉及社会生活多个层面时，有直接的目标，也有间接的目标；会产生预期的、即时的影响，也会产生非预期的、长远的影响。在政策执行的过程中，有些因素难以测定和量化衡量，因此政策评估存在一定障碍，政策分析总是存在一定的偶然性和不可控因素。如果将22项具体的教育扶贫政策作为一个系统统筹分析，不同政策间政策目标的重合性、一致性问题会突显出来，某一政策的执行对政策环境产生影响，同时又对其他政策的目标及政策环境发挥叠加作用，形成政策的交互作用、连锁反应和政策效果的涟漪效应，也会对政策执行及成效的评估存在一定的挑战。政策资源的混合与相关政策的重叠，也会影响政策执行和政策效果。政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥作用，这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政策的重叠。政策资源的混合是指投入不同政策的资源，彼此交织在一起，很难区分和测定某项政策的成效是源于该项政策的投入，还是多项政策叠加的作用，或者区域政策环境的差别。尤其是教育扶贫政策的重叠，主要是针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同时期、不同机构或部门，根据不同需要，针对不同问题，分别制定并各自执行。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来。有时还会出现不同政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作更加困难，也就对政策目标的达成度难以进行客观科学的评估。政策内容和政策目标群体的覆盖存在一定的重叠，即使不同的政策投入范围不同，但是政策执行后投射到的目标群体和范围也会有一定的重合。例如“西藏15年免费教育”和“新疆南疆四地州14年免费教育”都覆盖了学前教育、义务教育和高中阶段教育，与“学前教育三年行动计划”和“学前教育资助政策”覆盖的教育阶段有所重合，学前教育阶段集聚了较为丰富的政策资源，而每项政策的成效又是分别根据不同口径进行统计，“学前教育三年行动计划”统计了中西部地区幼儿园数量及增长情况，“学前教育资助政策”统计了资助幼儿的数量，“西藏15年免费教育”和“新疆南疆四地州14年免费教育”则根据区域教育发展，统计出年收益学生数。不同的教育政策，其政策目标和执行过程虽各有侧重，但其经费投放及使用投射出的政策成效却是重合交错的，难以辨别。３．政策文本的清晰表达与公众知晓度，有助于教育扶贫政策的执行与监督公共教育的普惠程度直接关系到国家经济发展与社会建设，紧密关乎我国小康社会的目标实现，也是我国社会主义优越性的重要体现，这都依赖于教育政策的制定与执行。人民群众对于教育扶贫政策是否知晓、满意，核心问题在于能否将这些政策有效落实，真正惠及到每一个人，真正精准地帮助到最需要帮助的个体。教育政策的文本呈现，尤其是目前以扶贫脱贫为主要目标的政策体系，对于政策执行起着指引性作用。研读政策文本发现，政策扶贫的问题多以平均数等“人头费”为标准，或者以目标为导向的指标型描述。不能否认这样的统计和供给方式，为精准帮扶提供了可测量、可操作的数据依据，但同时也具有一定的机械性。在《普通高中学生资助政策》中写道，“资助普通高中在校生中的家庭经济困难学生，资助面约占全国普通高中在校生总数的20％，其中：东部地区为10％、中部地区为20％、西部地区为30％。各地可结合实际，在确定资助面时适当向农村地区、贫困地区和民族地区倾斜。国家助学金平均资助标准为每生每年1500元，用于资助家庭经济困难学生的学习和生活费用开支，具体标准由各地结合实际在1000元―3000元范围内确定，可以分为2-3档。”而其中“家庭经济贫困学生”的范围、分档和“倾斜”的程度在政策执行过程中均很难实现科学监测和使用。政策监督与畅通的反馈机制，是目前我国依法治国和依法执教背景下，政策执行的有力保障。这就对政策文本的呈现方式和传播途径提出了更高的要求，表达方式既要简明科学，又要通俗易懂，要面向公众、尤其是面向政策目标群体，即政策帮扶对象进行宣传和普及，让他们清晰地了解自己的权益并为他们提供知晓、监督、反馈甚至参与的完善途径。实际上，以一种更加贴近民生问题的方式阐释教育政策的基本价值取向、评价标准、政策内容和政策效果，也为理解教育与社会、个人发展之间的关系提供了一个参照系。目前的政策宣传渠道、监督机制和反馈通道都尚未完善，会对政策的普及与落实形成一定的影响。实际上，提出教育政策的普惠性和扶贫的精准性，意味着我们需要构建一种透明化的教育决策机制和教育行政体系，这也是我国教育改革与社会发展的内在要求。
教育扶贫，不仅关乎数量层面，更对质量保证提出更高要求，数量与质量的统筹兼顾与同步推进是政策顶层设计的新思路，也是精准瞄准和精准发力在时序上的新逻辑。目前，教育扶贫政策体系的精准扶贫，主要聚焦于：第一，教育扶贫的范畴和对象更加精准，针对贫困地区，尤其是连片特困扶贫攻坚地区；第二，教育扶贫的政策转型，从普惠型教育政策转向补缺型专项政策，如农村义务教育学生营养改善计划、国家农村贫困地区定向招生专项计划等；第三，教育扶贫的内涵更加适切，如直属高校定点扶贫旨在探索教育扶贫的高校精准模式，面向贫困地区定向招生专项计划旨在提高优质高等教育机会；第四，教育扶贫的原则更突出 “分类分步”的特征，如西藏15年免费教育和新疆南疆四地州14年免费教育，针对边疆民族地区贫困范围大、程度深的地区，力求教育扶贫的全面覆盖，职业教育团队式对口支援则针对东部地区10个职业教育集团与滇西10个市州签署战略合作协议，对口帮扶，侧重机制建立。通过教育政策的精准扶贫，确保社会全体成员可以共享资源充足、公平、优质的教育，构建透明化的公共教育决策、执行机制和公共教育财政机制，这是基本的价值取向和政策目标，也是扩大社会主义民主、保障社会公平正义和迈向小康社会的重要途径。鉴于此，笔者认为：首先，进一步注重教育扶贫体系内涵的一致性与系统性，逐步转变目前存在的目标重合、重复投入或政策对象重合的现象，协同各部门相互配合的系统投入；第二，有效识别真正最需要扶贫的对象和范围，科学求证并分析导致贫困的原因，实现精准瞄准和精准发力，为教育扶贫和精准扶贫提供必要的前提条件；第三，合理丰富教育扶贫的财政经费筹措主体和机制，还可通过免税、减税和捐资助学等多种方式促进多种渠道和社会资本进行教育扶贫，扩大教育资源的有效供给和持续循环；第四，加强教育扶贫政策的管理、执行、监督与评价，使政策落实与成效达到最大化。
来源|《清华大学教育研究》2017年第3期
作者|吴霓（中国教育科学研究院教育发展与改革研究所所长、研究员），王学男（中国教育科学研究院教育发展与改革研究所助理研究员）