【等深线】谁在“入侵”秦岭？

中国经营报《等深线》记者  王登海  宁陕报道

近日，据《陕西日报》， 习近平总书记对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题作出重要批示，要求彻底查处。此后，陕西各地政府都展开了督察整改行动。地处陕西省南部秦岭中段南坡的国家级贫困县宁陕县也成立了检查组，在全县11个镇开展建设项目摸底排查整治工作。

《等深线》（ID：depthpaper）记者了解到，上市公司云南城投置业股份有限公司（600239.SH，以下简称“云南城投”）在秦岭地段也有投资。2016 年3 月25 日，云南城投与陕西秦岭皇冠实业有限公司（以下简称“皇冠实业”）合作成立宁陕县云海房地产开发有限公司（以下简称“云海公司”），对宁陕县皇冠镇朝阳沟801.26亩土地、生态小镇以及皇冠酒店进行合作开发与运营，后将这一项目包装为秦岭皇冠健康小镇。去年7月18日，在多名政企人士的见证下，秦岭皇冠健康小镇正式开工。

但记者实地采访发现，秦岭皇冠健康小镇项目多个建设内容如环保、水务等方面手续或存在瑕疵。此外，合作方皇冠实业此前还曾多次出现违法行为。

对于上述问题，宁陕县相关政府部门还未作出最后的认定。“检查结束后，根据认定结果，该关闭的关闭，该整改的整改。”一名宁陕县的官员如此表示。而记者致电致函云南城投方面，对方表示汇报上级后予以回复，但截至发稿，暂未获得回复。

皇冠实业相关负责人则称，金丝猴基地关门是与蜂患有关，其他建设项目手续齐全，并允诺提供土地、规划等方面的行政许可手续，但截至发稿，也暂未提供。

云南城投入驻

宁陕县地处秦巴生物多样性生态功能区，2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》中，宁陕县被列为限制开发的重点生态功能区。土地因素、生态保护与经济发展之间的矛盾一直是严重制约宁陕县发展的瓶颈。

在此背景下，近几年以来，宁陕县主要发展旅游产业和飞地经济。其中，皇冠镇是宁陕县最大的镇，南距县城50公里，北至西安市91公里，境内群山起伏，峰峦叠嶂，植被茂密，山清水秀。因此，近几年一直大力发展旅游产业。

十余年前，陕西当地的开发商西安海荣房地产集团有限公司（以下简称“海荣集团”，与皇冠实业系同一股东控制的关联公司，下文中二者同义）最先入驻宁陕开发，现在已经修建了皇冠酒店、青林云海等项目。

“海荣集团的投资的确给当地经济发展带来了变化，在早几年前，皇冠镇还很落后，很多民房都是木质板建成的。”宁陕当地的一名政府官员介绍称，由于海荣集团的资金紧张，迫不得已引进了云南城投。

国企云南城投的进驻，让国家级贫困县宁陕县着实风光了一段时间。在2017年丝博会暨第21届西洽会上，宁陕县与云南城投高调签约，此次西洽会，宁陕县累计签约投资项目7个，总投资达120亿元。其中，秦岭皇冠健康小镇项目签约104亿元，由云南城投和海荣集团共同投资，签约金额和单笔金额均为历届最高。

事实上，早在2015年12月底，云南城投发布下属企业对外投资公告称，公司下属企业云南安盛创享旅游产业投资合伙企业（有限合伙）（以下简称“安盛创享”）拟出资2.9亿元与皇冠实业合作成立项目公司，持有项目公司51%的股权。双方将依托项目公司，对皇冠实业目前持有的皇冠镇朝阳沟801.26 亩土地、生态小镇以及皇冠酒店进行合作开发与运营。

皇冠镇正在施工的21号地块，城建局相关负责人表示没有施工证，目前或正在进行“三通一平”。销售人员则介绍，项目拟建别墅。《等深线》记者 王登海 摄影。

根据双方约定，安盛创享以现金出资2.9亿元，持有项目公司51%的股权；皇冠实业以实物资产（包括朝阳沟801.26 亩土地使用权、生态小镇剩余可售面积为32520.1 平方米的房产以及皇冠酒店建筑面积为30755.88 平方米的房产）出资2.8亿元，持有项目公司49%的股权。

根据当时对皇冠实业拟用以出资的实物资产的评估，朝阳沟801.26 亩土地为综合旅游及住宅开发用地，共有21块地块以及大白沟综合旅游地块、老镇政府地块，上述所有土地已取得土地使用权证；生态小镇总用地约50.27 亩，规划总建筑面积54450平方米，剩余32520.1平方米地上可售面积，具体为公寓未销售套数149 套，高层住宅未销售套数208套，花园洋房未销售套数68套，别墅未销售套数1 套；皇冠酒店及附属建筑总建筑面积30755.88 平方米，均已取得土地使用证、房屋产权证。

8月6日，记者前往皇冠生态小镇（青林云海）售楼部时，置业顾问告诉记者，目前在售的楼盘不多，只有为数不多的顶楼和底楼可供出售。“我们二期要盖别墅，可以先做登记，预计在年底就可以预售。”上述置业顾问告诉记者，别墅项目就在镇上，现在已经开工建设，有意向购买登记人数将近100人。

根据置业顾问的描述，记者找到了别墅项目施工现场，该地段前靠河后环山，施工工地被围挡围起来，但未找到《建筑施工安全检查标准》要求设立的“五牌一图”。当天，记者在现场看到，一辆半挂牵引车将标有“秦岭健康小镇”的宣传牌装上车运输走了。而施工工地上还有几辆卡车、挖土机在作业。

从皇冠镇出发，驾车行驶至朝阳沟，一路流水潺潺树木葱葱，村道两边峰峦叠嶂，偶尔可以见到数户农家房院。稍有开阔处就可以见到施工工地，先是一处石厂，沿着道路一侧堆放着建筑石沙，紧接着是修了一半的仿古建筑，当地村民称是在修建寺庙，然后是一排楼房，村民称之为“标间”，即修建的是酒店，最后是金丝猴科普基地。不过，记者到访当天，金丝猴科普基地大门紧闭，门口摆放着一块“前方施工禁止通行”的警示牌，大门上贴着皇冠镇人民政府的封条。

已经被贴上封条的金丝猴科普基地，因非法占林地等问题曾被处罚。《等深线》记者 王登海 摄影。

随着宁陕政府部门对秦岭生态保护问题的检查不断深入，上述置业顾问反馈消息称，别墅产品可能不再建设了。“现在检查的这么紧，公司层面已经取消了别墅的规划。”至于后期是否还有别墅产品，则无法确定。

多项审批或存在瑕疵

2017年7月18日，秦岭皇冠健康小镇项目正式开工。据当时媒体报道，该项目占地约40平方公里，规划建设有山地自行车赛道、温泉溪谷疗养中心、架空农庄、康养社区、现代农业观光园、中式文化养生中心、特色古镇、旅游景区等八大健康功能板块。

不过，宁陕县住房和城乡建设局负责规划的相关负责人告诉记者，秦岭皇冠健康小镇虽然已经开工，但是整体规划还未出台。

“海荣集团进驻皇冠镇已经十几年了，原来的皇冠镇定位是县域副中心，国家提倡建设特色小镇之后，海荣集团与云南城投合作，才定位为皇冠健康小镇。”上述负责人称，皇冠健康小镇原来概念性的规划还没有达到特色小镇的深度，仍在修改完善，截至目前，以秦岭皇冠健康小镇为名办理了《建设工程规划许可证》的只有21号地块项目，该地块主要建设的是接待中心和配套的酒店，是皇冠健康小镇的门户区。

上述负责人进一步称，皇冠山自然保护区是2009年成立的，省政府给企业批建设用地的时间是2007年，企业拿地在前，保护区成立在后，按照当时批地的海拔来计算，省政府给企业批的地都没有超过海拔1500米，在未成立保护区的条件下，按照《秦岭保护条例》，1500米以下是适度开发区，保护区成立了之后，相关部门（皇冠山自然保护区管理局）也没有提供具体的保护范围，“我们也不知道保护区的缓冲区和核心区的具体范围，最近上面巡查组在检查的时候，我们才知道金丝猴基地是在核心区，按照海拔计算的话，该地段海拔也没有超过1500米。”

记者在宁陕县多个政府职能部门确认，21号地块项目即上述正在施工的项目。“该地块在办理了《建设工程规划许可证》后，正在做环评，目前还未批复，另外考虑到还需要接电等因素，目前还未给企业办理《建筑工程施工许可证》。”宁陕县住房和城乡建设局负责颁发工程建设施工许可证的相关负责人告诉记者，办理施工许可证需要达到开工条件，因此他认为，目前企业在做的是“三通一平”工作，因此不需要办理施工许可证。

根据《环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。宁陕县环保局办公室人员告诉记者，经过他们查询，秦岭皇冠健康小镇未在该局未办理相关的环保手续，“也有可能是在上级部门办，但是没有跟我们说，因此，我们也不知道”。

宁陕县环保局一名副局长进一步解释称，环保方面有同级备案同级审批的规定，“在市县省级都可以办，并不是说在宁陕的项目就由宁陕（环保局）审核。”另外，上述法规还规定，环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。上述副局长称，将对执法大队的跟踪检查情况核实后书面回复记者，但截至发稿未收到回复。

宁陕县农水科技局相关负责人在接受记者采访时称，目前皇冠健康小镇还未做水土保持方案，“二十余天之前，我们已经口头通知海云公司编制水土保持方案，目前正在进行。”另外，该局也未提供山地自行车赛道、金丝猴科普基地等具体建设项目的水土保持方案批复。

皇冠山省级自然保护区管理局一名副局长称，在提出打造秦岭皇冠健康小镇后，一次会议上，该局也提出了反对意见，但其他方面还是在运作。而对于保护区的核心区、缓冲区等方面的具体界限，该副局长表示不清楚，这几年主要工作在扶贫以及宣传方面。

保护区问题多发

记者了解到，云南城投与皇冠实业的合作开发主要集中在皇冠镇，其中，辖区内的陕西皇冠山省级自然保护区是秦岭大熊猫居群东扩的过渡性地带，也是放飞朱鹮的游荡区，还是汉江一级支流汶水河的源头、我国“南水北调”中线工程重要的水源涵养地。因此，皇冠山具有很高的保护价值。

不过近年来，皇冠山生态环境保护问题也迫在眉睫。一方面是国家级贫困县欲通过发展旅游脱贫致富的期望，另一方面是不可逾越的生态保护红线。

记者从宁陕县官方获得的一份宁陕县秦岭生态环境保护16个未完成问题整改推进表显示，涉及到皇冠山省级自然保护区的就有6个，其中以在皇冠山保护区违规建设基础旅游设施的问题最多。

记者了解到，这6个问题中有3个是在保护区实验区，1个是在保护区核心区，还有2个问题为在保护区核心区违规建设居民点和保护区核心区违规建设工矿用地（整改进展显示，该点不在保护区范围，请求销号）。

另外，2017年8月9日至18日，国家林业局驻西安专员办和国家林业局西北林业调查规划设计院对宁陕县开展了2017年森林资源管理情况专项检查工作。8月19日，国家林业局检查组向宁陕反馈检查意见时指出宁陕县森林资源管理5类共性问题：存在违法项目多，有在自然保护区范围内违法占用林地项目；林地管理距离“以图管地”还有较大差距；设计单位设计使用林地可行性报告不严谨；采伐证填写普遍不规范；林农不按采伐证的规定进行采伐等5类共性问题。

此次反馈意见还通报了宁陕县皇冠建材有限公司皇冠镇南京沟方解石矿项目超审核占用林地、宁陕县山合方解石开发有限公司皇冠镇南京沟方解石矿厂项目超审核占用林地等13个问题突出的具体项目。

除了上述问题外，云南城投的合作方皇冠实业还存在多项违规违法行为。2016年卫片执法监测图斑发现，皇冠实业在皇冠镇南京坪村朝阳沟占用林地进行建设活动。

记者了解到，经过宁陕县国土局调查取证，发现了皇冠实业的2起违法行为，一是该公司在皇冠镇南京坪村朝阳沟占用林地500平方米修建房屋，未办理用地手续；二是该公司在皇冠镇南京坪村朝阳沟占用林地1000平方米修建猴山科普基地，未办理用地手续，宁陕县国土局于2017年2月20日作出宁国土监字（2017）第6号和第7号两份行政处罚决定书，要求拆除非法占用林地上修建的建筑物，并处罚款，罚款标准为非法占用的林地每平方米罚款12元，两起违法行为一共罚款16000元。

此外，2017年，皇冠实业未办理用地手续，擅自在宁陕县皇冠镇双河村河心堡组占地建房。经现场勘测，违法占地面积513.9平方米，地类为基本农田，宁陕县国土资源局于当年12月27日再次作出宁国土监字（2017）第48号行政处罚决定书。

今年8月8日，宁陕县环境保护局发布了由皇冠实业开发的项目秦岭院子环境影响登记表备案无效的公告，称该项目的环境影响登记表备案不符合相关法律法规规定，认定为无效，并予以撤销并进行公示。

据宁陕县一名官员介绍，中央领导对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题作出重要批示后，宁陕县政府部门高度重视，成立了秦岭生态环境保护问题政治工作领导小组，在全县11个镇开展宁陕县建设项目摸底排查整治工作。

“此次检查的力度比较大，先是各镇政府自查，然后是行业主管部门和检查组同时检查。”上述官员进一步介绍，检查的重点内容大致分为三部分：一是检查所有建设项目（2017年3月1日后建成、在建和前期项目），包括农林牧副渔、工业、建筑业、采矿业、采沙业、服务业、社会事业项目以及行政企事业单位和私人建房；二是秦岭生态环境保护范围内别墅和农家乐建设情况；三是16个未完成问题的整改情况。行业主管部门主要负责自查项目审批情况，具体到项目审批备案、土地审批、环评审批、规划选址审批、林地审批、采矿许可证、采砂许可证等，检查组分为5个小组，则按照责任部门包片原则，对片区所有的项目进行现场检查。

“皇冠镇的所有建设项目也在检查范围内，目前，检查工作还未结束，等检查组作出认定后，将根据结果整改。”上述官员表示。

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