高艳东 | 立法法修正草案，着眼于向前看
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本文作者
高艳东
浙江大学数字法治研究院副院长
本文发表于
《环球时报》2023年3月7日
立法法修正草案日前正式提请十四届全国人大一次会议审议，这是2015年3月十二届全国人大三次会议对立法法部分修改后的首次重大修改。这次立法法修正草案确立了全过程人民民主立法原则，强调了依宪、依法立法，明确了合宪性审查的相关要求，完善了立法决策与改革决策衔接并统一的制度机制，等等。就其主线而言，立法法修正草案明显体现出了追求发展主义的价值导向。
法律不仅要解决社会问题，更要促进国家发展。这是立法法修正草案传递出的明显信号。
长期以来，法律的基本定位是“定分止争”，解决纠纷、化解矛盾是法律的主要任务。基于这一理念，事后性、消极性和保守性成为立法工作的主要特点；立法的基本逻辑是，先有问题，再有法律，法律是解决社会问题的工具。然而，立法法修正草案的立足点是通过法律制度促进社会发展。
第一，完善备案审查制度，常态化地撤销、废止不合宪或不合法的规定。由于历史原因，我国不少法律条文都落后于社会发展的需要。例如，在“2016年王力军非法经营罪案”中，一审法院以被告人违反《粮食流通管理条例》、没有办理粮食经营许可证和工商营业执照为由，判决王力军构成非法经营罪。事实上，收购粮食需要许可证的计划经济法律，如今已经阻碍了市场经济发展。这一案件历经再审改判无罪。同样，有关计划生育的处罚、处分规定，以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的一些规定，也明显与时代要求不符。
从宏观上看，今日中国是农业、工业和数字化并存的三重社会，制定于农业、工业时代的很多法律，都落后于数字时代的发展要求。立法法修正草案建立健全备案审查衔接联动机制，全国人大及常委会、国务院可以主动审查行政法规、规章等的合宪性与合法性，建立了法律法规清理制度。这将让法律法规更加适应时代的需求。
第二，增设区域协同立法机制，为经济发展打破地域壁垒。行政管理有属地主义的特点，但是，生产合作让很多地区成为经济共同体，比如长三角、珠三角等已经形成跨区域一体发展模式。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，其中提到推动建立长三角生态绿色一体化发展示范区，要“打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系”“从项目协同走向区域一体化制度创新”。江浙沪地区已经形成产业链经济，解决交通运输、资源配置等问题需要多地协同立法。
此外，在环境保护问题上，我国存在大量“共饮长江水”的现象，只有协同立法，才可能避免出现“上游污染、下游治理”的乱象。为了贯彻国家区域协调发展战略，立法法修正草案规定了各地立法机关可以协同制定地方性法规。这一制度将为我国的区域化发展消除制度壁垒，形成“弟兄竭力山成玉”的效应。
《数字法治：数字经济时代的法律思维》，人民法院出版社，2021年6月版
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第三，扩大地方立法权限，让法律更好适应地方发展。我国经济发展不平衡，地区差异明显，不同城市面对的治理难题很不一样。一些西部地区主要关注解决群众生活需要，部分沿海地区则渴望更多先进的治理手段以提升社会效率。例如，2020年10月，杭州市人大常委会通过了 《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》，这是我国第一部数智城市的地方立法。城市大脑为交通运输、消防应急、治安管理等提供了数据支持，这种城市数字化治理模式没有先例，如果坐等中央统一立法，显然不符合“先富带动后富”的发展思路。立法法修正草案赋予设区的市地方立法权，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”。这将为部分地区的快速发展提供澎湃的制度动力。
第四，立法全过程人民民主被写入立法法修正草案，让人民群众享受立法红利。立法法修正草案规定“立法应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”，并通过基层立法联系点这一制度创新来推动立法与实际的紧密结合。多年以来，我国立法工作一般采取调研座谈、公开征求意见等方式听取民意，从实际情况来看，座谈调研、公开征求意见的参加者多是律师、学者、干部等对立法感兴趣的人员。为了更好拓宽民众参与立法途径，近年来，我国设立了5500多个基层立法联系点，让基层声音有了“直通车”。
实践证明，基层立法联系点能够让立法更接地气、更好解决群众需要。例如，在制定《上海市学前教育与托育服务条例》过程中，闵行区通过基层立法联系点，向市人大提交了142条立法建议，被采纳了33条，其中10条建议来自华东师大师生。全过程人民民主的立法理念，就是让立法真正成为解决群众困难的工作。
立良法才能谋善治、促发展。让人民群众体会到发展的幸福，是立法为人民服务的体现。立法法修正草案着眼于“向前看”，它不仅立足于解决既有的问题，还将为我国的未来发展开创更广阔的制度空间。
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本文来源：《环球时报》2023年3月7日
本文作者：高艳东
本文编辑：钱岙轲
本文审阅：郑斯元
（本文观点和内容与本公众号无关）主 编：李华勇
副 主 编：包雯蕊、郑斯元
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