中国香港新市镇TOD模式开发经验对上海城市副中心的启示

作者：刘昕 华略智库长三角研究院高级研究经理来源：《经济展望》2022年第3期
中国香港和上海同为世界上人口最稠密的城市，土地资源紧张、拥堵、无序蔓延等是此类大城市的通病。如何让城市建设出现更优解是亟待解决的头等大事。本文重点分析了中国香港新市镇TOD模式开发的成功经验与教训，以期为上海城市副中心的建设提供参考。全文4588字，阅读约12分钟

上世纪60 年代开始的中国香港新市镇TOD 模式开发，与正在规划建设的上海城市副中心TOD 项目有诸多相似之处。中国香港新市镇TOD 模式在流线组织、城市功能融合、一站式消费等方面形成了具有代表性的宝贵经验，但也出现了产业发展和公共设施配套与人口增长不相适应、地产主体侵蚀公共资源、商业业态单一化等问题，对上海规划建设和运营城市副中心TOD 项目具有重要借鉴意义。

引言

公共交通导向型开发（Transit-oriented development，简称TOD）是指以公共交通枢纽和车站为核心，倡导高效、混合土地利用的区域开发模式。中国香港与上海同为人口高度集聚、通勤需求巨大的国际化大都市，均需要高效集约的方式来支撑其发展，而TOD模式便成为共同的选择。中国香港新市镇与上海城市副中心的TOD 项目，在建设背景、地理区位（均离城市核心区半小时左右轨道交通距离）、空间组织、运营模式等方面具有诸多相似之处，分析中国香港新市镇TOD模式开发经验教训，可以为上海城市副中心的TOD 项目提供参照坐标。

中国香港的TOD 模式探索始于上世纪60 年代，借鉴了英国等地的国际经验，以地产补贴基建的形式为主，以太古站、蓝田站等为代表。自1959 年开始，为缓解中国香港市区人口的过快增长，政府规划了9 个新市镇以疏解市区人口，并陆续采取了TOD 模式，将地铁以及枢纽站点作为引导人口向新市镇疏解的重要途径，以沙田站、将军澳站等为代表。经过30 年的发展，9 个新市镇的整体人口超过300 万，约占中国香港总人口的40%。

上海的TOD 开发始于上世纪90 年代，发展至今形成了与传统商圈相结合的城市中心型、枢纽新城型、近郊邻里中心型、远郊新城建设型、主城枢纽更新型等多种模式。《上海市城市总体规划（2017-2035）》提出，着力构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系，在核心区的外围发展9 个主城副中心，其中的莘庄、花木- 龙阳路等副中心均采取了TOD 模式进行开发。

中国香港新市镇与上海城市副中心TOD 模式的典型案例

上世纪60 年代，中国香港政府在九龙近郊规划建设了沙田新市镇。沙田地铁站作为中心枢纽，为新市镇配套建设了购物中心和主要的公共交通设施，沙田图书馆、中国香港文化博物馆、大会堂与众多商业楼宇及沙田车站相连，成为沙田新市镇的中心。同时在沙田地铁站周边还规划建设了沙田公园，作为重要的公共休憩空间。

上世纪80 年代中后期，中国香港政府通过将九龙东部的小渔村——将军澳移山填海，规划建设了将军澳新市镇。将军澳地铁站的TOD开发面积达到34.8 公顷，配套了中国香港单车场、将军澳运动场等公共服务设施，整个地块可容纳约6 万人居住。同时在将军澳地铁站周边规划建设了5 幅共11 公顷的绿化空间，其中包括一座200 多年历史的林地。

上海莘庄综合交通枢纽位于莘庄城市副中心地铁站，是典型的TOD 开发模式。项目汇聚了多条轨道交通以及15 条公交线路，规划面积19 万平方米，集办公、商场、酒店、住宅、服务式公寓和公建配套于一体，并通过车站上方的大型平台，缝合了站点南北向原本割裂的两个片区。

浦东的花木-龙阳路城市副中心正在大力建设超级TOD 项目。龙阳路枢纽作为多条地铁线路与磁悬浮列车的交汇站点，是上海唯一的“6 轨上盖”，几乎可以畅达全市各区，开发总量超过100 万平方米，2025 年建成后将成为全市规模最大的商业中心之一。

总的来看，中国香港新市镇与上海城市副中心的TOD 开发有着诸多相似之处：

第一，都源于同样的城市空间发展需求。沪港两地都是在城市发展到一定阶段，外围区域需要承接中心城区溢出的人口和部分核心功能的背景下，采用以基础设施建设带动区域发展的TOD 模式。两地的TOD 项目都是在新市镇规划、城市总体规划（包含城市副中心的定位和布局）发布后就立即启动。

第二，都处于城市的重要枢纽门户位置。例如中国香港沙田站是深圳罗湖口岸进入中国香港后的第一个大型中转站，莘庄站是上海西南方向进入上海的“南大门”，龙阳路站是上海较大的轨道交通多线换乘枢纽。

第三，都采用立体化空间开发组织形式。例如沙田站地铁上盖是一个由十多个商场组成的购物中心，地面与众多公共服务设施相连，地下是地铁、公交枢纽站等多式换乘站点。莘庄站的TOD TOWN 则被形象地称为“天空之城”，实现了交通枢纽建设与站点北广场的行政圈、南广场的商业圈和老镇的生活圈的有机整合。

中国香港新市镇TOD 模式的经验与教训

中国香港新市镇TOD 模式有三个方面的成功经验：

一是高效便捷的流线组织。沙田站、将军澳站均有十多个出入口，并通过连廊无缝连接到地铁上盖及周边几十座建筑，连廊设有雨棚，为行人提供舒适的步行体验。站点地下的大型公交枢纽通过多个自动扶梯，将人流快速输送到地面广场。庞大的步行网络实现了人车分流，同时有序组织了复杂的人流交通，行人可以快速步行到达站点周边绝大多数建筑内部。

二是多元融合的城市功能。相对于中国香港市区地铁上盖以商业综合体为主，新市镇的TOD 项目区域开发了大量的住宅，因此即使在最核心的区域，政府仍开辟了大量的公共设施服务市民。地铁站将市政广场、公共图书馆、文化博物馆、绿地公园与商业综合体相互连接，连绵的中庭与步廊作为中间过渡，融合了公有与私有功能、消费与非消费业态、室内与室外空间。

三是方便快捷的一站式消费。中国香港新市镇轨交地铁站上盖及周边的商场品类俱全、环境舒适、名店林立，充分发挥了作为门户枢纽吸引外来消费者的作用。例如沙田位于深圳和中国香港岛的中点，珠三角的消费者无需到达中国香港本岛就能够买到各种商品，节省了大量时间成本。

同时，中国香港新市镇TOD 模式也有三方面的教训：

一是产业发展和公共配套与人口增长不相适应。新市镇的居住人口增长迅速，但是产业未能同步导入，导致区域内的就业岗位不足；同时社区公共设施的服务能力也相对滞后，难以满足本地居民的服务需求，出现了产城分割、职住分离等问题，在一定程度上使得新市镇成为了“卧城”。

二是地产主体对公众利益的侵蚀。中国香港新市镇的发展并非是由政府单一主导的，而是政府与市场合作促成的，后者主体往往是房地产商，这就决定了新市镇站点周边的土地空间往往围绕地产资本进行开发。中国香港的多项土地政策一步步刺激房地产不断升温，使得地产商在TOD项目开发中处于强势地位，公众利益便不可避免出现了被侵蚀的情况。

例如当年新鸿基地产在规划沙田地铁上盖区域时，曾向政府许诺兴建康乐设施以满足当地居民需求，然而之后并未兑现。2003 年中国香港面向大陆的自由行开放后，新鸿基把握商机迅速实施了改建工程，将受到当地居民喜爱的音乐喷泉与罗马广场楼梯全部拆除，昔日店铺都被迫解约，或迁址至高层铺位，这也造成了当地居民与外来游客之间的隔阂与冲突。

三是商业业态的单一化。由于地铁上盖和周边的区域租金昂贵，利润较高的商业业态——例如零售业，不断挤压利润相对较低的业态——例如餐饮业。而在零售业内部，利润更高的奢侈品品牌不断挤压中低端品牌，销量高的运动用品、化妆品等品类不断挤压其它商品，这使得主要商业综合体周边的中小型商场，逐渐沦为药房与廉价商品的聚集地。商业业态的单一化降低了区域活力与特色，难以满足多元消费人群的需求，导致地铁上盖的商铺不再主要为本地居民服务，大大降低了新市镇居民的社区归属感与认同感，在一定程度上引发了社会分化甚至撕裂。

对上海城市副中心TOD 模式的借鉴

从中国香港新市镇TOD 模式的成功经验中，上海城市副中心可以借鉴以下三个方面：

一是要建立更加便捷友好的交通组织系统。目前，上海城市副中心站点周边区域普遍存在交通不畅的问题，特别是未能很好地实现人车分流，行人往往需要穿过宽阔的道路才能到达目的地，最后几百米的时间成本陡然增加。建议上海在城市副中心TOD 开发中，更多采用空中平台、地下连廊等方式，在实现人车分流的同时缝合割裂的城市板块，打通地铁站点周边的关键“堵点”。

二是要建立更加丰富多元的公共服务系统。目前，上海城市副中心的TOD 项目仍然以体量巨大的住宅和办公空间为主，而较少考虑布局地区级和社区级的图书馆、博物馆、美术馆、剧院等公共空间，公园绿地等占地规模较大的休憩空间则更为紧缺。建议上海在城市副中心TOD 开发中，进一步研究完善资金平衡方式，努力在寸土寸金的地铁站点周边为居民提供充足而多元化的公共服务设施，特别是利用好河湖水系资源打造开放空间，更充分地体现“人民城市”理念和“卓越的全球城市”形象，更好地吸引人口、留住人口。

三是要建立更加优质匹配的消费空间系统。目前，上海城市副中心的TOD 项目均引进了市场化的开发主体，但是类似于新鸿基等具有丰富商业地产开发与运营经验的开发商还不多，对于居民消费需求的把握还不够精准，消费供给特色不够突出，消费空间体验缺乏吸引力，一些商业场所的运营难以为继。建议上海在城市副中心TOD 开发中，更多引进经验丰富的开发主体和国际知名的规划设计团队，进一步打造缤纷多彩的消费空间，提供更加新鲜有趣的消费体验。

同时，从中国香港新市镇TOD 模式的发展教训中，上海城市副中心也要注意以下三个方面：

一是要充分考虑产业的有效导入。中国香港等地的发展历程表明，TOD模式中，住宅空间的去化速度远远快于商务空间、生产空间，导致已经建成的商务楼宇长期闲置。建议上海在城市副中心TOD开发中，更加充分地考虑“产城融合”，更好地把握建设时序和节奏，提前做好商务楼宇招商，特别是要顺应科技创新回归中心的趋势，充分考虑数字经济、科技研发、文化创意等产业的发展需求，提供适当的混合用地和多样办公空间，进一步降低租金成本，为初创型企业和中小微企业提供更加友好的发展环境。

二是要充分考虑各方的利益诉求。中国香港等地的发展历程表明，TOD模式中，如果政府的引导和调控不到位，商业资本就会侵蚀公众利益。建议上海在城市副中心TOD 开发中，要更加着眼于长远考虑，引导开发商从“建设者”向“经营者”转变，将短期收益进行再投资，提供长期的产业经营、城镇管理、公共服务等产品，通过持续提升城市的生活气息、文化氛围和品质品味，获得长期收益。同时，政府还要积极组织公众参与，积极做好利益协调，充分维护公众的合理诉求。

三是要充分考虑多元的消费供给。中国香港等地的发展历程表明，TOD模式中，如果完全采用市场化的方式，最终会造成商业业态的单一化。建议上海在城市副中心TOD 开发中，既要充分考虑当地人群的身份、学历、收入等多元化特征，也要考虑更加广阔的服务腹地，为各类人群提供更加精准、多样、品质的消费服务，更加充分体现上海“开放、创新、包容”的城市品格。

小结

通过对中国香港新市镇TOD 模式的梳理总结，在上海城市副中心TOD开发中，概括起来要把握三个关键：在外在形式上，要促进空间流线的有序组织，更好地实现人车分流、城市空间的有机缝合等；在内在模式上，要注重功能业态的健康发展，更好地实现多元功能的塑造、产业的有效导入等；在底层逻辑上，要注重各方利益诉求的平衡，更好地实现“公”与“私”主体之间的利益协调、公共设施与盈利设施的土地资源配置等。

【参考文献】

1.巴里• 谢尔顿，贾斯蒂那• 卡拉奇威茨，托马斯• 柯万.《香港造城记：从垂直之城到立体之城》[M]. 北京：电子工业出版社，2013.

2.薛求理. 营山造海[M]. 上海：同济大学出版社，2015.

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