如何从制度层面破解长三角一体化发展深层次难题？

作者：夏骥 华略智库主管合伙人、首席内容官、长三角研究院院长来源：第一财经
长三角一体化是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，对于实现中华民族伟大复兴具有重要意义。近日，习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会上指出，长三角一体化发展仍有许多深层次问题有待进一步破解。夏骥院长认为要破解这些难题，需要从完善这六方面机制着手。一起来看！全文3563字，阅读约9分钟

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习近平总书记近日在深入推进长三角一体化发展座谈会上指出，长三角一体化发展有许多深层次问题有待进一步破解，发展质量效率和辐射带动作用仍需提升，重点领域、重点区域一体化尚需努力，产业链供应链分工协作水平有待提升，建立全国统一大市场的龙头带动作用有待进一步发挥，改革开放还需进一步向纵深拓展，超大特大城市治理和发展还有不少短板。

笔者认为，随着长三角一体化发展进入“深水区”，下一步要从完善六方面机制着手，破解这些深层次难题，加快形成新质生产力，推动长三角更高质量一体化发展，并为区域重大战略的实施探索出更多的有效路径。

完善利益协调机制

一是要完善利益分享机制。目前，长三角跨区域协作关系尚未完全理顺，成本共担、收益共享的合作机制仍在探索之中，不同行政区域之间的利益分配协调难度较大，现有的财税征收框架难以突破，还没有形成可变通的财税分享路径。利益分享触及一体化的“灵魂”，要加强“做大蛋糕”和“分好蛋糕”的同步探索，让一体化成为区域发展的自觉选择。

二是要完善产业协作机制。目前，长三角仍然存在一定程度的产业同构和无序竞争现象，比如有的地区脱离自身实际，过度追求“高精尖”产业；有的地区盲目发展全产业链，希望全部“吃干抹净”；有的地区在新动能尚未形成之时就全部去除其认为的旧动能，导致发展动能出现“空挡”；有的地区为了做大自身平台基数，人为设置要素流动障碍，等等。

而华为的生态合作的战略则是“与友商共同发展，既是竞争对手，也是合作伙伴，共同创造良好的生存空间，共享价值链的利益”。要坚持价值导向、技术导向与成本导向并重，基于自身资源禀赋做好自己最擅长的事情，在更大范围内形成开放共赢的产业生态。

三是要完善政府引导机制。目前，长三角多地都形成了地方引导机制，但还缺乏系统的跨区域引导谋划，难以适应市场化布局需求。要加大地方政府间的引导协作，围绕长三角关键核心产业链，探索共同建立跨区域产业投资引导基金，探索建立联合链长制。

完善协同创新机制

一是要完善协同攻关机制。目前，科技部、长三角三省一市科技厅先后发布了关于打造科技创新共同体的政策，上海张江、安徽合肥两大综合性国家科学中心“两心共创”也取得积极成效，但科技协同攻关仍主要集中在基础研究领域。要以“科创+产业”为引领，优化区域创新布局和协同创新生态，加大应用基础研究、关键核心技术攻关、产业共性技术研发与服务协同力度，打造全国原始创新高地和新兴产业承载区。

二是要完善市场创新机制。长三角的民营企业参与建设国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家级创新联合体等重大创新平台的机制尚不健全，长三角科技创新券尚未完全通用通兑。要进一步健全市场化创新机制，特别是支持共同建设高水平的新型研发机构，鼓励龙头企业、领军企业牵头与高校院所共同建立跨区域的创新联合体。

三是要完善协同转化机制。长三角具备比较丰富的创新产品应用场景，但尚未形成统一的场景支持体系。要在长三角先行探索首台（套）互认共享机制，推动技术和成果跨区域转移转化，特别是在未来产业领域加强区域合作，为创新产品转化应用提供更加广阔的市场空间。同时要打造长三角协同联动孵化圈，引导高质量孵化器搭建资源共享服务平台或联合孵化中心，通过机制协同、组织创新和资源互享，开展跨区域、跨领域的协同创新和开放合作，打造长三角协同孵化网络。

完善要素流动机制

一是要完善人才互认机制。长三角尽管在国内执业职格和职称方面进行了互认，但对于部分专业资格和国际职业资格，尚未形成统一的认定标准，不利于人才的跨域流动和柔性使用。比如太仓已经实现德国职业资格和中国职业资格比照“双向互认”的关键性突破，苏州工业园区填补了国内职称在生物医药工程领域的空白，这些地方性做法可以上升为长三角标准。

二是要完善土地流转机制。目前，长三角普遍面临土地资源紧张的情况。国家“十四五”规划明确，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。要加快探索集体建设用地释放出让的有效路径，进一步盘活土地资源和拓展农村集体经济组织收益渠道，探索建立建设用地指标市场化调剂和有偿使用平台；要鼓励长三角依托对口支援地区，争取建设用地指标的跨省域调剂，以土地资本推动区域间“交叉持股”。

三是要完善数据流通机制。目前，长三角的数据跨域流通需求日益加大。要依托长三角一体化数据共享交换平台及长三角数据共享开放区域组等平台及载体，先行推动地理位置类、市场监管类、民生服务类等多个领域公共数据共享开放应用；同时依托数据要素市场“可信通”计划，推进长三角合作开展制度共创、标准共制、数链共推、服务共享、生态互联等工作。

完善多元参与机制

一是要完善外资参与机制。长三角尽管处于我国改革开放的最前沿，但在扩大开放，特别是扩大外资服务业开放方面还有很大的提升空间。党的二十大报告指出要“全面推进高水平对外开放”。要深入实施自贸试验区提升战略，对标最高标准、最好水平和国家战略需要，建设更高水平开放型经济新体制，吸引更多的海外资本参与长三角一体化发展。

二是要完善民资参与机制。长三角是我国民营经济最为发达的地区之一。要用好这个优势，积极吸引和支持民营企业参与国家重大战略，进一步破除“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等各类隐性壁垒，主动发布面向民营企业的机会清单，推动民营企业从长三角一体化的见证者、参与者升华为推动者、受益者。

三是要完善国资参与机制。目前，长三角的国有企业在一体化进程中更多承担基础设施建设任务，下一步要在全过程参与机制上加大创新力度。比如，长三角各大都市圈都在推进市域铁路建设，但是在管理运营上仍然各自为政，要积极探索联合组建城际铁路公司，制定统一技术标准，进一步开展市场化、自主化、公交化运营管理，探索跨市域铁路投融资管理、规划管控、收益反哺等创新机制，研究推出铁路月票、计次票等出行产品，更好实现“一张网”建设运营；再比如，要建立国有资源盘活机制，推进环淀山湖等重点地区的国有企业单位加快盘活低效存量资源。

完善生态转化机制

一是要完善生态核算机制。目前，长三角的湖州、丽水、南京等地纷纷探索建立了GEP（生态系统生产总值）核算机制，但是还有不少地方尚未开展。国家发改委、国家统计局已经发布了《生态产品总值核算规范（试行）》，明确了统一的核算标准。要依托山、水、林、田、湖、草、海等资源禀赋，开展生态产品基础信息调查，摸清各类生态产品数量、质量等底数，特别是“碳收支”家底。在此基础上，探索以生态产品实物量为重点的生态价值核算，并将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系，率先形成跨省域的生态产品价值核算规范。

二是要完善价值实现机制。目前，长三角已经形成以安吉“两山合作社”为代表的生态价值实现机制，但还需要拓展更多的应用场景。要积极发展绿色普惠金融，探索更多的排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易场景，特别是随着“碳关税”进入大规模实施阶段，长三角要探索建立符合国情实际的产品碳足迹管理体系，积极鼓励上市企业ESG信息披露，联合推动共建绿电基地、打造“虚拟电厂”，协同开展绿电交易、绿证交易，探索出打破“碳关税”壁垒的有效路径。

三是要完善生态经济机制。长三角要从生态空间塑造转为努力培植绿色经济发展新土壤，协同推进产业数字化、绿色化转型，围绕“生态导向”吸引更多、更好的主体，形成更多的“好风景”转化为“新经济”的典型案例。

完善考核评价机制

一是要完善一体导向机制。目前，长三角现有的考核体系更加侧重于“高质量”，对于“一体化”的权重还不够。比如有的跨域协作区受困于编制因素，无法建立专门的推进机构或专职人员，导致工作推进缺乏系统性；有的跨域协作区需要干部频繁交流，但是涉及外出还需要提前请假报备；有的跨域协作区之间缺乏经常性沟通机制，相互之间难以同频共振，等等。

要突出考核指挥棒的导向作用，建立更加精准的考核体系，对于一体化推进部门建立一定的弹性编制，适度简化特定区域内干部外出审批程序，推进跨域协作区政务内网互联互通，探索建立地区之间的公文抄送机制，及时做好日常信息沟通。

二是要完善灵活激励机制。目前，长三角对于体制内人才的激励方式还有待丰富。要探索对于紧缺急需、专业性强的公务员职位实施聘任制，试点面向海（境）外招聘高端紧缺人才并实行协议年薪；要支持选派干部赴海外工作学习，拓展干部国际化视野和国际化思维；对为一体化发展作出重大成绩、重要贡献的人员，要给予表彰奖励。

三是要完善容错免责机制。长三角一体化发展本身就是一项开创性工作，更多的是探索实践，一些工作缺乏完善的依据，有可能要打破条条框框，一些探索有可能会失败。要进一步完善鼓励创新、允许试错的机制，支持各地大胆试、大胆闯，为一体化发展探索出更多的有效路径。

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