从“苗圃”到“森林”：上海自贸试验区十周年案例再思考

作者：余珺君 华略智库改革创新研究院研究员

来源：上海人民广播电台《长三角热线》

自贸试验区是百年未有之大变局背景下中国主动对接国际前沿规则的重大破冰之举。2013年9月29日，上海自贸试验区肩负着建设全国第一个自由贸易试验区的重任，正式扬帆起航。十年耕耘，硕果累累，将制度创新的“苗圃”变为了“森林”，许多全国首创的经典案例在这里培育，并推广复制到全国各地。今年9月20日，在中国（上海）自由贸易试验区10周年主题论坛上，“上海自贸试验区100个典型案例”向海内外发布，绝大部分为全国首创。这些案例给予了我们怎样丰富而宝贵的经验？近期，上海华略智库研究员余珺君接受上海人民广播电台《长三角热线》的采访，一起来听听她的解读！

全文6177字，阅读约16分钟

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《长三角热线》：2023年9月20日，“上海自贸试验区100个典型案例”在中国（上海）自由贸易试验区10周年主题论坛上发布。您是对这100个案例进行了通读和梳理对吧？有怎样的总体思考？

余珺君：是的。今年是上海自贸试验区建设10周年。今年9月20日，在上海自贸试验区10周年的主题论坛上发布了“上海自贸试验区100个典型案例”，其中绝大部分案例都为全国首创。包括发布全国第一张外商投资准入负面清单、上线全国第一个国际贸易“单一窗口”、创设第一批自由贸易账户，设立全国第一家外商独资医院等等。观察自贸试验区有许多方式，从这些最具生命力的案例入手是最有价值的方式之一，这100个典型案例也传递出十年来上海自贸试验区建设的几个突出特点。

总体上看可以分为八大印象：一是上海自贸试验区涌现出许多全国首创性的制度创新案例，对全国形成了重要的辐射与示范效应；二是改革的范围和领域从投资、贸易、金融、政府职能转变四大领域进入“五自由一便利”阶段；三是主动对接“边境后”规则探索、进行知识产权、公平竞争等的领域改革；四是顺应新产业革命和数字经济时代要求，重点开展前沿产业和数字化制度创新；五是大力推进政府职能转变和营商环境优化；六是不断深化长三角自贸试验区联动改革；七是针对市场主体需求痛点进行制度改革；八是在自由贸易试验区提升战略目标下，未来需在更高层次、更广领域取得更大突破。

《长三角热线》：八大印象，逐一来说说，“十年来上海自贸试验区推出了许多首创性制度创新，在全国发挥了先行先试作用”，这个毋庸置疑，简单和大家说说其中的具体亮点吧？

余珺君：习近平总书记在上海考察时曾经强调，上海自由贸易试验区是块大试验田，要播下良种，精心耕作，并且把培育良种的经验推广开来。上海自贸试验区十年来一直把制度创新作为核心任务，在全国形成了重要的辐射与示范效应。在302项国家复制推广的自贸试验区制度创新成果里，有145项源自于上海首创或同步先行先试，形成了许多制度创新的亮点，在这里我们以两个非常经典的制度创新案例作为例子进行介绍。

一是外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。负面清单是国际通行的一种外商投资管理办法，用来规范外国投资者的市场准入资格及禁止事项，清单内领域禁止或限制外商投资，外商须经特别授权方可进入；清单外领域，则无须授权即可进入。条目越少，限制就越少，外资准入就越宽松，企业投资也更加便捷。2013年上海自贸试验区推出了我国第一张自贸区外商投资负面清单，上面列明了与国民待遇等不符的190项特别管理准入措施，负面清单之外的领域都可以外资开放，目前这份清单已经缩减至27条。

负面清单制度不仅带动了一大批全国“首家”外资，例如全国首家外商独资医疗机构、全国首家外商独资公募基金等落户自贸区，而且还推动了我国《外商投资法》中相关制度的建立，实现了我国外资管理体制的根本性变革。

二是率先建立国际贸易“单一窗口”。“单一窗口”如同国际贸易领域的‘一网通办’，能够一次性地把企业贸易环节涉及到的海关、检疫、海事、边检的信息打通，帮助企业实现一次申报与提交。2014年上海自贸试验区借鉴国际先进经验率先启动国际贸易“单一窗口”建设。

目前已建成涵盖“通关+物流”“外贸+金融”“监管+服务”功能的各项特色应用，累计服务超过60万家的企业，真正实现“一个平台、一次递交、一个标准”，有效压缩了跨境贸易的时间和成本。过去进出口单据可能要一单一单填、一单一单录，还要将纸质单据送到相关部门，非常耗时，但有了单一窗口之后，几分钟就能完成相关流程。目前单一窗口的这项制度也已复制推广到全国。

《长三角热线》：您提到在范围和领域上，上海自贸试验区建设从最初的“四大领域”进入“五自由一便利”阶段，我们该怎么理解这阶段的变化？

余珺君：从2013年到2019年，上海自贸试验区先后发布了3个版本的总体方案，基本框架都是围绕投资、贸易、金融、政府职能转变四大领域进行。2019年，上海临港新片区的总体方案中率先提出建立以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由和互联网数据跨境安全有序流动为重点的制度型开放体系，标志着以“五自由一便利”为核心的新型制度型开放框架的形成。

这种变化的背后，反映出上海自贸试验区制度创新不断迈上更高台阶，我想从两个角度来解读，首先是制度创新的力度进一步加大，最初上海自贸试验区四大领域的改革主要以便利化为重点，而从临港新片区总体方案开始，明确提出了“五自由一便利”的口号，从便利化到自由化，这是一个了不起的飞跃；其次是制度创新的范围进一步拓展，最初四大领域更多是工业化时代的划分，但在数字化、服务化时代，开放的范畴更加广泛，拓展到人员、数据等要素跨境流动，因此“五自由一便利”进一步将人员从业自由和互联网数据跨境安全有序流动纳入进来。

如果从更高层次来分析，这种变化反映了我国在扩大对外开放中稳步推进制度型开放，积极主动对标国际通行规则，在规则、规制、管理、标准等方面进行开放和对接。这是我国主动担当作为，参与国际经贸新规则新标准的制定、从多方面引领制度型开放、打造制度型开放标杆的体现。

《长三角热线》：近年来上海自贸试验区大力推进“边境后”改革，知识产权、公平竞争等改革逐步探索实施。在知识产权等领域的重视程度一定是有着明显的变化是吧？

余珺君：从新一轮国际经贸规则的发展趋势来看，随着以数字化为核心的新技术革命发展，以货物、人员、资金等商品和要素跨境流动的“边境”措施逐步扩展至知识产权、竞争政策、环境保护等“边境后”措施。在美墨加协议（USMCA）、CPTPP等国际高标准经贸规则中，知识产权、数字贸易、金融服务、环境保护等边境后规则已经成为重要的组成部分之一。

近年来，上海自贸试验区主动对接“边境后”规则，不断健全知识产权制度体系。一方面，知识产权作为激励创新的重要保障，加大知识产权保护是上海建设具有全球影响力的科技创新中心的核心环节；另一方面，当前我国正积极推动加入CPTPP和DEPA等高标准经贸协定，大力推动知识产权保护、研究改革措施，能够为推动我国加入高标准经贸协定提供实践支撑。

在此背景下，上海自贸试验区充分发挥改革开放“试验田”作用，逐步构建起更加接轨国际的知识产权保护模式。例如2017年设立浦东知识产权保护中心，建立了高价值专利快速审查机制、知识产权综合保护机制、专利快速确权工作，极大提升了浦东知识产权服务能级与保护效力。2019年在浦东揭牌落地了上海自贸试验区版权服务中心，提供作品“快速登记”通道，并率先按照“著作权行为发生地”为原则进行跨地域作品登记，吸引了一大批覆盖文化艺术、互联网信息、元宇宙等多个领域的企业及其优质版权资源在浦东注册集聚。

《长三角热线》：顺应新产业革命和数字经济时代要求，前沿产业和数字化制度创新成为当前自贸试验区改革重点，数字化的确是当下的热点，那么贸易的数字化在这十年间肯定也是变化很大的对吧？

余珺君：随着数字经济的快速发展，数字贸易正在蓬勃兴起，并成为推动全球经济增长的重要引擎，同时也成为全球经贸竞争、规则博弈的新焦点。当前自贸试验区已成为促进我国数字贸易开放发展、制度创新的“排头兵”。上海自贸试验区基于海量数据和丰富场景，积极对接高标准国际数字贸易规则，在数字贸易和数字化制度创新方面进行了率先探索，在数字贸易高水平开放、高质量发展中发挥了重要的引领和示范作用。

例如上海临港新片区在全国率先探索数据跨境流动，推进国际数据港建设。随着数字服务贸易在服务贸易中的比重日益上升，数据的跨境安全有序流动成为重要议题。在这个背景下，上海临港新片区积极先行先试，对数据跨境流动领域的相关制度展开研究，探索“低风险跨境流动数据目录+分类监管+传输存证”的管理模式，为企业低风险数据的跨境流动提供便利。并且通过搭建数据跨境流动等公共服务平台推进国际数据产业发展。同时还通过编制国际数据产业发展规划、建设国际互联网专用通道，加快“信息飞鱼”数字经济创新岛建设积极推进国际数据港建设。

《长三角热线》：您提到“大力推进政府职能转变和营商环境优化是上海自贸试验区的突出特点”，并形成了许多全国领先成果，能否简单给大家介绍一下？

余珺君：自贸试验区是上海推动政府职能转变、推动营商环境优化的前沿地带。十年来，上海自贸试验区以形成更加法治化、国际化、便利化的营商环境为目标，不断推进政府职能转变和管理模式创新，为经营主体创造了更优的制度环境与市场环境。在实践中也形成了许多全国领先的成果，这里我给大家介绍两个具有代表性的案例。

一是在全国率先推进“证照分离”改革试点。生产经营许可证和营业执照是市场主体进入市场所需的凭证，而“办证难”“准入不准营”一直是市场主体在办理相关手续时面临的难题。2015年，上海浦东新区率先开展了“证照分离”改革，将生产经营许可证与营业执照二者的功能相区分，并按照取消审批、备案管理、告知承诺、强化监管四种改革方式，对企业市场准入的审批事项进行优化管理。通过“证照分离”改革，最大限度地减少了审批事项、提高了市场主体办事的便利度，也成为自贸试验区“放管服”改革的生动实践案例。

二是在全国率先实施市场准入“一业一证”改革。“一业一证”改革是“证照分离”改革的深化和延续，2019年上海市浦东新区率先开展“一业一证”改革试点，将一个行业在政府侧涉及的多个审批事项准入，整合成为企业侧的“一张许可证”，大幅度降低了行业准入成本，努力从根本上破解企业“准入不准营”的问题。“一业一证”改革也成为实现市场准入领域管理理念转变、审批流程再造、监管体系重塑、服务方式提升的一项重大改革创新。

《长三角热线》：您提到深化长三角自贸试验区联动改革成为大势所趋，战略叠加的效应在上海自贸区凸显，具体有哪些亮点？

余珺君：自贸试验区和长三角一体化是两大国家战略。目前长三角一体化已经迈向了高质量一体化发展的全新阶段，但在一体化的过程中，也日益遇到了跨区域之间的深层次制度创新难以突破的问题。自贸试验区的核心功能是制度创新，依托自贸试验区这一改革载体，深化长三角自贸试验区的联动改革，已经成为长三角一体化高质量发展的大势所趋。

近年来，上海自贸试验区与长三角其他省市围绕各自有需求、有基础的重点领域，积极探索联动协同发展，尤其是在重点产业、海关监管、航运贸易等领域不断加强合作，形成了一批具有成效的联动案例。

例如浙江自贸区与上海自贸区在油气产业开展期现联动。油气产业是浙江自贸试验区建设的一大重心，上海期货交易所是重要的金融基础设施，2020年上海期货交易所下属的上海国际能源交易中心作为战略投资者，与浙江国际油气交易中心建立了股权合作。双方通过仓单互联互通，共建国际油品交割基地，发挥了上海期货交易所和浙江自贸试验区在能源期货以及油气现货市场的互补性特点，充分整合了长三角的油气资源、推进了期现一体化的国际油气交易市场建设。

再比如说长三角区域创新开展区域药品、医疗器械的审评审批模式。2020年，国家药监局的药品医疗器械技术审评检查长三角分中心在上海浦东挂牌成立。针对长三角区域生物医药、医疗器械创新企业众多、产业活跃的特点，对纳入创新、优先审批通道的药品、医疗器械，建立了专人负责、主动对接、全程指导的工作机制，并指派“辅导员”主动对接企业及重点项目，大大加快了长三角区域药品和医疗器械产品的上市速度。

《长三角热线》：您提到需求引领是制度创新的基本前提，成功的改革必须把满足市场主体需求放在突出位置，这方面上海自贸试验区都做了哪些创新？

余珺君：制度创新的源头来自企业需求。十年来，上海自贸试验区紧紧抓住企业在经营过程中面临的痛点，通过制度创新的方式帮助企业解决发展过程中面临的障碍，并积累了很多制度创新案例。包括率先实施药品上市许可持有人制度、开展首批全功能型跨境双向人民币资金池业务创新等，这里重点介绍一下这两个案例。

一是针对创新药物研发过程中面临的障碍，率先实施药品上市许可持有人制度。药物研发要经历新药发现、临床前研究、临床研究等多个环节，并获得药品批准文号后才能正式上市销售，过去我国法律规定，药品批准文号只能颁发给药品生产企业，药物研发人员只能将研发成果通过技术转让的方式出让给生产企业，降低了药品研发创新的动力。2016年，上海自贸试验区率先试点欧美等制药发达国家和地区通行的药品上市许可持有人制度，允许研发机构及科研人员持有药品批文成为药品上市许可持有人，这一制度实现了我国药品注册制度改革的重大突破，有效激发了药品研发和创新市场的活力，并推动了我国首个自主研发的肿瘤治疗药上市。

二是开展首批全功能型跨境双向人民币资金池业务创新。跨境双向人民币资金池从本质上来看是一个账户，借助这一账户，跨国企业集团可以根据自身的经营管理需要，在境内外的成员企业之间进行资金调拨、归集，更为有效地统筹配置境内外的资金。跨境双向人民币资金池业务于2014年在上海自贸试验区进行试点，目前已形成了全国版、上海版，以及广东、福建、天津自贸区版几个不同的版本。

2017年，上海落地首批全功能型的跨境双向人民币资金池业务。在原来版本的基础上，增加了一线的本外币兑换功能，同时拓展了主办企业的范围，降低了企业的准入条件，能够更好地满足企业资金调拨、进行跨境资金融通的业务需求。

《长三角热线》：着眼上海自贸试验区的未来建设，您有什么建议？

余珺君：今年是贯彻落实党的二十大报告中提出的实施自贸试验区提升战略的开局之年，上海自贸试验区过去10年的改革创新实践硕果累累，实现了中国改革开放进程中许多“第一”，为全面深化改革开放贡献了经验。从这些经典的案例中，我们也能够深刻感受到百年未有之大变局下、中国改革开放脉搏的强劲律动，也为未来如何推动深层次改革提供了十分宝贵的启示。

面向未来，在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，要准确把握新征程上自贸试验区建设面临的新使命、新要求。

一方面，当前我国面临的外部环境越来越严峻，对自贸试验区打造高水平开放平台的要求更加紧迫。我国如何以更大力度开放打破围堵，自贸试验区应该率先对标国际高标准经贸规则，在一系列领域加大先行先试力度；另一方面，从国家战略需求看，我国加快构建新发展格局，自贸试验区具有得天独厚的开放优势和产业优势，应该进一步强化高端产业的引领功能，在引领我国经济高质量发展中发挥更加重要的作用。

基于此，未来我国要实施自贸区提升战略，必须在对标国际高标准规则，推进深层次制度创新、对标新产业革命，推进前沿产业制度创新方面取得更大突破。

一是在对标国际高标准规则、推进制度创新方面，积极对接“边境后”核心议题，加大高标准经贸规则压力测试力度，大力开展竞争中性、知识产权、环境保护等一系列领域改革。例如实施更高标准的知识产权保护，在范围、深度、力度上全面实现与CPTPP高标准适度平衡的知识产权严保护，进一步强化环境保护等。

二是在对标新产业革命、推进前沿产业制度创新方面，继续大力推进服务业开放、金融开放、数据自由流动等领域的改革，大力推动集成电路、生物医药、人工智能等前沿产业的全产业链制度创新，在围绕市场主体关注的跨境研发物品通关、数据跨境流动、保税监管试点等问题上力争取得更大程度的突破。

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