我国城市大气污染控制综合管理对策

导 读

入秋以后，记忆中的秋高气爽并未如期而至，早上出门，总以为是阴天了，其实是可恶的PM2.5遮住了视线。“闻声始辨人非树, 迷路难寻西抑东。”啥时能走出这瑶琳仙境？

这篇文章选自2011年第5期的《环境可持续发展》，文章针对我国大气颗粒物污染的特征和控制与治理任务的严峻形势，在回顾、总结和系统分析我国大气污染控制的历程和经验基础上，解析我国大气颗粒物的主要来源和途径，探讨大气颗粒物控制综合管理模式，提出大气颗粒物污染控制的相应政策建议。重温几年前的文章，帮助我们走好今后的治霾之路。

阅读提示：

👉 我国城市大气质量概况

👉 我国大气颗粒物污染控制简要回顾
👉 环境地理分布对大气颗粒物污染的影响

👉 城市大气颗粒物污染控制政策建议

👉 研究结论

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作者 · 单位

李培¹ 王新¹ 柴发合² 王淑兰² 王锷一³胡敏⁴ 

王瑞斌⁵ 严刚⁶ 任洪岩⁷ 吴玉萍⁷ 谢永明¹

1．环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035

2．中国环境科学研究院，北京 100012

3．环境保护部污染控制司，北京 100035

4．北京大学环境科学与工程学院，北京 100871

5．中国环境监测总站，北京 100012

6．环境保护部环境规划院，北京 100012

7．环境保护部环境工程评估中心，北京 100012

8．环境保护部环境与经济研究中心，北京 100029

摘 要 · 关键词

【摘要】为探索“十二五”期间我国大气污染控制途径，本文针对我国大气颗粒物污染的区域性、复合性、复杂性特征和控制与治理任务的严峻形势，在回顾、总结和系统分析我国大气污染控制的历程和经验基础上，解析我国大气颗粒物的主要来源和途径，探讨大气颗粒物控制综合管理模式，提出大气颗粒物污染控制的相应政策建议。当前颗粒物成为我国大气污染最主要的污染物，且成为城市环境质量达标的关键指标，而目前大气环境质量管理体制和政策不能有效地解决颗粒物污染问题。因此，必须以保护人民身体健康为出发点，以改善城市和区域大气环境质量为目标，以削减一次颗粒物排放量为主线，以控制PM₁₀、PM_2.5以及其他污染物为重点，以科学的环境政策和产业与能源战略优化经济发展，综合运用法律、经济、信息、行政、技术等综合措施，尽快制定实施《城市环境空气质量综合管理办法》和《城市环境空气质量达标规划编制技术指南》，构建全国大气颗粒物污染控制政策措施体系。

【关键词】城市；大气颗粒物污染；污染控制；政策建议

我国城市大气质量概况

改革开放以来，我国城市建设得到快速发展，城市数量达到660多座，城市化率由不足20%增长到41.7%。目前我国国内生产总值的65.5%、第二产业增加值的64%和第三产业增加值的86%都来自城市。另一方面，由于城市承担了严重的生活、生产和交通等压力，城市空气质量受到不同程度的影响。空气的污染又反过来作用于城市功能的发挥，对人们的生活、生产活动和健康造成严重的危害。

根据2009年全国612个大陆城市上报的空气质量监测数据，有26个城市达到空气质量一级标准，占4.2%；二级标准的城市为479个，占78.3%；三级标准的城市为99个，占16.2%；劣于三级标准的城市有8个，占1.3%（见表1）。全国地级及以上城市的达标比例为79.6%，县级城市的达标比例为85.6%。未达二级标准的城市中，地级以上城市有65个，其中37个是重点城市，其余42个城市为县级城市。113个环保重点城市中，有1/3左右的城市空气质量未达到国家二级标准。地级及以上城市中，四川的马尔康、康定，云南的香格里拉、景洪，新疆的塔城、阿勒泰，海南的三亚、海口，广东的汕尾、梅州、阳江和河源12个城市的空气质量达到一级标准。

近年来，我国城市空气污染防治工作得到加强，通过实施工业污染防治、点源面源集中整治、机动车污染防治、提高能源利用效率等综合措施，尽管我国城市环境空气质量有所好转，环保重点城市环境空气质量逐年改善，但城市空气污染严峻的形势并未发生根本转变。研究表明，我国城市空气质量首要污染物可吸入颗粒污染物超标情况严重；二氧化硫浓度依然维持在高水平，为欧美等发达国家的2～4倍。虽然达标城市的比例从31.1% 提高到38.6%，未达标的城市比例从40.5% 下降到30.3%。但是随着城市机动车的快速增长，我国城市大气污染已由煤烟型污染向煤烟型-机动车复合型污染转变，增加了控制与治理的难度。

未来五至十年是我国加快推进城市化进程的黄金时期，城市化率年均增长一个百分点左右，有望提高至55-60%，城市地区的人口、资源、环境等矛盾将更加突出。国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中强调“强化城市空气质量分级管理”、执行“城市环境空气质量综合管理办法”、强化政府宏观调控措施、确保实现“十二五”环保目标，这是“十二五”环境保护规划的重要组成部分，也是指导城市经济发展、产业布局、能源消费和大气污染物排放控制的需要。积极开展我国城市大气污染控制综合管理研究，是贯彻国务院转发的指导意见精神，落实“十二五”环保规划，为实现“十二五”环保目标提供科学的依据。

我国大气颗粒物污染控制简要回顾

表2总结了我国大气污染控制的主要几个阶段，从表中不难看出，气溶颗粒物污染控制一直是我国政府大气污染防治的重点。我国大气污染控制工作可以分为四个阶段。以1973年国务院第一次全国环境保护会议为标志的第一阶段，开展了以工业点源治理为主的大气污染防治工作。这一时期，我国大气污染防治工作主要以改造锅炉、消烟除尘、控制大气点源污染为主。

第二阶段是从上世纪80年代国家正式颁布《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）开始，确立了以防治煤烟型污染为主的大气污染防治基本方针，燃煤烟尘污染防治成为我国当时的大气污染防治重点。在这一时期，我国将大气污染防治从点源治理进入了综合防治阶段，结合国民经济调整，改变城市结构和布局，编制污染防治规划；结合企业技术改造和资源综合利用，防治工业污染；节约能源和改变城市能源结构，综合防治煤烟型污染。通过企业和工业布局调整，对污染严重的企业实行关、停、并、转、迁。这些手段和措施对控制大气环境的急剧恶化发挥了一定作用。

上个世纪90年代至2000年可以总结为第三阶段。我国大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变，从城市环境综合整治向区域污染控制转变，进入了一个新的历史阶段。在制订法律法规、建立监督管理体系、加强大气污染防治措施、防治技术开发和推广等方面做了大量工作，有效地推动了大气颗粒物污染防治工作。在此期间，国务院批准了SO₂和酸雨控制为主的“两控区”划分方案，并提出了相应的配套政策，两控区的划分不仅促进了我国酸雨和二氧化硫的综合防治工作，而且在我国大气颗粒物污染防治进程中发挥了重要的作用。

进入21世纪，大气污染控制全面进入了主要大气污染物排放总量控制的新的阶段（第四阶段）。 2000年4月，《大气法》的第二次修改，规定了重点区域实行排放总量控制与排污许可证制度，严格规定了大气污染物排放底线，对污染物排放种类和数量实行排污费征收制度，加大了超标排放的处罚和机动车污染控制的力度，提出划定大气污染控制重点城市和规定达标期限，加强城市扬尘污染防治措施等。

尤其是2003年以来全国火电企业对大气污染物控制力度不断加强，新投产的燃煤机组除尘器的平均效率在99%以上，一批燃煤电厂装设了电布袋或布袋除尘器，有力地推动了火电厂烟尘治理。与2003年相比，2006年底的火电厂装机容量增长了67.1%，发电量增长了49.3%，而烟尘排放量仅增加了12.1%，烟尘排放浓度也由2003年的2.1g/kWh降低至2006年的1.6g/kWh。全国火电企业对大气污染物控制力度不断加强，新投产的燃煤机组除尘器的平均效率在99%以上，一批燃煤电厂装设了电布袋或布袋除尘器，有力地推动了火电厂烟尘治理。从2006年起，虽然我国煤炭消耗量剧增，但工业粉尘和烟尘排放量却得到持续降低。

同时，国家颁布了2004年开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》GB13223－2003。与先前的《火电厂大气污染物排放标准》GB13223－1996相比，烟尘排放浓度从原来的200～600mg/Nm3变为50～600mg/Nm3。虽然采取了一系列政策法规措施，但是我国的烟尘排放标准高于其它国家和地区（表3）。

环境地理分布对大气颗粒物污染的影响

大量研究表明，环境和地理的差异对城市大气颗粒物污染源产生一定的影响。为了了解环境和地理对城市大气颗粒物污染的影响，分析未达标城市中颗粒物来源，在现有监测数据的基础上，按照超标污染物种类对城市进行统计分类，SO₂一项污染物超标、PM₁₀一项污染物超标、SO₂和PM₁₀两项污染物都超标等三种类型。

320个地级以上城市仅SO₂一项污染物超标的城市就有13个，占4.1%。主要包括铜陵、遵义、凯里、都匀、石嘴山、昭通等以煤炭资源开发利用、金属冶炼和化工产业为主导向行业的能源资源型城市，这些城市主要分布在贵州、广西、云南、四川、甘肃、宁夏、河南、河北、安徽等省份。

PM10一项污染物超标的城市有38个，占11.9%。按PM₁₀来源不同可分成三种类型：第一种是北京、天津、重庆、成都、西安等机动车保有量大、二次污染严重的大中城市；第二种是徐州、鞍山、邯郸、榆树、宝鸡、岳阳等这类以煤炭、冶炼、石化产业为主的工业城市；第三种是吐鲁番、库尔勒、阿图什、固原等以矿产资源开发为主，同时又易受沙尘影响的城市。

SO₂和PM₁₀两项污染物都超标的城市有15个，占比为4.69%。主要是攀枝花、枣庄、淄博、临沂、聊城、乌海、株洲、太原、乌鲁木齐等以煤炭开采、煤炭大量使用为主的工业城市，主要分布在山东、新疆、内蒙古、湖南、湖北、四川、陕西等省份中，其中山东省独占8个城市。地级以上城市各中污染类型占比关系见图1。分析结果表明，2009年PM₁₀仍是我国大多数超标城市的首要污染物。

●北方城市污染特征

北方超标城市以PM₁₀超标为主，部分城市兼有SO₂超标。PM₁₀超标占北方超标城市的85.2%。代表性城市包括石家庄、邯郸、沈阳、鞍山；有51.9%的城市SO₂超标，其中山东枣庄、聊城、济宁等城市SO₂和PM₁₀两项均超标，占北方超标城市的37.3%。

北方城市干旱少雨，裸露地相对较多，多为扬尘污染。冬季采暖以煤炭为主要能源，燃煤导致SO₂和烟尘排放较高，以及工业和机动车排放形成的复合型污染物，使部分城市PM₁₀和SO₂超标。研究表明，华北平原城市以烟尘、工业、机动车复合污染为主要特征，东北和西北城市扩散条件较好，主要以扬尘污染为主要特征。

●西部城市污染特征

由于受荒漠和沙尘影响较大，西部超标城市表现为自然来源的PM₁₀污染特征。PM₁₀超标占西部超标城市的85.2%，如甘肃、宁夏、内蒙古、新疆等地区的部分城市；有25.9%的城市SO₂超标，其中以煤炭资源开发利用为主、人口密度相对集中的城市兼有SO₂超标，如乌鲁木齐、延安、乌海等，占西部超标城市的14.8%。

●南方城市污染特征

南方超标城市情况相对复杂。我国南方城市按地理位置大致可以分东南和西南部城市。东南部城市，以泛长三角州为中心辐射的区域，工业水平相对较为发达、经济发展水平相对较高，以工业和机动车排放污染相复合引起的PM₁₀超标为主要污染特征，如湖北的武汉、湖南的岳阳等城市均为PM₁₀超标，这类城市占南方超标城市的34.0%。而贵州、云南、广西等省份的西南部城市如遵义、昭通、柳州等，能源、资源较多，主要以能源开采，资源加工为支柱产业，导致SO₂超标，这类城市占南方超标城市的34.0%。

总体说来，我国地域辽阔，自然状况、资源条件、产业结构、社会发展和经济水平差异显著，从而导致大气污染源排放结构有显著差异，空气污染具有明显的地域分布特征。按空气质量未达标城市地理空间分布情况示于图2。

城市大气颗粒物污染控制政策建议

城市大气颗粒物源解析结果表明，不同城市颗粒物污染既有相似的特征，又有不同的特点。作为以燃煤为主要能源的发展中国家，我国城市都面临着某些相似的问题，例如扬尘、二次生成、燃煤和机动车排放是大多数城市颗粒物污染的重要来源。同时，我国幅员辽阔，城市之间的地理环境、生态环境、生活方式、工业生产、能源结构等方面有很大差异，造成了大气颗粒物的来源比例不尽相同，例如生物质燃烧、再悬浮尘、工业粉尘，只是部分城市面临的问题。在制定城市大气颗粒物污染控制方案时，既要考虑城市所在地区的共同特征，又要因地制宜，考虑每个城市的个性特征。

20世纪70年代末我国的大气环境问题引起关注的30多年以来，大气污染防治工作经历了从点源治理到集中控制、从城市环境综合整治到区域污染控制的转变，大气污染防治的法规、标准及管理体系已初步形成，大气颗粒物污染加重的趋势在一定程度上和范围内已有所减缓，大气颗粒物污染取得了一定的治理效果。但是，由于我国经济高速发展，再加上能源结构以煤为主，能源浪费严重，工业结构和布局不合理，工业发展水平不平衡，环保投资渠道不畅，管理力度不够，机动车污染控制尚未建立起有效的运行机制，环境管理监督力度不健全等原因，我国大气颗粒物污染的区域性、复合性、复杂性特征显现，大气颗粒物污染治理任务仍十分严峻，尤其是细颗粒物（PM_2.5）污染对人体健康的影响日益严重，建立PM_2.5监测体系，加强PM_2.5对人体健康的研究已刻不容缓。

根据以上分析，建议从政策法规和技术两个层面加强科学指导和城市环境大气质量的管理。

●政策法规层面的建议

(1)修订《大气法》

《中华人民共和国大气污染防治法》是我国大气环境保护的重要法律依据。大气法对防治我国的大气颗粒物污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会与经济的持续发展发挥了重要作用。但是随着大气污染颗粒物控制PM₁₀基础上将加强PM_2.5控制，《大气法》中的一些条款不适应大气颗粒污染物控制目标，操作性不强，实施难度很大，尤其是大气颗粒物污染条款需要修订。建议在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面做出比较明确、具体的规定，进一步丰富大气法内容，加强其可操作性。

(2)完善环境质量标准，健全颗粒物监控体系

我国部分城市和地区PM_2.5的污染已非常严重，其污染水平之高令人吃惊。我国目前仍没有PM_2.5的参考限制指标。建议尽快启动我国PM_2.5标准的制订工作，为大气细颗粒物污染控制提供法规依据。

根据我国区域污染特点和不同地区的经济发展水平，在“十二五”期间，以现有SO₂、NO₂、PM₁₀三项指标为基础，逐步增加O₃、PM_2.5、CO监测。建议制订相应的监测规划，健全颗粒物监控体系，逐步建立全国细颗粒物监测网络。

大量研究结果表明，PM_2.5是“霾”的重要贡献者。建议修订PM₁₀标准，制定PM_2.5标准，分阶段实施。PM₁₀实施WHO第二阶段目标：日均值0.1mg/m³，年均值0.05 mg/m³；PM2.5标准按照WHO第一阶段目标：日均值（0.075 mg/m³）作为我国第一阶段二级标准日均值目标，年均值（0.035 mg/m³）作为我国第二阶段二级标准年均值目标。

(3)加强执法力度，提高违法成本

尽管我国大气污染防治法规标准建设和大气污染控制工作取得了很大进展，但环境管理力度有待加强，相应的大气污染防治（包括颗粒物污染防治）经济政策不配套，有法不依，执法不严，违法不纠的现象仍然十分严重。建议加强大气污染执法力度，提高违法成本。

(4)完善大气污染控制的经济政策

我国的环境保护政策以行政命令型为主，这导致大气污染控制成本高、效率低。企业所从事的生产经营活动是一种经济行为，应把这种经济行为中所伴随的污染物的排放－外部成本，合理纳入企业的损益平衡，充分运用市场经济手段，使企业控制排污成为一种自觉的经济行为。建议建立我国排污权有偿取得与排污交易市场机制。

(5)尽快颁布《城市环境空气质量综合管理办法》和《城市环境空气质量达标规划编制技术指南》

从完善大气污染重点区域的联防联控机制入手，依据国务院办公厅转发环境保护部等部门“关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知（国办发〔2010〕33号）”，强化城市空气质量分级管理，实现城市环境空气质量管理科学化、规范化、智能化。建议国家尽快颁布《城市环境空气质量综合管理办法》和《城市环境空气质量达标方案编制技术指南》。

●技术层面政策的建议

(1)完善城市群区域空气质量监测管理体系

随着对大气颗粒物治理措施的落实，我国城市大气颗粒物污染已经呈现改善的趋势，PM₁₀已经得到一定的控制，粒径更小，对健康、能见度影响更为重要的大气细颗粒物PM_2.5 问题受到关注。建议各级政府应该加强对大气颗粒物污染特征和源解析的研究，完善包括PM₁₀，PM_2.5在内的城市群区域空气质量检测管理体系。

(2)加强颗粒物污染物（SO2、NOx、挥发性有机物等）监控系统建设

由于二次颗粒物是由气态前体物在大气环境中被氧化而产生的，对二次组分的控制措施也要从两方面展开。首先是控制二次颗粒物组分的气态前体物，其次是控制造成大气氧化性增强的关键物种的排放。

在“十一五”规划中，SO₂作为强制指标进行总量控制，因此，2009年，主要城市SO2年平均浓度与2005年相比下降了24.6%。除了加强SO₂总量控制以外，对NOx也应实行国家层面的总量控制。建议制定NOx排放相关法律和标准，调整空气质量标准中NOx的浓度。

(3)控制燃煤源点源和面源

燃煤产生的颗粒物和SO₂及NOx对中国几乎所有的城市都有较大影响。因此，强化燃煤控制是进行城市大气质量管理的重点。建议对大型锅炉的除尘与脱硫脱硝与除尘改造，减少并逐步替代没有烟气处理的中小锅炉，淘汰工艺落后、污染严重的工业。进一步推行热电联供，煤气化工程等措施，推广使用清洁能源。

(4)减缓机动车尾气排放

随着人们收入的逐步提高，机动车保有量的增长还将持续。对机动车尾气源的控制，需要通过加强道路的管理与建设来实现，建议严禁超标车辆的行驶，逐步淘汰较高污染的车辆。

(5)控制扬尘和区域生物质来源

基于扬尘源是我国大部分地区PM₁₀的最重要来源这一事实，治理扬尘是治理大气颗粒物污染的关键。在城市（尤其是北方城市）空气质量达标方案的制定中，要更多的考虑减少扬尘源的排放，制定针对本地土壤尘、道路扬尘以及建筑施工尘的相应措施。建议实施城市绿色生态工程，建设城市森林系统，加强建筑工地管理。

生物质燃烧是一个重要的大气颗粒物来源，一般产生于城市之外的乡村地区，减少市郊和乡村地区大范围户外生物质燃烧。建议加强区域间协调，建立农村生物材料的回收系统，提高稻草和甘蔗等生物质的综合利用。

(6)调整产业结构，减少颗粒物排放

不同城市工业结构不同，工业粉尘对颗粒物污染的贡献也有很大差异。重化行业是中国烟尘、工业粉尘、二氧化硫和氮氧化物等污染物的主要来源。调整产业结构是从源头解决污染排放最为有效的措施和手段，通过调整产业结构，不仅能够有效控制颗粒物排放，而且能够大幅度降低二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量。

研究结论

当前颗粒物成为我国大气污染最主要的污染物，且成为城市环境质量达标的关键指标，而目前大气环境质量管理体制和政策不能有效地解决颗粒物污染问题。因此，必须以保护人民身体健康为出发点，以改善城市和区域大气环境质量为目标，以削减一次颗粒物排放量为主线，以控制PM₁₀、PM_2.5以及其他污染物为重点，以科学的环境政策和产业与能源战略优化经济发展，综合运用法律、经济、信息、行政、技术等综合措施，构建全国大气颗粒物污染控制政策措施体系。

具体应抓好以下两个层面的工作：

一是从管理层面看，我国大气污染控制工作应从单一的目标管理转向综合目标管理，认真贯彻落实国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》精神，提高我国城市大气污染控制综合管理能力和水平的有效途径；

二是从技术层面看，为加强城市环境空气质量达标方案编制的科学性和规范性，提高达标方案的可操作性和针对性，应制订《城市环境空气质量综合管理办法》和《城市环境空气质量达标方案编制技术指南》，指导各地城市环境空气质量达标方案的制和实施工作，为实现环保“十二五”规划目标提供管理保障，进一步促进我国大气污染控制管理的科学化和规范化。

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