特别排放限值的“前世今生”

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特别排放限值的“前世今生”

作者|南六社员

2018年1月15日，为了贯彻落实党的十九大关于“打赢蓝天保卫战”、“提高污染排放标准”的要求，原环境保护部发布《关于京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值的公告》（环境保护部公告 公告 2018年 第9号），对京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值（2+26城市）。

印象中，这是环境保第3次发布公告，要求相关区域执行特别排放限值。在此之后，部分地方政府“积极响应”，主动加码，把执行特别排放限值的范围进一步扩大，如山西省明确将执行特别排放限值的范围扩大至全省[1]。

时至今日，大家对特别排放限值已经不再陌生。特别排放限值的“特别”之处，不仅在于其标准值更严格，更重要的是，特别排放限值的执行地域，一般是指“在国土开发密度已经较高、环境承载能力开始减弱, 或环境容量较小、生态环境脆弱, 容易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区[2]”。

执行严格的标准当然是好事，但是脱离经济技术谈环保，是不切合实际的。经查阅相关资料，本文试图搞清楚特别排放限值的“前世今生”，并对特备排放限值执行过程中的一些问题提出思考。

最先执行特别排放限值的，是水污染物排放标准。

从“九五”开始，太湖就是国家重点治理湖泊，迄今经历了二十多年治理，耗费了巨额资金。2006年，我国湖泊水环境治理最大规模的科研课题——“863计划”太湖治污研究课题通过国家验收，课题总投资为2.1亿元。由此可见，国家对于太湖的水污染治理已经下了大决心和大力气[3]。

2007年5月，太湖蓝藻大规模暴发，无锡市水源地水质遭受严重污染，由此而发生的供水危机给人民群众生活带来很大影响[4]。

国务院先后两次在无锡召开座谈会，对太湖及“三河三湖”污染治理工作进行了全面部署。2007年6月30日，温家宝总理在太湖、巢湖、滇池污染防治座谈会上发表的讲话《坚持高标准严要求一定把“三湖”治理好》提到：“提高环保标准，从根本上解决影响湖体水质的各种问题”[5]。

这可以看做是特别排放限值制定的国家层面的指导思想。

而特别排放限值的制定原则，根据《中国经营报》的报道，是依据2007 年国家环保总局发布的第17 号公告——关于发布《加强国家污染物排放标准制修订工作的指导意见》的公告。

环保部标准司一位人士介绍：“总体的原则是根据国内的实际情况和环境管理的需要，在一些污染特别严重的地区，标准会非常严格”[6]。

翻阅《制浆造纸工业水污染物排放标准（征求意见稿）编制说明》，明确提到：“落实温家宝总理在“三湖”治理工作座谈会的精神，依据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，与国家主体功能区划方案相衔接，对环境容量较小、生态环境脆弱、容易发生严重环境污染的地区必须区别对待，提出更加严格的污染控制要求，实施特别保护[7]”。

这可以认为，国家标准中第一次在制定的时候，通过设定特别排放限值，生态敏感区域执行更严格的标准。

2008年7月2日，原环境保护部发布《关于太湖流域执行国家排放标准水污染物特别排放限值时间的公告》（环境保护部公告 2008年 第28号），正式确定太湖流域水污染物排放标准执行特别排放限值的时间及执行特别排放限值的行业。

2008年7月3日，环境保护部又发布公告，明确了太湖流域执行特别排放限值的地域范围，主要涉及江苏省、浙江省和上海市的部分地区。至此，特别排放限值走入了大众的视线。

当时，很多媒体都做了相关报道。《中国纺织报》提到，特别排放限值严于发达国家，由此可见特别排放限值的严格程度。特别排放限值的执行，提高了相关行业的环境准入门槛，将使一些以前主要靠牺牲环境来获得竞争优势的落后企业面临淘汰出局的危机，同时迫使生存下去的企业必须采用更先进的工艺、更清洁的生产技术和更有效的污染治理措施，切实削减污染物排放[8]。

雾霾天气的出现，倒逼了大气污染物特别排放限值的执行。

2010年5月11日，环境保护部等九部委发文《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提到：“近年来，我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出”，“国内外的成功经验表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”[9]。

该文明确提出，制定并实施重点区域内重点行业的大气污染物特别排放限值。2012年9月27日，国务院发文《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》（国函〔2012〕146号），批复同意实施《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，强调“重点控制区内新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等重污染项目与工业锅炉必须满足大气污染物排放标准中特别排放限值要求，火电项目实施时间与规划发布时间同步，其他行业实施时间与排放标准发布时间同步”。

根据《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的要求，环境保护部发布公告《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》（环境保护部 公告 2013年 第14号），规定了六大行业和燃煤锅炉执行大气污染物特别排放限值的详细要求。这是环境保护部第2次发布公告要求执行特别排放限值。

对于此次执行特别排放限值的公告，原环境保护部做了详细解读：《设置特别排放限值是保护环境的重要抓手》————环境保护部解读新发布的大气污染物特别排放限值[10]。

随着大气污染物联防联控的深入推进，原环境保护部印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，确定京津冀大气污染传输通道，提出“2+26”城市的概念。

随后，针对“2+26”城市，环境保护部进行了大量的联防联控工作，其中一项内容就是规定京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值（环境保护部 公告 2018年 第9号）。

2017-2018年，很多地方政府也都发布了执行特别排放限值的公告，执行严格的排放标准好像成了常态。甚至，黑龙江省主动请示环境保护部，要求对哈尔滨执行大气污染物特别排放限值。

上文以提到，环境保护离不开经济的发展，特别排放限值的执行，似乎说明中国目前的经济已经发展到一定程度了。执行特别排放限值，等于是倒逼企业投入更多的资金用于设备升级改造、加大污染的治理力度。

但是，要求企业执行特别排放限值，必须是一个严谨的过程，毕竟是需要企业直接投入的。纵观目前执行特别排放限值的省份，本人觉得以下几个方面的问题值得注意。

01

执行特别排放限值的发文程序问题

排放标准明确写道：执行污染物特别排放限值的地域范围、时间，由国务院环境保护主管部门或省级人民政府规定。这说明，有权规定执行特别排放限值的部门为环境保或者省级政府。

而现实的情况是，多数地方发布的执行特别排放限值的规定，是由省级环保部门发文，当然是“经省人民政府同意”。这样也说得过去，但是个别省的特别排放限值，直接由省级环保部门发文，无“经省人民政府同意”字眼，此举不妥。

其实环境保护部的态度是比较明确的，执行特别排放限值应该由省级人民政府公告执行。如环境保护部在《关于哈尔滨市执行火电厂和锅炉大气污染物特别排放限值有关问题的复函》（环办大气函[2017]1519号）明确指出：“建议由黑龙江省人民政府公告执行”。

然而，黑龙江省环保厅却“根据《关于哈尔滨市执行火电厂和锅炉大气污染物特别排放限值有关问题的复函》的要求”，由省环保厅直接发文。

为什么执行特别排放限值要由省政府发文？本人认为，特别排放限值在现有排放标准的基础上，对企业提出了更高的要求，涉及到大量资金的投入，由政府来规定，更严肃，代表的是人民政府。

而且，特别排放限值实际上是针对流域性、区域性的问题的，省级人民政府须统筹考虑各方面的因素，来制定相关政策。虽然由省级环保部门发文一样要报批省级政府同意，但是政府发文和部门发文还是有区别的。尽管环保部门是政府的组成部门，但是毕竟部门不能等同于政府。

执行特别排放限值的依据问题

02

可以发现，环境保护部发布执行特别排放限值都是有依据的，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、党的十九大关于“打赢蓝天保卫战”“提高污染排放标准”的要求等。

而个别省级环保部门要求执行特别排放限值，有时候仅仅依据某行动计划中或者某整治方案中的相应表述。这是不符合要求的，特别排放限值的执行，必须要以环境保护部或者省级人民政府的具体公告为准。

因为执行特别排放限值涉及到执行的时间、地域范围、执行的标准等问题，必须有详细的规定。特别针对现有企业，是否执行特别排放限值，哪些因子需要执行，提标改造的期限都需要慎重考虑。

《重点区域大气污染防治“十二五”规划》对于执行特别排放限值已有相关规定，但是那仅仅是要求政府部门去做的事情，即政府部门据此发文规定执行特别排放限值的详细事宜，因此环境保护部2013年据此发布执行特别排放限值的公告。

03

特别排放限值的标准值问题

特别排放限值，意味着比一般标准值要严格。而有些时候，这个标准值有太严格了，严格得有些不合逻辑。

如《电镀水污染物排放标准》（DB 44/1597-2015）规定的特别排放限值，总铜为0.3mg/L，而地表水Ⅱ类水的标准限值为1.0mg/L。

这意味着，执行该标准规定的特别排放限值，企业使用地表水Ⅱ类水，即使不经生产工序直接排出厂区，总铜也已经超标了。

类似的情况出现于《纺织染整工业水污染物排放标准》中的苯胺类和六价铬，但是该标准暂缓实施了相关内容。

特别排放限值实施后配套政策问题

04

特别排放限值实施后，很多标准的颗粒物都较低，如水泥制造颗粒物限值为10mg/m3，属于低浓度颗粒物，应该采用《固定污染源废气 低浓度颗粒物的测定 重量法》（HJ 836-2017）。而现实情况是，该标准2017年12月29日才发布。

此外，特别排放限值涉及到企业升级改造，留给企业提标的时间应该充足。更重要的是，针对污染物的提标应该有成熟的治理措施，让企业投入资金合理且可以完成。

比如VOCs，目前还没有一种特别成熟的治理措施，且VOCs也没有国标的分析方法。

还有些建设年代比较久远的企业，也许经改造也不能达标，或者根本就不具备提标改造的条件。拿石化行业的现有企业为例。

我国石油石化企业建设年代差异大，引进技术多种多样，生产同样产品的装置产生的污染物种类和数量都有一定的差异。

污染物特别排放限值要求严格，可能污染处理装置去除效率于分之几的偏差就造成不能稳定达标。老装置区在建设时预留的空间就较小，而且已经经过几次标准升级改造，很多没有补充装置建设的空间，全部拆除重建会造成巨大的资金浪费，而且单位投资新增污染物减排量几乎可以忽略不计，这类企业何去何从需要政府进行引导。

此外，很多石油石化企业污染治理设施建设周期长，难以和企业维修周期相匹配，污染治理设施的建设可能会影响部分装置的正常运行，从而可能对该装置产品的下游用户造成影响[11]。

05

特别排放限值实施的意义

执行严格的标准，意味着资金的投入。“十二五期间，重点区域大气污染防治工作将包含二氧化硫治理、油气回收、黄标车淘汰、扬尘综合整治、能力建设等8 类重点工程项目，投资需求约3500 亿元”。

巨额的投入，有时候需要政府的补贴。此国家发改委在2011 年11 月底增设脱硝电价和提高上网电价，帮助缓解电力行业的资金压力。

《证券日报》也曾报道：“执行特别排放限值增加企业治污成本是必然的，脱硫、脱硝、脱汞装置的技改、运营都需要投入，企业环保费用的增加，或将由企业自负和国家补贴相结合的方式来分担。”盘雨宏如是认为。“不过，长期看，最终仍会是由消费者买单”[12]。

是的，要由消费者买单。但是，执行特别排放限值，对调整产业结构是有推动作用的。

中国工程院院士、清华大学环境科学与工程研究院郝吉明认为，采取严控措施，在短期内可能会对经济增长产生影响，但有助于促进经济发展方式的绿色转型，推动相关行业污染防治水平升级和产业结构调整。

执行特别排放限值，主要针对区域性、流域性的污染问题。

比如环保部第1个特别排放限值的执行，针对太湖流域；环保部2013年公告执行的大气污染物特别排放限值，都是针对城市群；津京冀污染物传输通道城市也是区域性联防联控。

因此，污染物特别排放限值不是一个普遍适用的标准。对于省级人民政府来说，决定是否在特定区域执行特别排放限值时，一定要慎重、科学评估。

广东省地方标准《锅炉大气污染物排放标准（征求意见稿）》修订的时候，其中特别排放限值的执行，规定了“地级市”人民政府就可以决定执行。

本人认为此举不妥，毕竟一个地级市的范围还是偏小，即使该市执行了特别排放限值，未必对该市的环境空气质量改善会有多么明显的效果，因为大气是流动的，此举阻挡不了外来输入的污染。

因此，有权规定执行特别排放限值的部门应该级省级以上，且需要考虑区域性、流域性的情况。

参考文献：

[1] 《山西省环境保护厅 山西省质量技术监督局关于在全省范围执行大气污染物特别排放限值的公告》（公告 2018 第1号）；

[2] 《制药业水污染物排放标准正式出台——环保刚性考验药企》（中国卫生产业[J]，第五卷 第九期，2008（9）：18-20)；

[3] 《重点流域排放有了“高”标准——太湖治污又推新机制》（环境教育[J]，2008（8）：50-51)；

[4] 《泰晤士河流域与太湖流域水污染治理比较分析》（环境教育[J]，第25卷 第5 期，2009（9）：90-97)；

[5] 《坚持高标准严要求一定把“三湖”治理好——温家宝在太湖、巢湖、滇池污染防治会议上的讲话》（2007年6月30日）；

[6] 《环保部“特别限排令”倒逼千亿产业升级》（中国经营报[N]，2013 年2 月25 日第A02 版）；

[7] 《制浆造纸工业水污染物排放标准》（征求意见稿）编制说明（环境保护部，2007年10月）；

[8] 《特别排放限值提高环保门槛》（中国纺织报[N]，2008 年8 月12 日第001 版）；

[9] 《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（环境保护部等9部委，2010年5月11日）；

[10] 《设置特别排放限值是保护环境的重要抓手》（化工管理[J]，2014（2）：33-34)；

[11] 《污染物特别排放限值对石油石化企业的影响六》（油气田环境保护[J]，第25卷 第6 期，2015（12）：5-8)；

[12]《雾霾天气倒逼环保新政出台 “特别排放限值”剑指六大行业》（中国纺织报[N]，2013 年2 月21 日第C02 版）。

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本期编辑：刘小楠

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