深度调研分析‖如何发挥土地最大效用助力乡村振兴战略

乡村振兴，土地是最重要的生产要素。为深入了解农业农村发展用地需求和保障情况，更好地服务农业供给侧结构性改革，助力乡村振兴战略，国家土地督察南京局对督察区域江苏、安徽、江西三省农业农村发展用地情况进行了督察调研。江苏属于沿海发达地区，在全国位居“第一方阵”，安徽属于欠发达省份，正在“崛起赶超”，江西则属于相对落后省份，脱贫攻坚任务艰巨。农村土地利用和监管中存在哪些问题，如何发挥土地最大效用壮大乡村发展新动能，三省的情况在全国当有重要借鉴意义。

◎新情况

农业农村发展提速，三产融合发展有力推进，用地需求呈趋势性变化

　　南京督察局此次督察调研涉及苏皖赣37个县（市、区）、4551个行政村，土地面积6600万亩，占督察区域总面积9.3%，基本涵盖了督察区域不同自然条件和经济发展水平的农村地区。

　　从督察调研情况看，近年来，在农业现代化、新型工业化、城乡一体化等综合驱动下，苏皖赣三省农村生产方式和消费需求加快升级，一二三产业融合发展渐成趋势，用地需求结构发生重要变化。

　　农业结构调整，加快了农地用途转换。随着农业市场化程度的不断加深，比较收益高的农产品所占份额快速增长，粮食等传统大宗农作物种植面积下降，农业结构出现大规模、多样化调整，以工厂化种植、规模化养殖为代表的设施农业和以专业化花卉苗木、果蔬药材种植等为代表的“非设施”（不需大量建构筑物）高效农业成为主要发展方向，由此带动了农用地类型和结构相应转换。

　　据统计，督察调研地区2014—2016年新增设施农业类项目6071个、占地面积23万亩，平均每村51亩，另有“非设施农业结构调整”40.6万亩，平均每村89亩，未来三年还将新增设施农业项目用地需求21万亩、“非设施农业结构调整”用地需求23万亩。

　　农业生产现代化，带来大量配套用地需求。农村土地流转和农业生产方式改进，推动了农业规模化经营、社会化服务快速发展，农产品晾晒、烘干、存储、初加工、包装、批发交易、农村电子商务、农机具停放维修等现代农业生产所需的配套项目用地需求大幅增加。督察调研地区2014—2016年新增此类农业生产配套项目2630个、用地面积1.6万亩，平均每村3.5亩，未来三年此类配套项目需求3000多个、用地2.3万亩，呈现快速增加的趋势。

　　农业功能拓展，催生了农村新型用地。近年来，我国居民消费升级换代，为农业功能拓展开辟了广阔空间，加之国家政策鼓励扶持，依托于农业的观光旅游、科普教育、休闲体验、健康养老、示范推广等产业迅速兴起，配套的游客接待中心、餐饮住宿、景点场馆、游乐设施、道路停车场等用地需求明显增加。据统计，督察调研地区2014—2016年共新增乡村旅游、文化体验类项目1819个、用地10.2万亩，平均每村22.5亩；新增健康养老类项目735个、用地8000亩。据测算，未来三年还将新增乡村旅游文体类项目2500多个、用地15.8万亩，农村健康养老类项目970多个、用地2.1万亩。

　　当前，各地积极推进的美丽乡村建设，增加了农村基础设施用地。按照国家相关部署要求，各地村庄建设逐步提档升级，村庄搬迁集中安置用地规模较大，农村公共设施需求不断增长，如机动车增加带来停车场建设和道路拓宽需求，物质文化水平提升带来文体设施、养老服务、宗教信仰、景观绿化、垃圾中转站等设施建设需求，村庄用地部分呈现“城市化”特点。据统计，督察调研地区2014—2016年新增村庄基础设施类项目8600多个、用地4.4万亩，平均每村9.6亩。据测算，未来三年村庄基础设施类项目需求7000多个、用地5.4万亩，用地需求延续增长态势。

　　此外，新兴产业到农村布局发展、农村传统产业做大做强，也需要大量用地。近年来，以光伏发电为代表的对区位要求不高、对土地依赖性强的新兴产业大量到农村布局，在促进产业发展的同时，带来了大量新型用地需求。同时，农民工回乡创业、农村“一村一品”、农村传统特色产业做大做强等，也带来相应用地需求。据统计，督察调研地区2014—2016年共新增农村光伏等新产业项目用地2.2万亩，未来三年将增加3.7万亩。督察还发现，部分地区家具、花炮等农村传统产业违法占地问题较为集中。

　　根据督察调研情况分析，当前农业农村发展用地呈现出三方面趋势性特征：

　　用地类型多样化、结构复杂化。农村新产业发展、新设施建设，形成大量新的用地形态，出现了田园综合体、农业示范园、乡村特色小镇等众多新型用地组织方式，农村土地利用类型更加多样、结构更加复杂，一定程度上改变了传统以耕作和居住用地为主导的农村土地利用空间结构。

　　用地需求规模大，呈现一定区域性。南京督察局对典型区域分析发现，近年来卫片监测提取的土地利用变化信息中，农业农村用地占比越来越高，总体已达近半数；督察调研地区2014—2016年农业农村发展相关用地总计83万亩，每村平均182亩。总体上看，区域发展水平越高，农业农村发展用地需求越强劲。在发达地区、大中城市周边，乡村旅游、农事体验、健康养老等农业功能拓展是用地需求的主导方向；在欠发达地区、位置偏远农区，现代农业设施、配套设施及新农村建设是主要用地类型。

　　用地方式复合化、高效化。农业农村发展推动了一二三产业融合，农村土地的多重功能得以开发，改变了以往主要用于农业生产或农民居住的单一用途；乡村旅游、光伏发电等一些新型用地，仍可兼顾原有的农业生产、农村居住功能，实现了土地复合利用。追求更高的经济社会效益，是农村土地利用方式转变的主要驱动因素和发展方向，以温室花卉苗木、畜禽水产养殖等设施农业为例，亩均纯收益高出传统种植数倍，农业观光旅游等新产业的效益更是实现几何倍增。

◎新问题

因势利导分类施策，用地保障和监管不断加强，但仍面临较多困难与问题

　　面对新情况、新问题，国土资源部因势利导、分类施策，近年来先后出台了支持新产业新业态发展、支持旅游业发展、规范光伏发电产业等相关用地政策。在此基础上，地方各级国土资源部门立足实际，积极探索创新农业农村发展用地保障方式。

　　南京督察局督察调研发现，各地一是注重加强规划统筹，在土地利用总体规划调整完善、永久基本农田划定中，更加重视农业农村发展用地需求，预留一定的建设用地空间，调整优化村庄用地、基本农田布局。二是单列用地计划，在年度新增建设用地及城乡建设用地增减挂钩计划中单列一定比例，专项用于农村基础设施、农业配套设施、三产融合发展项目等建设。三是拓展用地路径，细化落实产业用地政策，拓宽农村新产业、新业态用地渠道，降低用地门槛。四是深挖资源潜力，通过大力推进土地综合整治、空间综合利用、农村宅基地有偿退出、村庄建设用地布局调整等方式，挖掘资源潜力。

　　这些探索创新，有力保障了农业农村发展用地需求。但南京督察局督察调研发现，由于我国正处在农业农村发展加速阶段，新情况、新问题不断显现，加之农村土地管理基础相对薄弱，农业农村发展用地保障和监管仍面临不少困难和问题。

　　用地需求点多面广量大，用地保障较难适应。长期以来，基层在用地保障上更多围绕城镇发展和重点项目，对农业农村发展用地研究不够、准备不足，面对类型多样、点多面广量大的用地需求，现有的保障方式难以适应。

　　首先是规划空间和计划指标不够用。据测算，督察调研地区每年农业农村发展各类用地需求约25万亩，其中基础设施、配套设施、新产业项目等涉及非农化的用地项目5000多个、用地需求8万亩。尽管近期完成了规划调整完善，但县乡仍面临较强规划约束，广大乡村难有建设预留空间和计划指标，同时村规划缺位严重，多数地方农业农村发展用地“无规可循”。

　　其次是部分用地规范和程序难适用。农业农村发展涉及建设用地点多面广，有的甚至是零星碎片化分布，如道路、广场、殡葬、停车场及农村旅游配套的公厕、亭台栈道、农家乐、游乐设施等建设项目，即使符合规划计划，如果按新增建设用地办理，测绘、组卷、报批、落实占补等成本高、手续繁，在实践中较难操作。

　　再次是存量土地不易用。村庄建设用地有较大的利用潜力，但用地布局调整、宅基地退出等需要有力组织和较大投入，在没有较强外部推动下，短期内难以大量挖掘盘活，而且面对城乡建设用地增减挂钩更大增值的“诱惑”，在解决农业农村发展用地问题上的作用受到限制。

　　农业提质增效需求与永久基本农田特殊保护要求较难调和。土地管理法等相关法律法规明确“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，中央4号文件强调“永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途”。从督察调研情况看，农村地区永久基本农田保护率普遍较高，特别是平原地区的农村，耕地比重大，其中绝大部分被划为永久基本农田，有些村基本农田面积甚至占土地总面积的80%以上。

　　在资源总量约束下，农业发展提质增效的现实需求与永久基本农田特殊保护的刚性要求矛盾较突出：一是农业结构调整受限，特别是平原地区林果苗木、浅水养殖等效益较高的大农业发展空间被压缩；二是设施农业发展受限，除从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，其他设施农用地均要避让永久基本农田，而畜禽养殖等设施又需要远离村庄，导致选址困难。南京督察局今年全天候遥感监测发现的违法占用永久基本农田中，有1/3属于设施农业项目。

　　与发展和民生紧密关联，监管尺度较难把握。农业农村发展用地违法违规问题易发多发且难以整改纠正，用地主体多为农民或农村集体组织，一方面，依法用地意识总体不强，加之依法用地难度较大，容易违法违规用地；另一方面，财力一般较弱，难以承担违法违规用地的整改代价，容易引发信访和稳定问题。近年来，农村产业项目、旅游设施、村庄建设违法占地及设施农业占用基本农田等违法违规用地问题日益增多，成为当前土地违法违规的主要类型之一，而且普遍难以彻底整改到位。

　　农业农村发展用地的创新性、复合性、不稳定性增加了监管难度。随着三产融合程度不断加深，旅游、光伏等复合型用地形态大量出现，集农、工、商、科、教于一体，“农”与“非农”界限趋于模糊，宗地内部结构复杂化，以现有的土地利用分类标准难以定性，而且农村新产业、新业态影响因素多、变化快，存在较大不稳定性，地类转换更加频繁。这些新情况、新问题，现有监管体系难以很好适应。

　　农村土地资产价值显化加剧了维护权益的压力。农业农村发展吸引了大量城市工商资本、社会资本进入，通过流转土地、租赁或利用民宅等方式从事现代农业、乡村旅游等经营活动，一方面，使农村土地相关权益关系更加复杂，权属纠纷增多；另一方面，带动了农村土地升值，特别是一些区位和产业基础较好的村庄，农村宅基地成为价值突涨的经营性资产，买卖、争议、违法建设等明显增加，对现有宅基地管理形成冲击。

　　农村土地管理缺位、错位、不到位问题不同程度存在。督察调研发现，有的地方畏难情绪重，对农业农村发展用地消极保障、消极监管，任其“野蛮生长”；有的地方在执行农业农村发展用地支持政策上变通走偏，把设施农业、农村道路等相关用地政策用在解决项目用地、园区路网等非农建设上；有些地方对设施农用地、旅游用地等实际利用情况缺少有效监管，存在擅自改变用途、以设施农业名义进行非农建设等情况。

◎新思考

加强监管创新和政策供给，建立健全用地保障机制，为乡村振兴加油助力

　　党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，今年的政府工作报告也提出，壮大乡村发展新动能，推动农村各项事业全面发展，改善供水、供电、信息等基础设施，新建改建农村公路20万公里，稳步开展农村人居环境整治三年行动。

　　可以预见，未来一个时期，农业农村发展将继续提档加速、转型升级，这既对加强用地保障和监管提出了迫切要求，也为提高农地利用效益、优化农村用地布局、提升农村土地管理带来了难得机遇。顺应新时代农业农村发展新趋势、新要求，南京督察局建议，土地管理工作需要更加重视农村、农地管理，加强监管创新和政策供给，建立健全农业农村发展用地保障机制，为实施乡村振兴战略加油助力。

　　把调整布局、存量挖潜作为解决农业农村发展用地的主导路径，进一步强化有利于盘活资源的用地政策。当前，我国农村建设用地存量很大，但利用很不充分，布局散乱、闲置低效问题突出，应坚持总体刚性的前提下放开局部流动性，进一步强化有利于盘活资源的用地政策。

　　可总结推广农村土地制度改革试点在宅基地自愿有偿退出、集体建设用地入市等方面的成熟经验做法，加快完善配套的政策法规，加大农村闲置低效建设用地退出再利用力度；完善推广部分地区“同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整”等试点经验，鼓励各地在确保建设用地总量不增加的前提下，简化操作流程、改进监管方式，实现农村建设用地在乡村内部、城乡之间合理有序流动；完善宅基地管理制度，鼓励符合条件的闲置宅基地在适当范围、在集体组织协商参与下有偿转让或入股经营，并建立相关的交易制度和平台；拓展农村“田水路林村宅”综合整治平台，鼓励和规范农村集体组织、社会力量参与农村土地整治，管控好土地增值收益水平，建立土地整治收益合理分配机制，确保整治形成的建设用地指标优先保障本地农业农村发展。

　　以耕作层和耕作条件作为地类判别的主要标志，探索完善更加灵活的农地用途管制体系。面对农业农村发展用地形态多样、类型多变的趋势，应完善以现状用途判别地类的方法，以耕作层状态和耕作条件为主要标志，综合现实潜能与现状用途确定土地利用类型，实施相应用途管制措施。

　　可允许在土壤耕作层及耕作条件未发生根本性变化、粮食产能仍然维持或容易恢复的前提下，调整耕地经营方式，拓展农业功能，仍按耕地统计和管理。对土壤表层硬化的土地按建设用地管理，其中对与农业生产直接相关的畜禽养殖、晾晒烘干、临时存储、农机具存放等用地按“农业建设用地”管理，简易审批、严控规模、定期核验；对服务本村居民的文体设施、环境设施、乡村道路等，按“农村建设用地”管理，以盘活存量为主，严控新增用地；对乡村旅游、健康养老、农产品深加工和交易等涉及经营性建设用地，按“非农建设用地”管理，严格农转用审批。对于田园综合体、农业示范园等内部结构较为复杂的用地形态，探索实施整体管理，严格管控宗地内建设用地面积上限和耕地面积下限，允许使用权人在一定范围内调整用地布局。针对各地永久基本农田保护率普遍偏高的实际，可以考虑允许在不破坏耕作层的前提下，利用永久基本农田发展林果药材、浅水养殖等大农业生产，允许在严格审批并落实补划措施的前提下，“农业建设用地”占用少量高标准农田之外的永久基本农田。　　

以实现城乡地政统一管理为目标，提升农村土地监管能力。顺应城乡融合发展的趋势和要求，在近年来土地管理事业大发展的基础上，加快补齐农村土地管理“短板”，逐步实现城乡土地管理能力均衡。

　　扎实推进农村土地确权登记发证和村土地利用总体规划编制工作，加快构建以土地权属管理为核心、以土地规划为依据的农村土地管理体系。充分应用信息化、视频监控、人工智能等现代技术，创新农村土地监管方式，不断提升精细化和动态跟踪管理能力。建立耕地状态评估标准和相关制度规程，对乡村旅游、农光互补等非正常利用状态的耕地，定期开展评估核验。规范完善农村土地流转、租赁、托管、入股、出让入市等土地供应方式，监测土地收益水平，建立健全相关的税收调节机制。坚持动真碰硬与包容审慎相结合，强化对地方政府农村土地管理履责情况的监督检查，实现坚守耕地红线与促进农业农村发展的协调统一。

（转自《中国国土资源报》）

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