问题｜变更调查中如何判定现状地类？(附技术规程)

问题

2022年11月25日，自然资源部办公厅印发《关于开展2022年度全国国土变更调查工作的通知》（点击查看原文），并提供了《国土变更调查技术规程》。
地类问题，经常让人一头雾水。土地（国土）调查，无论是"二调""三调"，还是年度（最新）变更调查，遵循的基本原则是“所见即所得”。但实际中，经常出现图地不符或叫库地不符，简单说，就是你看到的土地现状，与调查形成的数据库地类有时不是一回事儿。
比如，现状是多年形成的大沙坑，在数据库的地类可能是耕地，类似问题，审计部门经常问为什么？只能说，我们是以图管地，以库管地，至于为什么跟实际地类不一样呢？这个问题嘛，不好说。比如，虽然未取得合法用地手续，只要有建筑物或构筑物，就调查为建设用地，于是有人以为占了便宜，但建设用地审批部门不认，执法部门不认，得向前追溯原地类。比如，在耕地上种树，树没长大时，还是耕地，但树过几年长大了，郁闭度≥0.2，就会被变更为林地，于是成了耕地流向其他农用地问题，耕保部门就要求，要不把树拔了，要不找其他耕地补上，严格耕地“进出平衡”。（推荐阅读：农林间作：以“郁闭度”为判定地类标准）。
《土地调查条例》第二十八条规定：土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。
但《自然资源违法行为查处工作规程》（点击查看原文）也规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。
土地调查部门说，土地调查只是现状调查，不能拿土地调查成果说其他事儿。但无论是土地执法，还是编制国土空间规划、建设用地报批、落实耕地保护责任等，都得依据土地调查数据，否则，在地类方面，拿什么当依据呢？
比如，某村民多年前取得了合法的宅基地使用证，但由于各种原因未盖房，后来盖了，被卫片发现后，经查数据库的地类是耕地，类似这种情形，如何处理？
土地管理中出现的一些问题和矛盾，有的不是来自于外部，而是内部管理没有形成一盘棋，各行其是。这是需要研究解决的一个大问题。

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现状地类调查的依据和标准

（技术规程）

1.1.2.1  新增建、构筑物图斑调查

年度新增建、构筑物图斑按以下原则调查。

1.1.2.1.1 建设用地的图斑按照相应的末级分类进行调查。

1.1.2.1.2 直接用于经营畜禽、水产养殖、种植作物的生产设施用地或辅助生产设施用地按设施农用地调查，已按建设用地供地的按照工业用地调查；在未硬化地表上直接种植作物的新增建、构筑物图斑按照种植作物的类型分别调查为耕地、园地或林地。

1.1.2.1.3 合法批准的临时用地，按建设用地调查，提交批准文件扫描件，按照新增临时用地范围建立“临时用地”单独图层。其中，工程建设附属的临时用地按工程主体的地类调查，临时勘探及采矿用地方式改革试点的临时用地按采矿用地调查。未经合法批准的临时用地按建设用地调查，不得建立“临时用地”单独图层。

1.1.2.1.4 属于年度变更时点前已拆除的建、构筑物图斑，按照实地现状认定地类。

1.1.2.1.5 按照建设用地审批的新增光伏板阵列用地，按工业用地调查；未经建设用地审批的新增光伏板阵列用地，按地表地类调查；光伏用地范围内其他设施和内部道路按相应的建设用地调查；按照新增光伏板阵列用地范围建立“光伏板阵列用地”单独图层。

1.1.2.1.6 新增采矿用地图斑，标注“204”属性，对于废弃的采矿用地，仍按采矿用地调查，标注“废弃”属性。按照新增采矿用地范围建立“采矿用地”（204）图层。

1.1.2.1.7 对新增风景名胜和特殊用地的图斑，建设和硬化的范围按照风景名胜和特殊用地（09）地类调查，标注“205”属性，并建立“风景名胜和特殊用地”（205）图层。

1.1.2.1.8 新增独立工业用地图斑，按其所属城市、建制镇或村庄的性质，分别标注“201A”、“202A”或“203A”属性。按照新增独立工业用地范围建立“独立工业用地”（201A、202A或203A）图层。

1.1.2.1.9 对新增火电厂、煤矿、水泥厂、玻璃厂、钢铁厂、电解铝厂等空气质量有污染的工业用地图斑，在图斑属性栏里加标相应的汉语拼音缩写属性。火电厂图斑标注“HDGY”属性、煤矿图斑标注“MKGY”属性、水泥厂图斑标注“SNGY”属性、玻璃厂图斑标注“BLGY”属性、钢铁厂图斑标注“GTGY”属性、电解铝厂图斑标注“DLGY”属性。

1.1.2.2  新增推（堆）土图斑调查

推（堆）土图斑按以下原则调查。

1.1.2.2.1 对于已经按照建设用地审批并在部监管平台备案的新增推（堆）土区，按照建设用地实际用途认定地类；对于用途不明确的新增推（堆）土区，按原数据库地类调查。

1.1.2.2.2 在耕地上临时堆放河流中清理出的淤泥的土地，按照耕地调查，种植属性标注为“未耕种”（WG）。

1.1.2.2.3 按照新增推（堆）土区范围建立单独图层。

1.1.2.3  建设用地或设施农用地拆除图斑调查

原建设用地或设施农用地已拆除，但未复耕复绿或未形成其他用途的，按照原数据库地类调查，按照拆除未尽范围建立单独图层；拆除图斑实地已复耕或复绿的，按照实地现状调查，并在拆除未尽单独图层中删除。

1.1.2.4  城、镇、村庄、独立工业、采矿用地及特殊用地图层更新

1.1.2.4.1 城、镇、村庄、独立工业、采矿用地及特殊用地图层包括：“城市”（201、201A）图层、“建制镇”（202、202A）图层、“村庄”（203）图层、“采矿用地”（204）图层、“风景名胜和特殊用地”（205）图层。

1.1.2.4.2  “城市”（201）图层、“建制镇”（202）图层边界范围按照集中连片的原则更新；新增独立的工业用地，应按照范围更新相应的“独立的工业用地”（201A、202A）图层；城镇外部的新增采矿用地和风景名胜及特殊用地图斑，应按照范围更新相应的“采矿用地”（204）图层、“风景名胜和特殊用地”（205）图层。

1.1.2.4.3 新增村庄用地，按新增村庄的建设用地图斑范围更新“村庄”（203）图层，不得将非建设用地图斑划入“村庄”（203）图层；原村庄部分区域变更为城市、建制镇、采矿用地、风景名胜及特殊用地的，应按照变化范围对“村庄”（203）图层进行扣除；原“村庄”（203）图层内部，实地建设用地拆除的图斑，继续保留在“村庄”（203）图层内；原“村庄”（203）图层边缘因建设用地拆除已复耕复绿的图斑，应按照拆除范围对“村庄”（203）图层进行扣除。

1.1.2.5  农用地变化图斑调查

农用地变化图斑按照以下原则调查。

1.1.2.5.1 新增耕地图斑，应全部按耕地变更。新增耕地现状是正在种植的粮棉油糖菜等农作物，且农作物必须出土长苗。现状是荒草、推土、翻耕起垄等未耕种状态的，按现状调查，不得按新增耕地未耕种调查。

1.1.2.5.2 对于新增耕地图斑，需通过实地调查和询问的方式确定耕地种植属性。种植粮食作物的（即谷物、豆类、薯类作物），标注“种植粮食作物”（LS）属性；种植非粮食作物的（蔬菜、棉花、油料、糖类、烟叶）等，标注为“种植非粮作物”（FLS）属性；粮食作物与非粮作物轮种、间种和套种等情况，标注“粮与非粮轮作”(LYFL)属性。

1.1.2.5.3 对于新增耕地图斑，要根据位置和立地条件确定耕地细化调查属性。林区耕地标注“LQGD”属性；牧区耕地标注“MQGD”属性；荒漠化沙化耕地标注“SHGD”属性；石漠化耕地标注“SMGD”属性；盐碱化耕地标注“ YJGD”属性。“河道耕地”（HDGD）和“湖区耕地”（HQGD），由国家统一标注。

1.1.2.5.4 补充耕地项目范围的图斑，实地现状不是耕地的，不得按照耕地调查。

1.1.2.5.5 2021年度为耕地，现状为杂草的，按耕地调查并标注“未耕种”属性，坡度为25度及以上的坡地（非梯田），以及在退耕还林还草范围内的，按其他草地调查，不标注恢复属性，实地为冲沟或沟壑的，按其他草地调查，标注“工程恢复”属性；现状为绿化草地（不含公园绿地）或种植草皮的，按其他草地调查，并标注相应的恢复属性，对耕作层未被破坏的图斑，经评估后标注“即可恢复”（JKHF）属性。

1.1.2.5.6 对实地已长出灌木的撂荒耕地图斑，灌木覆盖度＜40%的图斑按照耕地调查并标注“未耕种”属性，灌木覆盖度≥40%的图斑按照灌木林地调查并标注相应的恢复属性。

1.1.2.5.7 在耕地上种植果树、林木或挖塘的图斑，按照相应园地、林地和坑塘水面调查，并标注相应的恢复属性。清理后仍可恢复耕种的，标注“即可恢复”（JKHF）属性；需要工程措施才能恢复耕种的，标注“工程恢复”(GCHF)属性。

1.1.2.5.8 已标注了恢复属性的园地、林地、草地或坑塘水面等的图斑，实地发生变化的，按照现状调查，并根据实地现状更新相应的恢复属性。

1.1.2.5.9 标注为“即可恢复”（JKHF）属性的农用地图斑，按照“三调”技术认定标准，现状未发生变化，实地经评估后认定为“工程恢复”(GCHF)的农用地图斑，需更新农用地图斑的恢复属性。标注为“工程恢复”的农用地图斑，现状未发生变化，不得变更恢复属性为“即可恢复”（JKHF）。

1.1.2.5.10 对于林区范围原林地图斑改种果树等的，按照园地调查，标注“林区园地”(LQYD)属性。

1.1.2.5.11 30%≤新增灌木覆盖度≤40%的灌草混合图斑，按照相应的草地调查，标注“灌丛草地”（GCCD）属性。对于原标注“灌丛草地”（GCCD）的草地图斑，灌木覆盖度提升到40%以上的，按照灌木林地更新；原标注“灌丛草地”（GCCD）的草地图斑，灌木覆盖度降至30%以下的，取消属性标注。

1.1.2.5.12 对在耕地上间种和套种果树的图斑，果树覆盖度≤50%或每亩株数≤合理株数70%的图斑，仍按耕地调查；果树覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的图斑，按照相应的园地调查，并根据实际情况标注“即可恢复”（JKHF）或“工程恢复”（GCHF）属性。

1.1.2.5.13 对在耕地上间种和套种乔木的图斑，乔木郁闭度＜0.2的图斑，仍按耕地调查；乔木郁闭度≥0.2的图斑，按照相应的林地调查，并根据实际情况标注“即可恢复”（JKHF）或“工程恢复”（GCHF）属性。

1.1.2.5.14 因洪水、泥石流、滑坡、塌方等自然灾害，以及采煤塌陷，造成农用地地表土层严重损毁，且不经过土地整治工程难以恢复种植的灾毁农用地，按照实地现状认定地类和范围，同时提交省级相关部门证明材料、省级核实情况报告和媒体报道。

1.1.2.5.15 对确因重大生态环境整治工程等人为因素导致农用地实际变化为未利用地的，按照实地现状认定地类和范围。提交的材料如下：

——农用地变为未利用地的省级核实情况报告（说明变更原因、涉及的县级单位名称及面积、省级核实情况及拟变更汇总面积）；

——省级及以上相关主管部门能够落实空间范围的批文或规划等相关证明材料。

1.1.2.5.16 新增耕地坡度分级。将数据库中新增耕地图斑与全国国土调查时利用DEM制作的坡度图套合，确定新增耕地坡度分级。耕地图斑坡度分级一经确定，不允许变更。对于坡度分级变更的，应予以核实。

——由于工程等原因，造成相邻不同坡度分级耕地图斑归并形成为一个新耕地图斑时，坡度分级应采用归并前面积较大图斑的坡度分级。

——因图斑分割或者合并时，导致图斑坡度发生变化的，不得继承原有坡度赋值，应根据国家检查合格的坡度图同步调整耕地坡度。

1.1.2.5.17 耕地分5个坡度级（上含下不含）。耕地坡度分级及代码见表7。

表7  耕地坡度分级表

坡度分级	≤2º	2º～6º	6º～15º	15º～25º	＞25º
坡度级代码	1	2	3	4	5

1.1.2.5.18 新增耕地类型。坡度≤2º的视为平地，其他坡度级耕地分为梯田和坡地两种类型。属于梯田的耕地，属性字段标注“TT”；属于坡地的耕地，属性字段标注“PD”。

1.1.2.5.19 新增耕地田坎调查

新增耕地的田坎系数必须与报备的田坎系数一致。土地整治项目涉及归并田块、削减田坎新增耕地地块，以整理前后实测田坎净减少面积作为新增耕地面积，计算和更新田坎系数，并提交土地整治项目立项、验收资料、田坎系数计算方法和计算表。不在土地整治项目区备案范围内的田坎系数不得修改。

1.1.2.6  新增道路图斑调查

参照交通部门道路规划资料，实地调查确定新增道路图斑地类和范围。

1.1.2.6.1 对于硬化路面超过8米的新增道路图斑，按公路调查。按照交通部门道路规划实施的新增道路图斑，按公路调查。

1.1.2.6.2 正在施工的道路图斑，路基已形成的部分按道路调查，现状为推土的，应按推（堆）土区有关要求调查。道路已建成通车的，按征地范围调查。

1.1.2.6.3新增公路、铁路与其他线状地物交叉重叠的，地面的线状地物连续表示。对于农村道路等线状地物与公路、铁路交叉的，按照公路、铁路调查。新增线状地物穿过隧道时，线状地物断在隧道两端。

1.1.2.6.4 新增道路两旁属征地范围内的林带，按公路调查，征地范围外的林带按现状调查；对于征地范围不明确的，单侧行树 1 行的综合到公路图斑调查，单侧 2 行（含）以上的应划分单独图斑按现状调查。同时，应将公路路面范围录入到数据库“路面范围”图层。

1.1.2.6.5 堤坝上的公路按照水工建筑调查。

1.1.2.7  单独图层变化更新

对已经复耕复绿的临时用地、拆除未尽、光伏板阵列、推（堆）土等图斑，按照复耕复绿范围删除相应的单独图层。

1.1.2.8  新增围填海图斑调查

对于新增围海项目、填海项目、以及未封闭的围海堤坝及其他伸入海中的线状水工建筑用地，在零米等深线范围内，按实地现状调查。

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