踪家峰：打赢蓝天保卫战的治理模式——中央督察下的地方环境锦标赛

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踪家峰  长江产经研究院 /【国家重点研发计划重点专项 (2018YFC0213600)资助】

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党的十八届三中全会以来，各地践行“两山”理念，建设美丽中国，生态环境取得了重大转变。生态环境部数据显示，至2019年末，“十三五”规划纲要确定的八项生态环境保护领域的约束性指标均已提前完成，2019 年，全国 337个地级及以上城市中157个城市环境空气质量达标，337个城市平均优良天数比例为82.0%。打赢蓝天保卫战的一个重要原因，是得益于中央督察下的地方环境锦标赛这一独特的治理模式。我国立足于城市群及流域治理，以区域联防联控模式为核心，以中央环保督察与地方多层级环境锦标赛有机结合的“双支柱”大气环境治理机制为保障，有效确保了各级党委及政府环境保护目标的实现与环境治理绩效的提升。中央督察下的地方环境锦标赛既是区域联防联控的有效模式，也是中国区域治理的可贵探索。

一、中央督查下的环境锦标赛——发展历史

环境锦标赛开始于2013年9月，原环境保护部对第一批实施空气质量新标准的74个重点城市开展空气质量排名，每月公布空气质量相对较好的前10个城市和相对较差的后10个城市名单。与此同时，省一级单位也实施了类似的排名政策。2013年，山东省率先建立起了“全省17设区市空气质量和改善幅度月排名”。其后，山东省委组织部将PM2.5浓度和改善率纳入对各市的经济社会发展综合考核体系。

在各省所辖地级市间空气质量排名逐步确立的同时，2017年底，在国务院公布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中明确提出要扩大国家城市空气质量排名范围，每月公布环境空气质量、改善幅度排名最低的20个城市和最高的20个城市名单。自此，全国范围内的城市环境空气质量排名范围被扩大到了169个城市。此外，空气质量达到二级标准的城市以及空气质量由好到差排名在前20%的城市，不纳入空气质量改善幅度相对较差的后20位城市排名。

与此同时，环境锦标赛还出现了向地市级以下行政单位扩散的趋势。2018年7月，深圳市率先对各街道空气质量进行排名。随后青岛、烟台等地市也开始对全市乡镇、街道环境空气质量进行排名。自此，环境锦标赛实现了从中央逐渐下沉到省市，并最终到达行政系统最末端，其多层次特征显著。

另一方面，2015年7月，中共中央审议通过了《环境保护督察方案 （试行）》，实现了中央环保督察由“督企”和“督政”向“党政同责”的彻底转变。这一转变改变了过去环境问题只找企业、环保责任只由地方政府领导主管或者环保局局长负责的现象，使党委和政府同时承担环境管理和环境治理的责任。自2016年始，以“党政同责”为抓手、立足于城市群及流域治理、以区域联防联控模式为核心、以中央环保督察与地方多层级环境锦标赛有机结合的“双支柱”环保治理机制为保障的治理模式初步形成。

二、中央督查下的地方环境锦标赛——理论内涵

中央环保督察是以中央政府为督察主体，以省市级党委或政府辖区内环境质量为督察客体，对其落实党中央关于环保政策、法律法规、规章等方面情况进行的监督与监察，代表中央对省、区、市党委政府落实环保责任的监督。

地方环境锦标赛则是上级政府对多个下级政府设计的环境指标考核排位赛，其考核标准由上级政府决定，具有可衡量、可分离和可比较的特征，以防止下级政府之间形成合谋。作为将行政权力集中与强激励机制相结合的环境治理机制，环境锦标赛的参赛政府追求的是环境治理结果的相对位次，而不是绝对成绩。各参赛政府的官员为了赢得比赛而竞相努力，以取得比其他同级政府官员更优异的比赛名次，体现了环境锦标赛对下级政府的激励效果。由于锦标赛模式具有排序结果清晰明了、奖惩有据，同时难以被操纵等优势，因而在环保实践中被广泛应用。

中央环保督察结合地方政府间的多层级环境锦标赛模式是我国在污染防治中对区域联防联控制度的创新型改进。地方政府间进行的环境指标竞赛以定奖惩的设计能够充分发挥好环保治理体制机制的引导作用，有效缩减地方政府的自由裁量权，实现官员个人利益与政府环保治理目标之间的激励相容；中央环保督察则能够借助诫勉谈话及惩戒措施相结合的方式，达到直击环境问题、约束官员行为的目的。两者相结合的新模式能够达到相互补充、相辅相成的作用，并有利于形成政策合力。

三、中央督查下的环境锦标赛——作用机制

中央督查下的环境锦标赛在我国环境治理实践中能够取得显著成效与其内在的作用机制密切相关，主要包括“条块”行政管理体制、“逐顶竞争”机制以及财政分权与政治集中的治理机制。

首先，中国行政体制是所谓“条块”结合的矩阵式治理结构。在纵向方面，由中央、省、市（地区）、县和乡镇五级政府构成，形成一个严格的自上而下的金字塔式的等级结构；在横向方面，各级政府的部门设置又与上下级同类部门形成垂直的“对口管理”关系。正是由于这种纵横交错的“条块”治理结构使得中央能够对地方政府形成制约和垂直监督，因而从本质上确保了中央环保督察对地方党委及政府的监督力；另一方面，由于各级政府的部门设置严格对应，因此“条块”行政管理体制在不同层次上的同构性使得环境锦标赛得以在多层级政府间普遍推行。故 “条块结合”的行政管理体制从制度层面确保了中央环保督察下的多层级环境锦标赛的执行基础与执行效率。

其次，地方政府间的“逐顶竞争”是多层级环境锦标赛得以发挥作用的重要机制，即中央制定一个环境治理目标后，下级政府就会竞相提出更高的环境治理指标，而且行政级别越低的地方政府提出的指标越高，以避免自身排位落后于同级政府，这就是所谓的“层层加码”现象。在2013年，随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》两份重磅文件的出台，标志着我国的地方政府官员的考核体系从过去以GDP为主，开始向绿色多元的方向转变。随着对官员干部的考核评价方式发生根本性转变，环境保护指标的权重日益增大，意味着地方政府官员必须在环境保护维度上与同级政府展开上限更高、程度更加激烈的横向“逐顶竞争”，以获得更大的晋升概率。因此，在科学政绩观引领下，借助于官员晋升考核评价体系转型以实现对官员行为的诱导是多层级环境锦标赛得以推广并获得显著效果的本质原因。

第三，中国特色的财政分权与政治集中治理机制下的财政激励是中央督查下的多层级环境锦标赛得以实施的经济基础。一方面，在1994年分税制改革后，我国形成了财权层层集中、事权层层下放、借助财政转移支付解决地方纵向财力失衡的分权格局。这种模式强化了上级政府对下级政府的财政控制力，进一步巩固了财政资金的激励作用，为下级政府有效贯彻上级政府制定的环保任务提供了保障。另一方面，在政治集中治理机制下，上级政府对下级政府有管理方面的绝对权威，这也迫使下级政府必须要将上级政府的环保治理意图与本级政府的目标相结合进行通盘考虑。例如，各省级政府获得中央拨付的大气污染防治专项资金后，有权决定对下级政府的分配方案，以激励地方政府努力达成上级政府分解的环境治理目标，获得更多的纵向转移支付。此外，上级政府还可以财政奖惩为手段，构建生态补偿制度，以调动同级政府间参与环境治理竞争的积极性。

四、中央督查下的环境锦标赛——政策体系

中央督查下环境锦标赛的政策体系主要由两个方面组成，一是地方政府间多层次环境锦标赛的政策体系作为常态化管理激励手段；二是运用中央环保督察的相关政策对地方政府在环保领域存在的问题进行精准识别，借助中央威权对地方党委及政府形成震慑，以合理填补多层级环境锦标赛无法触及到的真空地带。

图1 基于中央环保督察的环境锦标赛政策评价体系

图1对中央督察下的环境锦标赛政策体系进行了较为清晰直观的展示。首先是中央对各省级政府的环境锦标赛制度，对应于图中①。例如，国务院可通过颁布《大气污染防治行动计划》等系列文件，明确各省市大气污染治理的具体考核要求，并以年度为单位进行空气质量考核。对于超额完成、提前完成环境治理目标的省份，大气防治专项资金中单独设立专项资金进行奖励。

其次是各省级政府所辖各地级市之间的环境锦标赛，对应于图中②。各省级政府在接受专项资金后，将中央下达的环保指标细化分解至各市（区）政府。省环保厅对市（区）政府进行环境监测和季度考核，同时将环境监测数据及时抄送省财政厅。省级政府统筹省财政厅，按照“谁改善、谁收益，谁污染、谁付费”的原则，建立“环境空气质量逐年改善”与“年度目标任务完成”双项考核的生态补偿机制。根据考核结果，省财政厅确定各市区政府的生态补偿资金额度，年底统一清算。对污染物浓度降幅低于全省平均水平（即排名在中位以后）的市级政府需要向省级财政厅上缴生态补偿资金，用于补偿空气质量改善突出的市（区）。

第三是各地级市对乡镇政府的环境锦标赛，对应于图中③。市级政府作为第三级环境锦标赛的参赛者，主要利用四个政策手段进行排位赛竞争，将环境治理的压力传递给乡镇政府。技术层面体现在通过市环境检测中心审核的“市乡镇空气质量自动监测与发布系统”，对各乡镇政府辖区内主要污染物的月度、季度、半年度和年度平均浓度进行计算和排序。财政层面体现在对于排名靠前的乡镇进行财政资金奖励，对排名靠后的予以财政惩罚。行政手段则表现为市级政府及时公布和通报每月空气质量排名的前十位和后十位乡镇政府。对累计多次垫底的，由市级党委或政府对乡镇党委或政府的主要领导进行约谈和问责。公众层面，市级政府可充分利用“一台一报一网”将排名情况及时公开，保障辖区居民的知情权和监督权，将公众对政府治理环境的满意度纳入政绩考核体系，避免官员盲目追求环境锦标赛位次而产生行为扭曲。

第四是发挥好中央环保督察各项政策的统筹、引导、约束及矫正作用，对应于图中④。具体来看，可以总结概括为：三个阶段、七个环节、多种方式的全链条督察模式。中央环保督察在区域督查工作机制的基础上做了升级和完善，将督察工作的开展分为三个阶段：首先，通过省级层面的督察全面了解情况；其次，下沉地市督察，进行调查取证并搜集问题；最后梳理分析归档，将前两个阶段发现的问题和分析结果反馈给相关部门。七个环节包括：督察准备、督察进驻、形成督察报告、督察反馈、移交移送问题线索、整改落实及立卷归档。多种工作方式包括但不限于：听取汇报、调阅资料、走访问询、个别谈话、受理举报、现场抽查及“回头看”等。以上全链条的督察模式能够与多层级环境锦标赛形成机制与政策的合力，对提升地方党委及政府治理责任感、提高其环境治理绩效大有裨益。

五、中央督查下的环境锦标赛——挑战及政策建议

尽管中央督查下的环境锦标赛的模式创新对推进生态文明建设、引导地方党政官员理念、约束地方政府行为以及提升区域环境治理绩效等方面成效显著，但仍旧存在几方面待改进之处：

首先，中央环保督察与地方政府间多层次环境锦标赛之间的关系定位尚需进一步厘清。地方政府间进行的通过环境指标竞赛以定奖惩的设计能够充分发挥好环保治理体制机制的引导作用，有效缩减地方政府的自由裁量权，实现官员个人利益与政府环保治理目标之间的激励相容。通过顶层设计与机制创新支撑下的环境锦标赛不仅应当成为常态化环境治理手段，更应进一步突出其在环保治理体系中的核心地位与作用。而中央环保督察作为具有典型“控制与命令”特征的行政手段，尽管可以直击环保痛点并形成有效震慑，然而督察的成本高企以及对正常市场机制的干扰等问题的存在却不容忽视。故中央环保督察的角色定位在于统筹、引领、震慑与辅助，应避免其越位及失位情况的出现。

其次，中央环保督察及环境锦标赛所可能引发的环保“一刀切”问题尚需有效的制度设计加以解决。一方面，环保“一刀切”问题是官僚主义与形式主义在环境治理领域的重现，是地方政府官员懒政、怠政的直接表现。部分地方政府平时疏于作为，而面临中央环保督察压力传导之下却采取简单、粗暴的方法，片面处理发展与环保的关系，以至出现“滥作为”现象；但另一方面，中央环保督察有时也存在节奏过快与力度过猛的问题，在缺乏事前控制的大背景下，地方政府官员在环保压力倒逼之下便极易出现“先关再说”或者“一关了事”等急功近利的行为；此外，由于环境锦标赛高度依赖于地方同级政府间的横向竞争所形成的“逐顶竞争”机制，而地方政府官员为了在环境锦标赛竞争中获得更靠前的排位，同样会出现各类的行为扭曲，“一刀切”现象也就难以避免。

第三，纵向财政奖惩力度偏低直接影响了环境锦标赛制度的效果发挥。就目前来看，纵向转移支付政策的资金使用缺乏效率，财税政策的惩罚和激励作用未能得到有效发挥，财政资金的引导作用仍不显著。现有的锦标赛模式一般只对前三名和后三名进行金额为几百万的象征性奖惩，奖惩力度偏低带来的弊端是显而易见的。要想在锦标赛中胜出就必须不可避免地要以牺牲经济增长作为代价，而奖励资金不足导致地方政府无法有效覆盖其成本，因而积极性不高；对污染排放未达标的城市，罚金偏少极易引发地方政府的“道德风险”，从而引发逆向选择问题；再加之地方政府长期以来财权与事权匹配失位，导致纵向支付过程中资金划拨难以到位，使用效率又难以保证，对大气污染治理几乎杯水车薪。

有鉴于此，我们提出以下四方面完善中央督察下多层级环境锦标赛的政策建议，以对基于中国特色实践的环保治理机制创新给出新思考、提出新思路：

第一，通过扩大环境锦标赛参与主体，为转移支付提供明确依据，从而实现财政资金自上而下“穿透式”管理，促使激励机制正位而不越位，提高地方政府在环境治理方面的积极性。

第二，进一步明确中央环保督察与多层级环境锦标赛的角色定位，在巩固好多层级环境锦标赛作为环保治理机制的主体常态化手段地位的同时，将中央环境保护督察结果纳入到环境锦标赛考核体系中，评价和改进相关部门的环保成绩，发挥独特的制度优势和矫正作用。

第三，弱化经济指标对官员晋升“强激励”暗示的同时继续加强环境锦标赛的激励力度，提高财政资金使用效率，强化财政资金的奖惩力度，以更好的引导地方政府官员在环境保护上与同级政府展开良性的“标尺竞争”。

第四，从制度设计、机制保障及法律制定等方面严格约束地方政府官员不作为及滥作为，严格禁止其在面临中央环保督察压力下采取环境“一刀切”行为，以避免对辖区内正常生产生活秩序的干扰。

第五，继续毫不动摇推进领导干部晋升考核体系向绿色及多元方向转变，弱化长久以来形成的“GDP挂帅”思维的同时进一步强化环境保护与民生福祉的考核权重，引导地方党政官员形成科学的政绩观与发展观。

第六，推进中央环保督察问题整改落地落实。对整改进度滞后的，综合采取通报约谈、曝光监督、挂牌督办、追责问责等手段，扎实推进督察整改。未来不同层级环保督察的长效机制有望建立，环保督察将逐步走向常态化、规范化、精细化和制度化。

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