【深度】关于信息化助力国家治理现代化的几点思考

原创 2017-09-04 学术plus 学术plus

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今日荐文的作者为北京大学政府管理学院，中国电子科学研究院，北京大学国家治理研究院专家张权，中国电子科学研究院专家李睿深，中国人民解放军 91290部队专家尹立。本篇节选自论文《关于信息化助力国家治理现代化的几点思考》，发表于《中国电子科学研究院学报》第12卷第2期。

摘要：信息化与国家治理现代化是从不同视角对同一过程的分别描述，两者是天然契合的战略命题。在当前我国信息化建设中，存在着关注技术层面的更新换代而忽略范式层面的鼎故革新的核心问题，在某种程度上形成了阻碍国家治理现代化的信息化壁垒。探索以信息化推进国家治理现代化的改进路径，应当重点关注以下三个方面：①突出国家治理现代化的中国特色；②强调科技、工具层面的信息化与社会、方法层面的信息化齐头并进；③注重信息安全防护，在整体上把握好信息化发展的进度与节奏。

关键词: 战略命题；信息化壁垒；统筹发展

引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在网络安全与信息化工作座谈会中指出，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。

作为全面深化改革的手段与目标，信息化与国家治理之间的关系亟待进一步阐明，以加深在当前形势下对于三个重要问题的认识和理解：

1.为何是以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化？

2.信息化视阈下国家治理体系与治理能力有何欠缺？

3.如何以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化？

1 以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的时代机遇

治理（governance）作为政治学领域的新兴概念，反映出政治学人对于时代发展与政治变迁的理性思考和积极回应。随着人类社会的现代化步伐不断加快，现代国家面临的治理难题日益错综复杂，传统的理论与方法不能解释和解决新的问题，于是学界做出了“少一些统治，多一些治理”的呼吁——希望实现权力主体由一元向多元、权力性质由强制向协商、权力来源由法律向契约、权力运行向度由垂直向平行、治理范围由公权力所及向公共领域的过渡。

对于学界而言，由统治向管制再向治理的转型反映了“人类政治发展的普遍趋势”。如果将该进程（即政治发展进程）放大到人类社会发展进程这一更加宏大的叙事框架中，也就是习总书记提到的：由工业社会向信息社会的转型，两者应该是严格对应的，或者说是从不同视角对同一个过程的分别描述。因此，从学理角度我们可以认为：信息化与国家治理是天然契合的战略命题——信息化（变革）促使国家治理的提出，国家治理的提出是为了适应信息化（社会）。

从现实角度看，当前我国正处于全面深化改革的关键时期，“两个一百年”奋斗目标能否顺利实现，很大程度上取决于党科学执政、民主执政、依法执政的效率和水平；信息化作为席卷全球的时代浪潮，“带来了生产力又一次质的飞跃，对国际政治、经济、社会、文化、生态、军事等领域发展产生了深刻影响”。因此，以事适时、顺势而为，将信息化建设作为着力点，推进国家治理体系和治理能力现代化，是落实“四个全面”战略布局，以及实现中华民族伟大复兴的应然选择。

2 以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

国家治理主要包括三个层次：政府治理、市场治理、社会治理。其中，政府作为元治理角色，应该在国家治理实践中起到统领与主导作用，其他市场主体、社会主体协同配合，共同参与治国理政。国家治理现代化，包括治理体系与治理能力现代化，从问题导向的现实主义路径去理解，它指的是国家（主要是党和政府）对于人类社会在现代化进程中产生的一系列问题的适应与驾驭。

既然政治现代化（统治—管制—治理）与人类社会现代化（工业化—信息化）是不同视角下的同一过程，那么政治现代化着力解决的治理问题就自然囊括了信息化变革中出现的治理问题。

在信息化视阈下考察国家治理现代化的起点，即当前国家治理体系与治理能力的基本欠缺，可以概括为以下两点：

1.体系建设不平衡——政府作为元治理，信息化程度相对滞后；
2.能力建设不充分——政府面对信息时代的治理问题，应对能力相对不足。

从一个侧面反映出国家治理现代化的迫切的内在要求。

2.1 对于体系建设的要求与国家治理转型

回顾最初从国家层面强调信息化建设时，我们在特定历史条件下对于信息化的理解侧重于经济、科技领域，而较少涉及政治、社会领域。更多地将信息化视作一种产业或一项工程，强调信息基础设施建设以及信息技术、产品、应用的研发推广可以促进经济增长与科技进步，但是这个建设与推广的过程对于国家与社会关系的影响甚至重构，则相对缺乏关注。

因此出现了体系建设不平衡的问题，主要体现在两个方面：

一是重经济、科技领域的信息化建设，而轻政治、社会领域的信息化变革；
二是重工具、操作层面的信息化改造，而轻理念、方法层面的信息化转型。

例如，个别部门并未清醒认识到网络社会运行规则的变化，仍然采取传统管制手段应对网络活动，导致对网络舆情研判不准确、回应不及时、处理不得当等情况时有发生。而在类似问题逐渐暴露并引起重视之后，一些部门并未完全吃透上级精神，或片面、偏颇地执行信息化相关政策，又令体系建设中的不平衡以似曾相识的方式得到延续：在基本保持传统治理方式不变的前提下，于工具层面对治理手段、治理方法等进行信息化改造，造成信息时代的国家治理转型相对滞后。例如，政府网站、政务微博等虽已成为政府机构的“标准配置”，但并未解决部分机构信息公开意识淡薄的问题，造成“僵尸网站”“休眠账号”等情况不同程度的存在。

2.2 对于能力建设的要求与国家治理困境

传统的治理范式形成于工业时代，且适用于工业时代的国家与社会关系。针对其中存在的内生性问题往往形成了相应的解决办法，例如，在科层官僚制组织中，上下层级之间的互动不仅限于单向的命令—服从，还需要双向的互惠与谈判作为补充，才能实现相对稳定高效的组织运行。因此，体系建设不平衡又带来了能力建设不充分的问题，主要体现为：

1.国家治理实践中的措施手段得到优化，而方式方法却面临挑战；

2.治理主体的内部合作愈发紧密，而整体协同却趋于松散。

以信息技术改造传统治理手段，可以有效提高单线程工作的效率，比如通过电子邮件显然比通过邮寄或人力等方式能够更快地传递信息。但是传统治理方式中用于克服内生性问题的办法，对于经过信息化改造之后的新情况却有可能“束手无策”。

例如，在传统的行政管理流程中人为造成的失误，一经发现可以随时修正。但是在电子政务系统中，人为造成的失误一旦进入工作流程，则难以通过人为的努力及时弥补。放大到中央与地方关系的层面，基于不同数据标准和规范建立的信息系统，将各治理主体打造成一个个内部运行顺畅却互不联通的信息孤岛，政令在不同系统之间“举步维艰”，形成了一个个彼此隔绝的治理孤地，构成难以化解的现实困境。

在体系建设不平衡与能力塑造不充分的共同作用下，国家治理相比过去或许变得效率更高、反应更迅速，但是体制机制中封闭僵化的问题也更加凸显。对于信息化的偏颇理解与片面推进，已经在客观上形成了阻碍国家治理体系与治理能力现代化的信息壁垒，映射出国家治理现代化的内在要求。

3 以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的实现路径

习总书记在讲话中强调，“没有信息化就没有现代化”“网信事业代表着新的生产力量、新的发展方向”“网信事业要发展必须贯彻以人民为中心的发展思想”“国家利益在哪里，信息化就要覆盖到哪里”……这一系列精辟的论述从理念、制度和方法层面为实现国家治理体系和治理能力的现代化指明了前进方向，提供了根本遵循。

3.1 以信息化手段实现国家治理现代化应强调中国特色

《国家信息化发展战略纲要》提出，“坚持走中国特色信息化发展道路，坚持与实现‘两个一百年’奋斗目标同步推进”——这正是“将信息化贯穿我国现代化进程始终，加快释放信息化发展的巨大潜能”所理应秉持的宗旨与价值取向。

路德维希·冯·米塞斯认为：任何现存的社会事物都是现有的某种意识形态的产物。社会科学的发展与意识形态的更替尤其不可分割，例如，重商主义的产生服务于封建社会末期特殊历史条件下商业资本的意识形态诉求；华盛顿共识的提出配合了西方国家全球化战略布局中新自由主义的意识形态传播……对于任何社会科学领域的研究成果（主要是其所附带的意识形态色彩），在保持开放态度的同时都不得不多一份审慎：以信息化为手段助力实现国家治理现代化，目标不是对西方治理理论原旨的教条遵循，而是要结合中国国情，改造脱胎于治理理论的国家治理学说并赋予其鲜明的中国特色。

3.2 以信息化技术助力国家治理现代化应关照范式层面

技术不仅具有工具属性，同时内涵精神属性。违背技术精神的应用，不但难以完全发挥其作为工具的全部优势，甚至可能适得其反。IBM曾以冷兵器时代到热兵器时代的变革形容大数据技术的出现。而我们强调，时代变革的关键不仅在于先进装备的配置，更在于排兵布阵与作战战术的调整——如此才能发挥“热兵器”的全部威力，将技术优势转化为战略胜势。同理，治理理念的调整如不紧跟技术进步的步伐，就如同以冷兵器思维指挥一场机械化战争，再好的武器装备也不一定能派上用场，甚至会打败仗。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，就是在信息化背景下对治理理念转变的一个基本要求。

因此，我们更应明确：信息化对于国家治理的促进不应该止步于工具操作层面的更新换代（以新兴的技术工具“武装”传统的治理手段），还应该扩展到治理范式层面的鼎故革新（遵循自由、开放、共享的精神属性）。

3.3 以信息化建设支撑国家治理现代化应注重安全发展

在以信息化为主旋律的时代变革中，世界多极化、经济全球化、文化多元化的特征愈发显现。处于构建全球治理体系的进程中，谁能在信息化发展中占得先机，谁就将获得优势，进而赢得未来。

一方面，全面提升信息化建设速率，以支撑国家治理现代化是迫在眉睫、刻不容缓的战略任务；
另一方面，在世界格局重塑的大背景下，围绕资源支配、规则制定等方面的国际博弈更加严峻复杂，必须提高警惕，确保发展安全。

正如习总书记的深刻论断，“没有网络安全就没有国家安全。”“互联网核心技术是我们最大的‘命门’，核心技术受制于人是我们最大的隐患。”结合网络信息安全、网络主权界定、网络空间立法等必要条件尚不成熟的实际情况，基于全球13台根服务器全部放置在美国、英国、瑞典等西方国家的客观事实，必须要从国家安全的大局出发，统筹规划信息化助力国家治理现代化的具体实现路径。

因此，我们认为：在信息化热潮中应当时刻保持冷静的头脑，以注重安全发展为统领，倡导因地制宜、量力而行、稳扎稳打，杜绝盲目跟风、急功近利、大干快上。

基于上述几点思考，去深入学习、深刻领会习总书记在网络安全与信息化工作座谈会中提出的“网信事业在践行新发展理念上先行一步”，可以得出，这“先行一步”的关键不在于步频有多快、步幅有多大，而是要注意保持协调性，踩准节奏——是为对信息化助力国家治理现代化的应然选择的高度概括。

（参考文献略）

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