城市更新，助力“国内经济大循环” | 社会科学报

城市更新对于推进城市治理体系和治理能力现代化、改善人民生活品质等具有重要作用。同时，城市更新也是加快形成“国内经济大循环”的潜力所在，有利于盘活低效空间，推动产业升级，激发商业活力，释放消费潜力，对稳住我国经济基本盘具有战略意义。

原文 ：《城市更新助力国内大循环》

作者 | 中国人民大学国家发展与战略研究院    肖超伟/研究员   秦虹/高级研究员

图片 | 网络

城市更新在国内大循环中的作用

盘活低效空间，推动产业升级。城市更新是盘活低效城市空间的现实途径。通过对用地效益低下的城市区域和产业空间有计划地进行整合改造、挖掘潜力，促进老城区活力重振与新城区结构优化，促进城市产业布局优化和产业结构调整，促进社会结构优化调整。这是城市实现可持续发展的必由之路，也是加快城市发展转型的现实途径。

盘活低效空间方面，我国大部分城市在“十三五”期间发布了新的城市规划并开始执行，新版规划落地过程中需要妥善解决城建历史问题，达到整体的规划协同性。城市更新是串联地下轨道交通、调整城市不同土地用途占比、以多中心促进城市职住平衡、提高人口承载力的有效途径，将成为新一轮城市总规有效落地的助推器。

推动产业升级方面，城市更新通过 “工改工”、“工改商”或“商改商”，实现土地同用途基础上利用效益的提升或用途转变后产业形态的升级。更新实施后更加精准的定位、招商，一方面能够使区域内工业实现转型升级；另一方面配套的服务型企业占比进一步提升也能够进一步实现人才聚集。

打造新的产业增长点方面，城市转型发展理论认为，城市更新会促进高附加值的现代服务业和高新技术产业向城市中心区集聚，同时低附加值的制造业外迁，从而优化城市产业空间布局，在城市内部形成新的产业增长热点。

提升空间品质，改善人居环境。改革开放以来，城镇化高速发展，城市的快速建设发展取得了巨大的成就，但也存在一些问题。主要体现在高速的城市发展中，公共服务设施配套建设跟不上，生态环境，服务功能不完善；我国城市化发展早期的规划不足，前期开发的房子很难满足和符合当前的居住需要，设计标准、主体结构、建筑 材料、功能设计有所欠缺；城市公共服务配套的建设发展、城市服务功能的升级与城市扩张速度不匹配；城市规划、城市建设与城市运行三个阶段之间的管理不协条，规划不够合理，城市发展承载力下降。

房价和消费对我国宏观经济健康发展有至关重要的影响。住房价格与普通大众生活息息相关。城市更新能够提升部分旧房的品质，有利于抑制房价，提高居民的消费意愿。过高的房价泡沫会挤出产业资本投资，降低企业的创新能力。因此，城市更新有助于提升大众消费意愿，促进国内经济大循环。

此外，城市更新也是提升城市竞争力，吸引全球人才的重要手段。当前国家、地区之间的竞争就是城市的竞争，也是对人才吸引的竞争。在新的世界竞争格局中，发达国家和地区正积极挖掘自身潜力，扩展城市空间，提高城市竞争力和区域影响力。提高城市竞争力，加速全球资金、技术、人才等导入，完善资本、人才的全球资源配置。我国处于国民经济产业结构调整、城市发展由数量向质量转型的进程中。但城市普遍面临着资源紧缺，土地利用低效，公共环境和空间品质需要提升，城市空间结构不适应产业转型升级需求等问题，严重阻碍和约束了城市的进一步发展。因此，亟需通过城市更新实现城市结构优化，人居环境的改善，城市文化的延续，加大人才的吸引和发展空间，增强城市经济发展动力与发展质量，从而实现城市能级和竞争力的持续提升。

激发商业活力，释放消费潜力。需求端方面，旧商业区或存量运营不善的商业业态通过更新改造能够有效实现运营效能的提升、消费规模的扩容。以步行街更新改造为例，从2018年底起，商务部在11个城市开展首批步行街改造提升试点工作，2019年，11条步行街总客流量和营业额同比分别增长22.6%和17%。以集中式商业中心更新改造为例，深圳某购物中心通过更新改造后开业当天客流量突破20万人次，首年营业额11亿，大幅提升了区域的消费能级。供给端方面，更新后形成更加浓厚的商务氛围和合理的产业集群，有助于吸引优质商户进一步集聚落户，促进区域优质商业的供给。城市更新的实施主体一般都具备较强的自持运营能力，部分企业本身就自带商业资源，更新后也能够形成良性的运营。

开发人文资源，优化城市功能。城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，承载了城市发展的命脉，是一个城市的灵魂，也是城市进步和发展的积极力量。在我国社会经济面临转型升级的大背景下，城市更新应该传承城市文化、历史和文脉，既要有传承，又要有变化，实现城市质量和功能全面提升。城市更新要承担起开发城市人文资源，优化城市功能，盘活城市空间、重塑社交活力的历史使命，从而实现城市发展中的城市空间资源优化配置、改善居民生活水平、实现土地价值、促进资本循环的有效途径，成为构建国内大循环增长的重要来源。

我国城市更新问题的建议与对策

虽然各地城市更新的实践不断增多，但我国城市更新各项制度仍不完善，各地的政策健全度也差异较大，整体来看仍处于起步阶段。在“十四五”时期，要更好发挥城市更新对内循环的促进作用，需要进一步补齐我国城市有机更新的制度短板。

完善法律法规体系。完善的法律法规体系是推进城市更新的重要保障，虽然我国部分城市对城市更新立法进行了有益的探索，但仍缺乏国家层面的法律法规支持。随着城市更新的深入推进，各类问题不断出现，急需顶层设计。因此，需要建立健全包括法律、条例、规章、地方法规到实施细则的多层次法律制度体系，研究《城市更新法》或《城市更新条例》立法，为城市更新提供法律保障。

加强财政及政策系统支持。进行系统性政策资金支持，包括基础设施及公益性项目的投入、文保单位资金支持、土地出让金返还、税费减免、贷款贴息、产业及商业业态调整资金支持等。一是可建立城市更新基金；二是对于项目中公共基础设施部分应划分清晰由政府进行投入，或是按照配套容积率奖励的方式进行平衡；三是对于其中文保单位，给予一定的腾退及保护修缮补贴；四是政府给予贴息、出让金返还、税费减免等政策，以解决巨大投资压力，减少亏损。

此外，城市更新所需资金巨大、占用周期长，仅靠财政资金无法实现可持续发展，也会减缓更新进程。因此，重在发挥财政资金的杠杆作用，积极吸引社会资本参与城市存量更新事业。借鉴部分国内城市已有的经验，可设立城市更新发展基金，发挥城市更新基金的引导推动作用。进一步探索应用公私合营模式，通过公私合作、利益共享、风险共担，降低政府负担，同时也减少了社会主体的风险，提高社会力量的参与的主动性和积极性。

地方政府做好协调。在地方政府层面，重要的是需要设立城市更新管理机构牵头协调各个部门，平衡整体更新诉求。城市更新管理部门作为政府与开发商等社会资本、土地权利人等最直接的接触端口，既了解地方政府，又具有相对丰富的实操经验，了解市场主体开发商利益诉求，同时还与村集体、被拆迁户们或其他的利益关联方打过交道，理解各方的利益诉求和忧虑，需要解决的问题。同时，作为城市更新原则和指引的落地部门，既承担着协调者又承担着监管者的角色，能够更好地保证城市更新工作沿着既定的轨道推进。

制定城市更新专项规划。国土空间规划、控制性详细规划与其他上层规划是城市更新项目专项规划的编制依据，城市更新项目专项规划应满足上层规划对项目所在片区发展提出的各类要求。因此，需要在上述规划指导下，制定专项规划或计划。宏观上全市层面的城市更新规划与城市总体规划（国土空间规划）衔接；中观上，专项规划，如旧城镇改造指引、旧村改造规划等，与控规大纲相衔接；微观上，城市更新改造单元规划，需要与控规的地块图则整合。

构建多主体共同参与机制。城市更新涉及主体较多，政府、投资人和民众是最重要、最直接的利益主体，应在符合总体规划的情况下，通过多方协商，平衡各相关利益主体之间的需求，以实现多方共赢。同时，要实现多方的参与还需要进一步完善城市更新激励机制。借鉴国外和国内城市经验，可给予容积率奖励、税收优惠、补助金等优惠政策，吸引社会力量参与城市更新事业。

提升城市更新管理水平。需要建立监督检查机制，建立和完善土地管理问责制，加强政策宣传，完善动态巡查通报和社会监督机制，强化乡（镇）村两级土地巡查执法力度，杜绝发生新的违建行为，可以借鉴广州等城市经验，研究设置城市更新专职管理机构。城市更新涉及多元的利益主体和复杂的利益关系，通过专职管理机构整合部门政策、协调部门利益，可提高办事效率和政策执行力。专职机构的设立能够系统梳理城市有机更新管理程序，从规划、建设、备案、管理的流程，合理简化审批流程，推进城市更新顺利开展。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1748期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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