【建纬观点】长租公寓系列之利用集体建设用地建设租赁住房项目政策解析
郑漪波
上海市建纬律师事务所不动产金融部专职律师，目前专注于基础设施建设、房地产开发及建设工程法律服务。曾为多家大型房地产开发企业提供房地产项目收并购法律服务、为多家大型施工企业提供建设工程全过程法律服务、为多个PPP项目政府方及社会资本方提供法律服务，同时在争议解决方面具有丰富的经验。
国土资源部和住建部于2017年8月21日印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。北京市于2017年10月31日颁布了《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》。2018年1月16日，除上海、北京之外的11个城市的《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》（以下简称《实施方案》）也获得了国土资源部和住房城乡建设部批准，已开始实施。本文将对各个试点城市利用集体建设用地建设租赁住房项目的政策进行对比和解析。
根据《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地分为国有土地与集体土地，其中集体土地又可分为农用地、集体建设用地、未利用地。而集体建设用地又分为宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地，可用于建设租赁住房项目的，仅有集体经营性建设用地。
根据北京市《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》以及其他11个试点城市的《实施方案》，集体建设用地建设租赁住房项目的实施主体主要有以下几类：
1. 村、镇集体经济组织
村、镇集体经济组织作为集体建设用地的所有权人，当然可以作为租赁住房项目的实施主体。除郑州之外的其他城市都支持和鼓励有建设、运营能力的村、镇集体经济组织自行开发和运营租赁住房项目。
2. 集体经济组织与其他类型经济组织共同设立的项目公司
北京、沈阳、武汉、成都、肇庆、南京、杭州、厦门、郑州、佛山都允许集体经济组织通过入股、联营等方式与其他类型经济组织合作开发建设租赁住房项目，但是部分城市对于其他类型经济组织的性质以及双方在项目公司中的持股比例有所要求：
（1）对其他类型经济组织性质的要求
北京、杭州和厦门要求集体经济组织合作的企业为国有企业，郑州的要求更为严格，要求是国有控股公司。
（2）对项目公司股权比例的要求
北京、南京规定，集体经济组织和其他类型经济组织采用入股、联营等方式合作开发的，集体经济组织在项目公司中的持股比例不得低于51%。以北京市大兴区瀛海镇租赁住房项目为例，根据该项目的《作价入股意向书》，该项目由北京汇瀛恒业有限公司（其股东为北京市大兴区瀛海镇的27个农村经济合作社）和北京万科天恒产城建设有限公司共同设立项目公司进行开发建设，北京汇瀛恒业有限公司以集体建设用地使用权作价1,585,911,114元入股，持股比例为51%。北京万科天恒产城建设有限公司持股比例为49%。
3. 集体经济组织与其他类型经济组织成立的联合体
合肥市《实施方案》规定：“集体租赁住房是一种农村集体经济组织持有或农村集体经济组织以入股、联营等方式与其他类型经济组织合作共同成立联合体持有的租赁物业，可通过出租获取收益。”但是，我们认为，如果集体经济组织与其他类型经济组织以合同型联营或合伙型联营的方式合作的，可以以联合体的形式进行建设。但是，如果是以入股或法人型联营方式合作的，合作结果应是成立项目公司，而不是成立联合体。
项目公司和联合体的区别在于：项目公司具有独立法人资格，项目公司承担租赁住房项目的建设义务，集体经济组织和其他类型经济组织承担项目公司的股东义务，集体经济组织和其他类型经济组织不但要受《合同法》约束，还要受《公司法》约束；而联合体仅是几个经济组织的简单联合，其本身并不具备独立法人资格，由集体经济组织和其他类型经济组织共同承担租赁住房项目的建设义务，集体经济组织和其他类型经济组织不受《公司法》约束。因此，我们认为合肥市《实施方案》的该条规定存在歧义，有待商榷。
4. 政府委托的单位、村集体、企业
广州允许政府委托单位、村集体、企业等主体参与利用集体建设用地建设运营租赁住房。但是，参与运营的村集体或企业须经工商注册登记为住房租赁企业，并自成立之日起30日内，在广州市房屋租赁信息服务平台注册。
5. 通过公开市场取得集体建设用地使用权的企业
全国人大常委会2015年2月27日决定授权国务院在北京市大兴区、广东省佛山市南海区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。根据北京市《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》的规定，北京市允许农村集体经营性建设用地入市试点区域，在项目地块公开入市交易后，由土地竞得者进行开发建设。例如大兴区黄村镇狼垡集体租赁住房项目、西红门镇3号地C地块集体租赁住房项目、旧宫镇集体土地建设租赁住房项目（JG03-40地块）、瀛海镇租赁住房项目所用集体建设用地，都是由企业以协议出让的方式获得。但是，我们也不难发现，这四个地块的竞得者无一例外都是国有或集体企业。
此外，根据佛山市的《实施方案》，佛山市允许市、区、镇级政府成立国有住房租赁企业，以协议出让等方式取得集体建设用地使用权建设租赁住房。实际上，公开市场并未向其他企业开放。
关于其他经济组织利用集体建设用地建设租赁住房项目是否需要缴纳土地使用费的问题，各地的规定不尽相同。
沈阳市规定：集体建设用地使用权价格通过先评估国有划拨建设用地使用权价格，再核减集体建设用地转为国有建设用地过程中发生的各类费用的方式进行确定。市地价评审委员会根据地价评估结果、土地市场运行情况和区政府建议价格综合确定集体建设用地使用权价格，为村集体经济组织入股、联营提供依据和参考。厦门市规定：利用农村集体预留发展用地指标建设租赁住房免收地价，但如果所使用的集体土地应结算土地开发成本的，用地单位应和土地开发单位进行成本结算。
其他城市的《实施方案》未规定其他类型经济组织是否需要缴纳土地使用费以及土地价格的确定方式，在实际操作中，还需要就该问题与当地的行政主管部门进行确认。
集体经济组织和其他类型经济组织的收益分配方式大致分为按股分配和按实际投资比例分配两种类型，前者如沈阳，后者如南京和郑州。另外，沈阳、南京的《实施方案》强调要保证集体经济组织的保底分红和基本利益。
综合分析各地的《实施方案》，租赁住房项目建成后，主要可以采取以下四种运营方式：
1.项目实施主体具有租赁管理运营能力的，由其自行运营管理。
2.项目实施主体不具有租赁管理运营能力的，可以委托专门的住房租赁公司运营管理。
3.纳入当地住房租赁信息服务与监管平台统一运营管理。
4.由当地住房保障平台整体租赁集体租赁住房作为租赁住房房源。
根据《合同法》的规定，房屋租赁合同的租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。部分试点城市在《合同法》规定的期限内，对租赁住房的租赁期限进行了更为严格的限制：
城市 | 上限 | 下限 |
合肥 | 15年 | |
北京 | 10年 | 3年 |
厦门 | 6年，且租赁合同中不得有自动续租的条款 | |
广州 | 3年 |
1. 集体建设用地所有权
根据《宪法》和《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。利用集体建设用地建设租赁住房项目，集体经济组织仅仅是向土地使用者让渡了使用权，土地的所有权仍归集体经济组织所有。
2. 集体建设用地使用权
根据各个试点城市的政策，集体建设用地使用权原则上归项目实施主体，即：以集体经济组织为申报的项目实施主体的，土地使用权归集体经济组织；以项目公司为申报的项目实施主体的，土地使用权归项目公司。
3. 房屋所有权
根据各个试点城市的政策，建成后的租赁住房的所有权人与土地的使用权人一致，但是，杭州市特别规定，不动产建成后只能由村集体经济组织以单一产权进行整体登记。
关于租赁住房建成后的登记方式，各地采取的方式分为按项目整体登记和按幢登记两种，均不予分割办理单元、单户产权证，同时要求在不动产权证上注明房屋不得转让、抵押等内容。
附：试点城市政策对比表
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本文作者
郑漪波
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