世贸组织与多边主义发展——基于中国“数字丝绸之路”建设的视角

*本文刊载于《“一带一路”法律研究》（第2卷），知识产权出版社2020年版，第134-153页。

基金项目：上海市哲学社会科学规划青年课题(项目号：2018EGJ004) 阶段性研究成果。

作者简介

柯静，复旦大学法学博士，现为上海社科院国际问题研究所副研究员。2015年9月-2017年9月于复旦大学美国研究中心从事博士后研究，2018年12月—2019年6月于国务院发展研究中心金融研究所挂职，研究方向为中美经贸关系和国际经济法。近年来于《现代国际关系》《太平洋学报》《国际展望》《人民论坛·学术前沿》《复旦国际关系评论》《美国问题研究》等国内核心杂志发表论文20余篇，执笔专报曾获省部级领导批示，在《澎湃新闻》《解放日报》《新民晚报》《瞭望智库》等媒体上发表媒体评论20余篇，独著《世界贸易组织改革与中国》、合著《道器兼具：全球化与金融信息披露行政规制研究》（“《国际经济行政法》系列丛书”），承担政府部门课题若干项。

摘 要

中国“数字丝绸之路”作为数字经济发展和“一带一路”倡议的结合，因其具备包容性、开放性的特征以及促进实现世界均衡发展的宗旨，与世贸组织和多边主义发展相向而行，成为当前多边秩序的重要补充并有助于提升其合法性和有效性，是数字经济时代推动人类共同发展的重要方案。然而，近年来经济实力相对衰落的美国将此归咎于以世贸组织为核心的多边贸易秩序的不公，向世贸组织发起猛烈攻击，并将中国视作威胁其全球主导地位的战略竞争对手，“数字丝绸之路”因被认为带有不利于美国霸权的地缘政治目的，同样遭遇美国的反对和阻挠。世贸组织和多边主义发展正面临挑战，竞争性区域数字贸易规则不断涌现，失去多边制约的地缘竞争和贸易冲突风险将会给中国推进“数字丝绸之路”带来一定影响。

关 键 词

世贸组织；多边主义；数字丝绸之路；均衡发展；数字经济治理

关税与贸易总协定（GATT）是美英在二战后期所设计的世界经济体系蓝图三大支柱之一的国际贸易组织（ITO）流产后的制度遗留物，旨在促进战后复苏并减少全球经济不稳定因素。同时，这也是二战后美国企图通过多边主义为其全球霸权增加尊重与合法性的尝试，以一种制度性的自我约束换取其主导下的世界秩序更加持久稳定，减少其维系霸权的成本。然而，维系这一多边主义框架的基石在很大程度上取决于体系中霸权国带有现实主义和工具主义色彩的动机和行动。也即，认为多边制度框架能够给其带来所希望的“回报”。但自特朗普执政以来，美国作为当今世界唯一的霸权国开始质疑当前的多边框架是否仍然符合其利益。特别是在GATT基础上成立的世贸组织，被本届美国政府视为导致其经济实力相对下降和全球霸权地位衰落的重要根源，并开始采取打破制度性约束的方式，利用其强大的物质性权力施压世贸组织进行重大变革，旨在重塑更加符合美国利益的国际经济秩序。自2016年起，美国频繁以上诉机构无视诉讼程序期限、超越审查权限以及无法有效阻止中国全面违约行为等为由，持续阻挠新成员任命。2019年12月11日，随着上诉机构仅剩下最后一名法官，无法满足世贸组织《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）规定的任何一起案件都须由三名法官共同审理并作出裁决的要求，这一机制已经彻底陷入停摆。美国态度的巨大转变直接危及世贸组织的根基，并导致建立在此基础上的多边贸易秩序日益动荡。本文从当前世贸组织和多边主义发展所面临的挑战出发，主要探讨中国推进“数字丝绸之路”建设对于世贸组织和多边主义的价值审视，以及在缺少美国的支持和领导下，世贸组织和多边主义的走向及其对“数字丝绸之路”建设的影响。

一、当前世贸组织和多边主义发展的挑战

客观而言，世贸组织所经历的危机并非是一件单独和偶然的事件。它作为一个庞大的制度体系，由一套极其复杂的经济政策、政府政策和政治限制结合而成。通过各种规则或者法律规范，对公共或私人事务的决策者设置了不同层次的限制，从而对现实中可供选择的解决问题的办法形成了掣肘。多哈回合以来，世贸组织谈判功能基本陷入停滞，但因始终未能凝聚足够的共识，尚未找到适当的解决方案。从本质上看，当前世贸组织和多边主义存在发展上的瓶颈，未能顺应世界经济发展新趋势,而美国霸权的衰落尤其是特朗普执政则是加速了事态发展。

（一）功能上的不足

第一，随着全球化持续深入，传统的产业内国际分工模式转变为全球价值链分工模式。以国与国来划分国际分工边界的概念已经被弱化，产品内国际分工的比重逐步增加且分工不断地朝着更加细致和更加专业化的方向发展。产业链逐渐拉长的过程意味着每个产品的零部件可能会流经多个国家。这一趋势使得产品的生产需要经过大量的国际合作，国家优势通常体现在生产某一产品的特定环节而非最终产品之上。随着产品的同质化越来越明显，国际竞争也会随之而加剧，对于成本控制的要求也会不断提升。削减贸易壁垒不仅体现在边境关税水平的降低，还须消除边境后的各种监管措施壁垒，否则产品成本仍会高居不下，不利于全球贸易的进一步发展。

第二，随着关税壁垒逐步削减，国家开放政策协调正在从边境措施转向边境后监管措施。2019年美国加权平均关税为2.85%，欧盟约为3%，澳大利亚为4%。据中国商务部的统计数据，2018年中国总体关税水平降低至7.5%。在考虑贸易结构之后，中国加权平均税率为4.4%，较2001年加入世贸组织时分别下降8.4%和10%，与美欧等发达国家的关税水平已非常接近。从整体上来看，传统的关税和非关税壁垒基本透明，新的贸易壁垒多与国内政策法规、技术标准等相关，远较传统壁垒复杂和隐蔽。因关涉国家政治、社会、经济制度，各国差异和特性十分明显，使得国家间的政策协调变得尤为艰难。

第三，世界经济正迈入新的发展阶段，国内政治逻辑在对外政策中的影响力显著提升。近年来不少国家都面临着经济增速明显放缓、传统行业失业大幅增加和人口结构迅速变化的发展困境。由于国内政策调整未能及时跟上全球化和科技变革的步伐，使得相当一部分的群体被迫面对工作机会恶化、向上流动前景黯淡的痛苦，导致民众对自由贸易和经济繁荣之间的因果关系发生根本性动摇。观念的变化通过选民投票偏好影响国家经济政策的制定，逐渐推崇内向化的经济政策以强化本地市场保护，进一步提升了国家间贸易政策协调的难度。

以上世界经济发展新趋势给世贸组织功能提出新的要求，但因共识原则的存在以及成员方凝聚共识的现实难度，世贸组织尚未能够实现自我更新，是其遭遇危机的主要因素之一。

（二）合法性的缺失

第一，漠视发展中成员的发展需求，是多边贸易体系合法性缺失的重要原因。经济学理论和历史都已证明国际贸易是各国经济增长和社会发展的主要驱动力量，贸易自由化可促进各种生产要素在国际间流动，为经济发展提供更多机遇，由此似乎能够论证旨在降低保护壁垒的多边贸易体系具备合法性。然而，各国所面对的并非是简单的自给自足或自由贸易的二元选择，而是究竟采取何种程度的自由化水平的多元选择。对于广大的发展中成员来说，在促进贸易自由化同时还必须十分关注国内改革问题，盲目推行自由化可能会带来大范围失业和产业衰亡的严重后果。让矛盾进一步激化的是，市场水平相对完善、制度调整成本较低的发达成员并未切实履行多哈回合承诺，在发展中成员极为关切的农业补贴等问题上迄今不愿作出实质性让步，但却要保护其国内面临发展中成员竞争的传统产业，导致发展中成员和发达成员间发展鸿沟继续扩大的同时，更加剧了世贸组织内部的对立和不信任。

第二，受规则影响的群体无法参与规则制定，使多边贸易体系深陷“民主赤字”泥潭。世贸组织时期部长级会议遭遇僵局的次数远远超过GATT时期。坎昆会议溃败之后，非政府组织欢呼着表示“商业无法统治全世界”，引发了世贸组织究竟应该对谁负责的思考。一方面是发展中成员认为世贸组织的议题扩展太快，越来越多地将非贸易问题纳入谈判范围；另一方面是劳工、环境、人权等非政府组织抱怨政府将贸易凌驾于其他同样应受关注的价值之上。与此同时，医药、金融等私人部门利用强大的物质权力向规则制定者渗透影响的现象开始凸显，而真正来自民间的受规则影响的群体却甚少能够施加同等影响。此外，在西雅图部长级会议期间经世贸组织资格认证能够参与部长级会议的738个非政府组织中，约有87%都是来自于发达国家。这些问题的存在使得世贸组织的合法性始终面临严峻的挑战，特别是对于发展中成员来说，由于议程的设置存在偏见，诸如加大非政府组织的参与度很可能是进一步偏离而非靠近发展中成员的实际需要。

（三）领导力的缺乏

第一，世贸组织和多边主义发展未能及时顺应全球经济治理格局变迁趋势。目前，全球经济治理主要由西方国家主导。一方面，这一制度体系是以美国为首的西方国家所创建的；另一方面，这一制度体系的权力基础主要来源于西方国家。如今，支撑这一局面的根基正在发生变化，并可能导致未来全球经济治理不再仅由西方国家主导。一是新兴国家的群体性崛起正在改变世界经济格局，这一趋势将会对世界权力分配产生潜移默化的影响；二是全球化所加深的相互依存度使得由主权国家组成的治理网络变得不再足够，多元化的跨国治理网络正在形成之中。全球经济治理权力不仅会从西方大国扩散至更多的新兴发展中国家，非国家行为体的话语权也会逐渐凸显；三是区域内和区域间经贸合作的重要性使得区域/跨区域经贸制度不断涌现，意味着多重区域性质的治理网络将会成为全球经济治理的重要组成部分和推动力量；四是现代社会的相互依存并非仅存在于单一领域，其广泛的外溢性使得经济、环境、人权、疾病等问题相互缠绕。为适应这一现象，全球经济治理范围也在不断扩张，其中部分领域极具专业性和技术性，导致全球经济治理权力进一步扩散而变得相当多元化，传统的政府间协调的思维和方式正在经历某种变化。以上趋势无疑也给世贸组织和多边主义发展带来新的挑战。

第二，世贸组织和多边主义发展正经历一场领导力的“金德尔伯格陷阱”。近年来美国经济实力相对下降和霸权相对衰落的趋势，引发美国战略界对中国崛起之后挑战美国霸权的担忧。特朗普上任以来，美国经济政策发生明显转向，奉行本国利益优先，不愿承担大国责任，对提供公共产品缺乏兴趣，接连退出TPP、巴黎协定、联合国教科文组织乃至最近宣布将退出世界卫生组织。为迫使世贸组合朝着美国所希望的方向进行变革，特朗普政府持续破坏世贸组织争端解决功能。截至2020年6月底，美国依然未就如何解决它对上诉机构的关切提出任何具体建议。2020年3月3日，欧盟、中国、印度等成员在世贸组织总理事会议上对美国做法表达了强烈不满。欧盟驻世贸组织大使约翰·阿吉亚尔·马查多（Joo Aguiar Machado）在发言中指出，美国贸易代表办公室新发布的关于上诉机构的长篇报告并没有更多地阐明美国想要达到什么目标，或者美国怎样才会对解除对上诉机构新成员任命的封锁。对此，美国重申在世贸组织解决美国关切的“系统性问题”之前，不会考虑任何上诉机构的改革方案。尽管中国等一些发展中成员有意愿为全球经济治理贡献更大力量，但毕竟在实力和能力上存在不足，不足以成为重塑现有秩序的主要力量。在美国未改变当前对待多边主义的消极态度之前，世贸组织改革和多边主义体系领导力的“金德尔伯格陷阱”问题可能会持续存在。

（四）边缘化的危机

当世贸组织谈判屡陷僵局，不断涌现的区域协定使得世贸组织面临边缘化危机。除了上述主权国家内部的决策限制，还存在世贸组织体制层面的宪法性限制。根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》规定，除了附件4所列协定及相关法律文件（“诸边贸易协定”），其他协议都必须以协商一致的方式获得通过，以保障投票结构中的各国国家主权。然而，这也使得谈判极易因个别成员反对而付诸东流。自世贸组织成立以来，除2013年12月第九届部长级会议上通过的《贸易便利化协定》（TFA）之外，尚未能达成其他任何多边协定。而当世贸组织谈判进展甚微，GATT第24条第5款中关于允许区域一体化作为最惠国待遇和非歧视原则的例外，成为世贸组织被日益边缘化的最大威胁。截至2020年3月底，向世贸组织通报且生效的区域贸易协定共有490个。目前，164个成员中只有毛里塔尼亚、南苏丹和索马里尚未与其他经济体达成贸易协定。这意味着在世贸组织谈判功能得以理顺之前，它在全球贸易秩序中的作用和地位将会被不断削弱。对于发达成员和非发展中成员来说，都会因此支付更高的交易成本，对发展中成员的不利影响尤甚。一方面，发展中成员会面临发达成员更高的要求制度改革的压力；另一方面，在与发达成员之间发生贸易争端时，可抵御发达成员的保护措施将会更加有限。

二、“数字丝绸之路”建设对于世贸组织和多边主义的价值审视

2013年，中国提出建设“丝绸之路经济带” 与“21世纪海上丝绸之路”，统称“一带一路”倡议，旨在构建中亚到欧洲的合作经济区，推进海上通道开放与合作，进而推动中国与整个欧亚大陆共同发展。与此同时，数字经济正在成为驱动世界经济发展的核心力量。数据流作为推动数字经济的主要驱动因素，从1992年的每天约100千兆字节已增长至2017年的每秒约45，000千兆字节，预计在2022年时将达到每秒150，700千兆字节，意味着数字贸易在未来国际贸易中所扮演的角色将愈发重要。2017年，习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出“要加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。”在此战略指导下，“数字丝绸之路”日益成为数字经济时代推动人类共同发展的重要方案。特别是2020年一场席卷全球的新冠疫情给国际贸易和全球供应链分工带来显著影响，电子商务和数字贸易在疫情中的逆势增长充分表明，它在后疫情时代将发挥更加关键的作用。“数字丝绸之路”在超越以往纯粹经济思维，秉持亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴的理念指引下，作为一种新兴商业运作方式的区域合作安排，对当下世贸组织和多边主义发展具有怎样的价值，以下将从三个方面对此加以分析。

（一）相容性

有关区域合作与二战后占支配地位的多边主义之间的关系，研究多边主义的学者不再认为两者之间必然相互对立。如果某些形式的区域互动抱有“特定的目标”，那么它们或许能够成为多边（制度）。但需注意的是，多边主义的核心在于其“包容性”，也即在这种国际经济秩序中，区别对待贸易伙伴与货币的排他性集团是不被允许的，交易的准入障碍也被最小化。因此，“数字丝绸之路”建设与世贸组织和多边主义能否相容，主要取决于这种两者宗旨目标能否契合以及这种区域合作方式是否具备包容性。

第一，照顾发展中国家的发展需求，促进世界均衡发展是共同追求的宗旨和目标。尽管GATT谈判之初（1947-1954年）强调非歧视的必要性和在对等互利基础上缔结协议，并无发展目标相关内容。然而，大量数据表明发展中国家和发达国家在世界贸易份额、获取融资和技术、市场发展水平、制度完善程度、财政能力、人力资源等方面存在巨大差距，在多边贸易体系内为发展中国家提供更大灵活性，部分纠正战后国际贸易制度中的不平等，以帮助其更快融入全球经济并促进其发展，逐渐成为GATT/世贸组织的的重要目标。世贸组织框架内多次提及“发展”，明确允许发展中国家采取符合其目前和将来“发展、财政和贸易需要”的适当行动。“数字丝绸之路”作为数字经济发展和中国“一带一路”倡议的结合，是依托数字技术对“一带一路”倡议的有力支撑。一方面它同样秉持“一带一路”倡议的基本理念，通过加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”，与世贸组织促进发展的宗旨相向而行；另一方面，数字经济特性决定它在解决信息不对称方面优势明显。“数字丝绸之路”将致力于采取多种政策措施和技术手段来缩小数字鸿沟，大力推进互联网普及，以此来促进发展中国家共同发展，实现世界均衡发展的目标。

第二，从区域合作性质来看，包容和开放是“数字丝绸之路”的重要特征。“数字丝绸之路”旨在拓展“一带一路”沿线国家和地区在数字经济领域的合作，以资金、贸易、投资、国际分工为链接，基于市场方式进行运作。凡是支持“一带一路”倡议的相关国家，都可本着互联互通、创新发展、开放合作、和谐包容、互利共赢的原则，共同探讨如何更好地利用数字经济的机遇和应对复杂问题的挑战。截至2020年3月，我国已与16个国家签署了关于加强“数字丝绸之路”建设合作的谅解备忘录，与22个国家签署了双边电子商务合作谅解备忘录。由此可见，“数字丝绸之路”并非是一个封闭的、排他的、具歧视性的区域贸易秩序安排。它不局限于任何特定的国家，不区别对待贸易伙伴或产生排他性集团，也不刻意追求一致性，没有预设特定的合作方式和内容，符合多边秩序最为核心的“包容性”要求。

（二）补充性

当代著名的经济学家托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）指出，更加自由的市场、更加纯粹和完全的竞争并不足以确保社会的公正、繁荣及和谐。尽管世贸组织《马拉喀什协定》序言充分强调了发展中国家特殊的发展需要，致力于打造更可行和持久的多边贸易体制，但数据表明，整体而言发达国家和发展中国家的差距不但未能缩小，仍在持续扩大，发展中国家成员的贸易份额也未见明显增长。对此，很多学者认为当前世贸组织内发展中成员所拥有的特殊和差别待遇（S&DT）内容和范围过于局限且不具备约束力，发达国家保障措施等保护壁垒和任意设置的原产地规则、人权、环境等限制条件，不断扩张的区域自贸协定和世贸组织内持续下降的关税等因素，均侵蚀了发展中成员的S&DT优惠利益。而如果认同一个持久存在的国际社会须依赖合法性观念且合法性观念须反映国际社会中较弱小成员的利益和价值，那么一个稳定的多边秩序必须照顾到广大发展中国家成员最为关切的发展诉求。“数字丝绸之路”作为一种开放、多元的区域合作安排虽然不能单独实现多边主义的需求，但能够在弥合发展鸿沟的基础上产生良好的正向溢出效应，减轻世界经济的失衡和危机概率，可成为世贸组织和多边主义秩序的重要补充。

第一，缓解巨大的投融资缺口。一是在信息基础设施建设方面。完善的信息基础设施建设对于推进全球数字经济发展至关重要，但此类投融资作为典型的公共物品，通常投资数额庞大，回报周期长且回报率较低。OECD报告显示，全球基础设施投资平均每年短缺0.35-0.37万亿美元。2017年12月3日，中国联合7个国家共同发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，提议建设完善区域通信、互联网、卫星导航等重要信息基础设施，以可负担的价格扩大高速互联网接入和连接的方式，促进宽带网络覆盖。为推进“一带一路”基础设施建设，中国发起成立亚洲基础设施投资银行并创设了“丝路基金”。此外，上合组织银行联合体、中国欧亚经济合作基金等合作机制、中国国家开发银行及一些商业性金融机构、政策性金融机构和开发性金融机构也都愿作为当前国际金融机构的补充，为全球基础设施建设提供更多公共产品。截至2019年9月，中国已建成在用国际海缆15条，与周边12个国家建成跨境光缆系统，使宽带网络基础设施、移动互联网及物联网建设得以不断提速和延展，信息基础设施互联互通水平得到有效提升。二是在贸易融资需求方面。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告显示，全球贸易融资缺口约为1.4万亿至1.6万亿美元，约占全球商品贸易的8％至10％。对于发展中经济体来说，贸易融资匮乏对企业生存形成严峻挑战，尤其是中小企业。数字化和自动化领域的发展对解决这些挑战具有广阔前景。分布式分类帐技术和人工智能等新技术可帮助实现更快的交易速度和更少的人为错误，贸易信息的数字化可显著削减成本从而降低融资需求。“数字丝绸之路”建设则可通过加强对出口信贷机构和贸易融资计划的支持，发展信息技术基础设施和协调数字贸易融资规范，进一步帮助企业解决融资需求。

第二，影响并塑造大国回应。阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）在肯定大国在创建区域秩序中的重要作用时指出，这是一个“双向”过程，区域也会同时影响大国的回应。“一带一路”沿线不少地区安全风险高居不下，基础设施薄弱，经济发展落后。若缺少公共部门的政策引导，很难引起私人投资者兴趣。因认为中国发起的“一带一路”倡议带有不利于美国霸权的地缘政治目的，美国开始关注并将加大对发展中国家的基础设施投资作为削弱中国经济影响力的一种回应。2018年7月30日，美国国务卿蓬佩奥宣布美方向印太地区的技术、能源及基础设施项目投资1.13亿美元，作为“印太战略”框架下的投资项目。2018年10月3日，美国国会参院通过《2018年善用投资促进发展法案》，设立“美国国际发展金融公司”，帮助全球贫困地区兴建基础设施和发展经济，将负债上限在原来美国海外私人投资公司基础上提升一倍至600亿美元，这是美国50年来对发展中国家商业贷款进行最大规模的调整。随着“数字丝绸之路”的推进，美国又担心中国对沿线国家和地区的数字基础设施投入会削弱美国科技主导地位，并认为美国只采取阻截防御措施不足以应对中国“扩张”，必须提供可替代性方案。为此，2020年3月，美国国际开发金融公司批准了一条连接美国、新加坡和印度尼西亚的海底电缆。这些回应因夹杂着美国复杂的地缘竞争动因，会产生诸如在同地区形成不兼容的两套技术标准等多重复杂影响，但客观地看，也可在一定程度上改善发展中国家数字基础设施建设状况。

（三）完善性

除上述之外，“数字丝绸之路”建设还可从以下三方面改善当前世贸组织和多边主义的不足，帮助提升多边贸易秩序的合法性与有效性。

第一，有助于提升发展中国家在世贸组织和多边秩序中的话语权。数字经济正在成为驱动世界经济发展的核心力量,未来几年将是全球数字贸易规则形成和发展的关键期。2019年1月，世贸组织电子商务诸边谈判已经开启。发展中成员能否拥有更多话语权，很大程度上取决于能否在不被边缘化的基础上更好地创造和捕获数字经济的价值，持续提升自身在数字经济一体化中的地位和融入世界经济的深度。但从目前情况来看，不少发展中成员在数字基础设施等方面仍存严重限制。以宽带接入的可负担性为例，地区间差异极大，而经济越落后的地区，宽带接入的成本则越高。UNCTAD报告显示，2017年韩国电子商务指数为95.5分，在全球位列第5,但同在亚洲地区的阿富汗则以17分排在第132位。若要缩小数字鸿沟现象，必须在确保联通的可负担性和可靠性的基础上，进一步完善物流供应链、电子支付等服务。通过“丝绸数字之路”建设，促进沿线国家和地区在数字基础设施、支付、物流等领域进行全方位合作，有助于发展中国家找到脱贫和经济增长的突破口。例如，阿里巴巴基于电商和数字普惠金融的精准扶贫做法让落后地区民众与外部市场实现便捷连接。中国在电商实践中的有益经验可供广大发展中国家参考，为弥合数字鸿沟、促进均衡发展提供中国智慧。

第二，有助于减少当前世贸组织电子商务诸边谈判中的规则分歧。尽管各方深知世贸组织正在进行的电子商务谈判对世贸组织未来的重要性，但迄今仅在提升电子商务便利化和透明度、保护网络消费者、促进中小微企业参与度等原本分歧就较小的议题上取得进展，而跨境数据流动、禁止本地化及转让源代码、隐私保护等棘手议题尚未能进入实质谈判阶段。分歧固然受多重因素左右，但各方关于电子商务的经济利益诉求差异无疑是主要原因之一。例如，美国之所以不遗余力地寻求数字贸易市场的开放性是因为它已具备巨大的先发优势。一个更加自由、开放的数字贸易市场有利于美国充分发挥其竞争力。 对于发展中成员来说，面对利用数据和前沿技术能力远超自身的发达成员，一味提升电子商务开放水平，非但不能改变当前价值和数据高度集中在少数几个全球性平台和跨国公司的现状，反而会加剧资源和财富集中的恶性循环。若要弥合分歧，缩小成员之间的数字鸿沟无疑最是有价值和具根本性的措施。“数字丝绸之路”正与此相向而行。OECD报告显示，数字联通性越佳，对市场准入、金融普惠、减少贫困的贡献就越大。而当公共部门和私营部门共同努力创建机构并提供物质能力以帮助落后地区建立联通的纽带时，则可进一步提高正面溢出效应。

第三，创建包容性的跨境电商规范从而完善全球数字经济治理。一方面，国际社会中的大多数仍是发展中成员，虽也受益于数字经济，但在利用数据和数字平台时面临诸多限制，尚无能力实施超高标准的数字贸易规则；另一方面，中国在跨境电商领域拥有强大实力，在推进“数字丝绸之路”过程中可尝试与沿线国家和地区一起创建更具包容性和多元化、侧重于促进合作和发展的跨境电商规范，核心在于提升电子商务便利化水平、保护网络消费者、促进中小微企业参与数字经济。与此同时，还可共同探索平衡国家安全、网络安全和跨境数据自由流动的可行方案，视情形、分阶段在“一带一路”区域合作伙伴中加以推广。这一方面可以降低发展中成员特别是最不发达成员因游离于欧美高标准自贸区之外从而导致被边缘化以及出现全球数字经济割裂的可能性；另一方面，随着区域数字经济和跨境电商规范的逐渐发展，也可帮助促进全球跨境电商规范的整合。真正包容而开放的区域经济合作，能够减少保护主义壁垒和贸易转移效应，改善规则碎片化现象，完善全球经济治理结构，提升应对复杂变化的能力。

三、世贸组织和多边主义走向及其对“数字丝绸之路”建设的影响

尽管“数字丝绸之路”可以作为当前多边秩序的重要补充并有助于提升其合法性和有效性，但它本身尚不足以满足多边主义的所有需求。更重要的是，正在经历主导地位相对下降的美国将此主要归咎于以世贸组织为核心的多边贸易秩序的不公，并将近年来经济实力迅速提升的中国视为当前秩序的主要获益者和威胁其霸权地位的战略竞争对手，并开始利用其作为全球最大市场的物质性权力，对世贸组织发起猛烈攻击，试图重构国际经济秩序。美国作为当今世界最强大的国家带头抵制其曾主导构建的多边秩序，使世贸组织和多边主义发展面临严峻挑战，也会给“数字丝绸之路”建设带来不小影响，主要体现在以下两个方面。

（一）竞争性区域数字贸易规则的不断涌现

世贸组织电子商务诸边谈判自启动以来始终被置于“快车道”之上，截至2020年3月已密集举行了七轮。然而，一场突如其来的新冠疫情使原定于2020年6月在哈萨克斯坦举行的世贸组织第十二届部长级会议被延期至2021年，谈判也随之戛然而止。更大的障碍在于相比疫情带来的不便，谈判各方在诸多关键议题的严重分歧。此外，由于谈判发生在中美战略竞争背景之下，且不少问题都涉及美国特别关切的高科技领域的争夺，使谈判过程更加复杂和对立。而当美国将目标设定为所有谈判成员必须承担相同的义务水平，以最终达成一个雄心勃勃的高标准电子商务协定，这意味着发展中成员很难拥有保障国内稳定就业和实现自身产业结构调整所必要的政策空间，进一步加剧共识难度。多边层面的谈判停滞不前，必然会催生区域层面的规则，以满足不断上升的数字经济一体化需求。根据《美国贸易内参》系列报道，一段时期以来，发达成员正在加快打造区域数字贸易规则。

1. 美国

特朗普上任之后在双边/小区域自贸协定谈判上取得不少进展，截至2020年7月，美韩自贸协定（KORUS）、美日初步贸易协定和美日数字贸易协定、美中初步贸易协定、美墨加三国协定（USMCA）已相继生效。其中，USMCA的数字贸易规则被互联网协会贸易政策主管乔丹·哈斯(Jordan Haas)奉为“黄金标准”，表示应将之复制到包括世贸组织电子商务协定在内的其他贸易协定中。而《美日数字贸易协定》在USMCA蓝本之上增加的加密信息和通信技术产品条款及安全例外条款，在提升信息和技术保护标准的同时可让美国最大限度保留采取单边措施的灵活性。随着2020年美国总统大选日逐渐临近，特朗普政府正意图与美国盟友达成无须国会批准、签署难度较低的“迷你版”协议，并将后疫情时代极具战略价值的数字贸易作为重点突破领域。2020年6月17日美国国会举行的贸易政策听证会上，阿拉巴马州议员特里·塞威尔（Terrycina Andrea）透露特朗普正在考虑与澳大利亚和新加坡分别达成突破性的数字贸易协议，大幅降低数字贸易壁垒。此外，美国还与英国、欧盟、肯尼亚、巴西等不少国家就双边贸易谈判保持密切联系，并将数字贸易作为重点议题。美英之间，2020年5月双方已通过视频会议展开贸易谈判。据英国国际贸易大臣莉兹·特拉斯（Liz Truss）透露，双方希望于年底前完成谈判，数字贸易是重点合作领域；美非之间，美国与肯尼亚原定于2020年7月1日展开谈判。6月18日，肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔（Uhuru Muigai Kenyatta） 表示因非洲疫情延后举行谈判。对此，莱特希泽称谈判将很快启动并会以USMCA为蓝本，签署美国与非洲大陆的FTA模版。美国科技公司强调该协定将会成为美国与非洲数字贸易合作的重要机遇；美巴之间，巴西官员多次提出愿与美国签署类似于USMCA的广泛协议，双方贸易团队近期接触频繁并致力于2020年达成涵盖数字贸易等问题的初步协议。

2. 英日澳等发达成员

英国方面，除英美贸易谈判之外，英日也于2020年6月9日启动了包括数字贸易议题在内的自贸协定谈判。英国国际贸易大臣特拉斯还表示正在寻求尽快加入CPTPP，并视此为英国与日本及加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等太平洋地区志同道合伙伴合作的重要战略。在数字贸易议题上，CPTPP承袭了TPP的高标准；日本方面，除日美已签署数字贸易协定，日欧也早在2018年签署了涵盖数字贸易的《日欧经济伙伴关系协定》。由于日本首相安倍晋三向来希望在数字经济治理领域有所作为，日英贸易谈判或将对未来全球数字经济治理格局产生一定影响；澳大利亚方面，《澳大利亚-新加坡数字经济协议》已于2020年3月完成谈判。澳大利亚贸易部长西蒙·伯明翰(Simon Birmingham)表示，“协议将终止对包括金融部门在内的商业数据传输进行不必要的限制，并在个人数据保护、无纸化报关、农产品出口认证等方面改善贸易便利化和数据使用信任问题”，强调协议将有利于增进澳大利亚和新加坡在世贸组织电子商务新规则谈判中的“主导作用”。

若发达成员构建区域数字贸易规则的进程顺利，将会给“数字丝绸之路”带来以下不利影响。其一，对于发达成员来说，世贸组织框架内的电子商务诸边谈判的重要性将会有所下降，可能会因此出现参与动力不足的现象，从而导致谈判更加停滞不前，多边层面数字贸易规则或将愈发遥遥无期；其二，对于游离在发达成员主导的区域数字贸易协定之外的发展中成员来说，国内企业将承担更高的营商成本，不利于该国经济增长和融入数字经济一体化的深度。OECD研究报告指出，当与区域贸易协定结合时，成员方的数字连接性将增加10％，出口额增加2.3％。反之，若被排斥在贸易协定外，则会产生相对应的负面成本效应；其三，发达成员之间数字贸易规则的进一步趋同，不仅不利于发展中成员在数字贸易领域的规则制定权和话语权，还会使后者面临更大的制度改革压力；其四，当美国直接将大国竞争意图纳入区域数字贸易规则的构建进程，可能会严重阻碍“数字丝绸之路”在相关地区的顺利推进。以非洲为例，美国贸易代表办公室（USTR）明确表示，美国与肯尼亚的贸易谈判将成为美国与非洲大陆缔结自贸协定的“模版”，是对非洲区域一体化进程的重要补充。美国国务院负责非洲事务的助理国务卿蒂博·纳吉（Tibor Nagy）进一步指出“美国可借此挑战中国在非洲的叙事方式”，从而赋予谈判特殊的地缘战略意味。肯尼亚官员则表态称“这是和美国建立更具可预见性的贸易关系的良机”。若后续谈判进展顺利，将增加非洲大陆对美国的依赖性，相对应地，则会削弱“一带一路”倡议在非洲的经济影响力，进而阻碍中非共建“数字丝绸之路”的进程。

（二）失去制约的地缘竞争和贸易冲突风险

中国“一带一路”倡议提出后，起初美国尽管持有疑虑，但并不否认其商品、服务供应商和投资商参与“一带一路”倡议亦可收获商机。2017年5月，特朗普特派美国国家安全委员会东亚高级主任马修·波廷格（Matthew Pottinger）率领代表团，出席在北京举行的“一带一路”倡议高峰论坛并表示美国企业愿意参与。虽然美国国内并不认为此举可以代表美国政府对倡议的认可，但至少说明当时美国国内舆论以及政府和国会尚未明确抵制。美国传统基金会的一份报告指出，美国立场转向迹象出现于2017年6月印度总统莫迪访美期间，双方发布推动区域联通愿景的联合声明，指出支持通过透明的基础设施项目与负责任的债务融资实践，加强区域经济联系，并确保尊重主权和领土完整、法治和环境。这一声明暗含针对中国“一带一路”倡议的意图。随着2017年年底特朗普任内首份《国家安全战略报告》将中国界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，如何遏制中国崛起成为华盛顿的战略焦点，美国对“一带一路”倡议的立场开始转变为强烈抨击和积极阻挠，并从舆论引导、外交政策、政府行动等层面采取了一系列实质性举措。

一是从舆论层面，扭转国际社会对“一带一路”倡议的认知。美国对美中关系的定位发生转向以来，美国多家智库等研究机构纷纷发布报告指责中国“一带一路”倡议利用经济手段来获取和提升自身地缘战略利益。美国多位政府要员在不同场合抨击中国通过“债务陷阱外交”方式来获取重要的战略资源。这些做法旨在通过舆论引导，恶化中国“一带一路”倡议推进的国际环境；二是从外交层面，联合盟友共同抵制“一带一路”倡议。为削弱倡议影响力，特朗普政府将此议题纳入多个双边和多边战略对话之中。例如，2017年10月，时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）在其《下个世纪的美印关系》演讲中用“印太地区”替代“亚太地区”，特朗普在随后的亚洲之行中提出要保障“印太地区”的安全、稳定和繁荣。2017年底，美国《国家安全战略报告》将印太地区置于区域战略优先位置，明确表示将通过美、印、日、澳联手，重塑印太地区新秩序。这些举措均富含回应中国“一带一路”倡议的意图。三是以政经利诱等手段，分化沿线国家和地区与中国的关系。美国传统基金会的研究报告曾建议，美国可以用更高透明度和更好标准来推动区域联通的新愿景，在揭示“一带一路”风险的同时帮助易受中国经济影响的国家。除前面提及的美国开始注重在“印太战略”框架下的投资项目以及设立“美国国际发展金融公司”等举措之外，2017年11月，特朗普还在越南岘港APEC峰会上表示将加强与印太地区的商业联系，愿与该地区国家签署自贸协定。同样，美国在与肯尼亚进行非洲大陆自贸协定模板的谈判时，降低中国在非洲的影响力是屡被提及的重要战略目标；四是动用单边措施，直接打击中国推进“数字丝绸之路”的能力。对于中国提出依托数字技术推进“一带一路”建设、打造“数字丝绸”之路的倡议，美国视此为重大威胁，指出数字基础设施通常成本更低，构建速度更快，更易于货币化，将会成为更具吸引力的选择。特别是以华为公司的5G技术为代表，在“数字丝绸之路”建设中能够发挥关键作用，引发美国严重关切，认为这会威胁美国的科技主导地位。除多方游说、威胁盟友将华为5G技术排除在核心设备之外，美国还动用诸如将华为等中国科技公司列入美国商务部“实体清单”、 下达针对华为和中兴通讯等中国公司的供货禁令、修改并宣布新的出口管制措施等多种单边手段进行打压，削弱中国高科技公司为“数字丝绸之路”沿线国家和地区提供数字经济发展方案的能力；五是破坏多边制度体系，为动辄实施单边措施打破国际规则限制。为避免单边措施遭遇世贸组织规则挑战，特朗普上任后即表态将不再接受世贸组织裁决约束，指出裁决损害了美国有效应对现实世界中不公平贸易做法的能力，并表示在世贸组织解决美国关切的“系统性问题”之前，不会考虑任何上诉机构的改革方案，迫使争端解决机制彻底失去制约美国单边做法的能力。

为尽可能地降低因世贸组织争端解决秩序受阻给国际贸易带来的不确定性，2020年3月27日，中国、欧盟等16个世贸组织成员联合发表部长声明，决定建立多方临时上诉仲裁安排，审理参加方提起上诉的争端案件。但缺少美国的参与，任何的争端解决安排只能暂时稳定加入成员之间的争端解决秩序，却无法有效制约美国的单边主义做法，“数字丝绸之路”建设也会因此面临一定挑战。其一，贸易冲突的风险将大幅提升。当美国动用国内单边工具破坏“数字丝绸之路”的建设进程，因缺乏多边规则约束，基本只能通过双边协商或是自助方式来寻求救济。这种争端解决方式容易受到国内政治、国家实力、彼此善意等多重复杂因素的影响，具有很大不确定性；其二，加剧全球数字经济的割裂风险。对于尚无能力实施高标准数字贸易规则的发展中成员来说，具包容性和多元化的“数字丝绸之路”为其融入数字经济提供了重要路径。但在多边数字贸易规范缺位、世贸组织争端解决机制瘫痪之际，失去有效制约的地缘竞争可能会导致产生彼此不相容的技术和规则标准，加剧全球数字经济的割裂程度；其三，阻碍世界均衡发展的目标实现。托马斯•皮凯蒂在回顾了自工业革命以来收入及财富分配的历史之后得出结论，当前这一不平等的趋势令人担忧。若要减缓这种趋势，知识和技能的扩散对于整体生产率的增长和一国内与各国间不平等的削减起着关键的作用。数字经济时代，加强国际合作，确保数字联通的可靠性和可负担性是众多中小企业和弱势群体获取知识和技能、连入互联网经济的重要前提。出于地缘竞争目的而阻挠中国高科技企业在“数字丝绸之路”建设中发挥作用，破坏中国为沿线发展中国家提供更好参与数字经济的努力，将会使这些国家失去改善经济和民生的机遇，阻碍实现全球可持续发展的长远目标。

参考文献

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14.   UNCTAD, Digital Economy Report (Overview) , p.1(2019).

15.  《习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲（全文）》，载“一带一路”国际合作高峰论坛官方网http://www.beltandroadforum.org/n100/2017/0514/c24-407.html.

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19.  GATT (1947)第四部分第37条第4款。

20.  《“一带一路”数字经济国际合作倡议发布》，载中共中央网络安全和信息化委员会办公室网，http://www.cac.gov.cn/2018-05/11/c_1122775756.htm.

21.  同上注。

22.  《精雕细琢“丝路电商”锦绣画卷》，载中华人民共和国商务部网，http://www.mofcom.gov.cn/article/zt_dsgjhz/fbdt/202003/20200302945266.shtml.

23.  [法]托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，巴曙松等译，中信出版社2014年版，第31页。

24.  WTO, WT/GC/W/765/Rev.1, Feb. 26, 2019.

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26.  South Center, The WTO’s  Special and Differential Treatment Negotiations (Para. 44), SC/AN/TDP/2017/3, Jan. 2017, p.5.

27.  [英]赫德利·布尔：《无政府社会—世界政治中的秩序研究》（第四版），张小明译，上海世纪出版社2015年版，第VIII页。

28.  OECD, China's Belt and Road Initiative in the Global Trade, Investment and Finance Landscape,  p.5(2018).

29.  《“一带一路”数字经济国际合作倡议发布》，载中共中央网络安全和信息化委员会办公室网，http://www.cac.gov.cn/2018-05/11/c_1122775756.htm.

30.  《“数字丝路”建设将成全球发展新引擎》，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/09/content_5428411.htm.

31.  United Nations ESCAP, Asia-Pacific Trade Facilitation Report 2019 bridging Trade Finance Gaps, September 2019, p.ix.

32.  阿米塔·阿查亚在此处提及的“大国”意指美国。[加]阿米塔·阿查亚：《重新思考世界政治中的权力、制度与观念》，白云真，宋亦明译，上海人民出版社2019年版，第177-179页。

33.  U.S. Dept of State, Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision, July 30, 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm.

34.  Jude Blanchette，Jonathan E. Hillman， China’s Digital Silk Road after the Coronavirus，CSIS， April 13, 2020，https://www.csis.org/analysis/chinas-digital-silk-road-after-coronavirus.

35.  United Nations ESCAP, Embracing The E-commerce Revolution in Asia and the Pacific, June 2018, p.xii.

36.  目前在占据全球总市值约2/3的前七大互联网科技巨头公司中，有五家来自于美国，分别是微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书。联合国贸易和发展会议：《2019年数字经济报告价值创造和捕获：对发展中国家的影响》，2019年9月，第3页。

37.  根据美国国际贸易委员会的报告，若能进一步消除他国数字贸易壁垒，有望拉动美国实际GDP增长0.1%—0.3%（约167亿美元—414亿美元），推动工资上涨0.7%—1.4%，在一些数字密集型行业可增加40万个工作岗位。参见United States International Trade Commission, Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Part 2, August, 2014, pp. 103-104, https://www.usitc.gov/publications/332/pub4485.pdf.

38.  柯静：《WTO电子商务谈判于全球数字贸易规则走向》， 载《国际展望》2020年第3期，第50-51页。

39.  OECD，Aid for Trade at A Glance 2017: Promoting Trade, Inclusiveness and Connectivity For Sustainable Development, 2017, p.11.

40.  Inside U.S. Trade Daily Report, Internet Association sees Digital Opportunities in U.S. – Kenya Trade Deal, February 7, 2020.

41.  Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 21.该条规定明确禁止他方要求转让或者提供使用加密技术的通信技术产品的专有信息；Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.该条规定不得要求一方提供或允许接触该方判定的与其基本安全利益相抵触的任何信息。

42.  Ways and Means Committee， The 2020 Trade Policy Agenda， June 17, 2020, https://waysandmeans.house.gov/legislation/hearings/2020-trade-policy-agenda.

43.  Sabrina Rodriguez, U.S., U.K. talks off to a good start， POLITICO, May 19, 2020, https://www.politico.com/newsletters/morning-trade/2020/05/19/us-uk-talks-off-to-a-good-start-787727.

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46.  Inside US Trade Daily Report, U.S.-Brazil talks heat up; early deal expected to cover digital trade, anticorruption， May 13. 2020.

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49.  OECD， Trade in the Digital Era， March 2019, p.2.

50.  Inside US Trade Daily Report, Kenyan official: Trade deal with U.S. needed in case AGOA ends, Mar.4. 2020.

51.  Jeff M. Smith, China’s Belt and Road Initiative: Strategic Implications and International Opposition， The Heritage Foundation, August 9, 2018， p.1.

52.  同上注，pp.8-10.

53.  The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017,  pp.45-47.

54.  Jeff M. Smith, China’s Belt and Road Initiative: Strategic Implications and International Opposition， The Heritage Foundation, pp.8-10.

55.  The White House, Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam, November 10, 2017,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.

56.  Matthew P. Goodman，Daniel F. Runde， Taking the Higher Road: U.S. Global Infrastructure Strategy One Year Later， April 27, 2020,https://www.csis.org/analysis/taking-higher-road-us-global-infrastructure-strategy-one-year-later.

57.  Wilbur Rossm, Commerce Tightens Restrictions on Technology Exports to Combat Chinese, Russian and Venezuelan Military Circumvention Efforts, U.S. Department of Commerce, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/04/commerce-tightens-restrictions-technology-exports-combat-chinese-0.

58.  USTR, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report， March 2017, p. 4.

59.   Monicken, Hannah, As U.S. presses the 'why question' at the WTO, others demand solutions, Inside US Trade Daily Report, October 17, 2019.

60.  USTR, “Report on the Appellate Body of the World Trade Organization,” February 2020, p.5. 2020年4月22日，美国向世贸组织提交了一份文件，拒绝遵守上诉机构就加拿大诉美国超级压光纸反补贴措施案（DS505）的裁决，理由是审理该案的三名法官不具备有效资格。美国指出，美国籍法官托马斯•格雷厄姆（Thomas Graham）和印度籍法官乌加尔•巴提亚（Ujal Singh Bhatia）为任期届满后继续参加手头案件的审理工作，而中国籍法官赵宏女士目前在中国商务部国际贸易与经济合作研究院任职，隶属于中国政府，违反了DSU第17.3条关于上诉机构人员“应不隶属于任何政府”的规定。See WTO, WT/DS505/12, April 22, 2020. 这是世贸组织内首起成员明确表示拒绝上诉机构裁决的事件。但事实上，赵宏法官所任职的研究院为一独立实体，并非隶属于中国政府。对此，乔治华盛顿大学法学院史蒂夫·查诺维茨（Steve Charnovitz）副教授表示，美国对赵宏法官所持的立场是对司法独立的“可耻”攻击，并指出对赵宏法官的任命是经过美国和其他世贸组织成员的共同选举，根据协商一致的共识决策原则而产生的。此外，上诉机构的不少法官此前都曾为母国政府工作过。Doug Palmer, U.S. dismisses ‘invalid’ WTO Appellate Body ruling, POLITICO Morning Trade, April 23, 2020, https://www.politico.com/newsletters/morning-trade/2020/04/23/us-dismisses-invalid-wto-appellate-body-ruling-787082.

61.  European Commission, Ministerial Statement, March 27, 2020, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/march/tradoc_158684.pdf.

62.  [法]托马斯•皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社2014年9月版，第22-28页。

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编辑丨万利屏