我国科技创新政策体系建设主要进展及对政策方向的思考
导读
科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为，是提升国家科技创新实力的重要支撑条件。近年来，世界主要国家不断丰富科技创新政策工具，以政策为重要手段的创新环境竞争日趋激烈[1]。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国深入实施创新驱动发展战略，创新成为引领发展的第一动力，科技创新事业发展进入快车道。针对不同发展阶段的科技发展与改革任务，我国不断制定和优化科技创新政策，并推动一些行之有效、成熟稳定的政策措施上升为法律法规，实现“改革举措—政策措施－法律法规”螺旋上升。本文在回顾我国科技创新政策体系建设进展和成效的基础之上，分析了未来科技创新政策新要求，探讨了未来政策方向。
改革开放40多年来，我国科技体制改革围绕调动科技人员积极性、促进科技和经济结合的主线持续推进，不断加强科技对社会发展、民生福祉、生态环境和国家安全等领域的支撑。特别是党的十八大以来，我国把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，大力实施创新驱动发展战略，持续推进科技体制改革，科技制度主体架构已经确立，改革驱动创新、创新驱动发展的格局已基本形成。
伴随科技创新战略的实施和科技体制改革的推进，我国逐渐形成了强化要素、增强主体、优化机制、提升产业、集聚区域、完善环境、扩大开放、形成反馈的科技创新政策发展路径，政策措施持续迭代完善，目前已经基本形成了覆盖全面、门类齐全、工具多元的科技创新政策体系[2]（见图1）。政策体系的重点进展和成效主要体现在以下几个方面。
创新要素是科技创新的基础条件，一般而言主要是投入到科技创新的人、财、物。创新要素的有序组织能够促进科技创新活动效率提升[3]。随着科技的不断发展，科技创新活动从早期少数精英的“象牙塔式”个人探索，逐渐演变成需要调动大量资源的社会协作活动，对创新要素数量和质量的要求越来越高。改革开放以来，我国相当长时期存在人才队伍不强、科技经费不足、科研设施落后的问题，推动要素总量增长和结构布局优化一直都是科技工作的中心任务之一。
在人才队伍方面，通过扩大高等教育规模、支持留学培养、引进海外人才三措并举，同时不断改革人才发展的体制机制，实行以增加价值为导向的分配制度，持续加大人才激励，逐步建立了一支规模宏大、素质优良的创新人才队伍。2017年我国科技人力资源总量达到8705万人，其中大学本科及以上学历的科技人力资源总量为3934万人。
在经费投入方面，我国研发经费投入保持高速增长，2013年首次跃居世界第二，2019年达2.21万亿元（见图2），研发投入强度达2.23%，已超欧盟的平均水平（2.03%），快速增长的科技投入为实现创新驱动发展提供了强有力的资金保障。
在科技基础设施方面，围绕不同时期国家科技发展战略需求，持续推进国家科技基础设施和平台建设。近些年，按照分类管理、优化布局的原则，形成三类国家科技创新基地：
一是科学与工程研究类，主要开展重大科学前沿和科技任务及大科学工程，开展战略前沿和基础综合类科技活动，主要包括国家实验室和国家重点实验室。
二是技术创新与成果转化类，主要面向经济社会发展的需求，开展关键共性技术和工程化技术研究及产业化，主要为国家技术创新中心、工程研究中心、临床医学研究中心等。
三是基础支撑和条件保障类，面向发现自然规律、野外观测等科学研究，提供基础科研支撑和科技资源共享服务，主要为科技资源共享服务平台、野外科学观测研究站等。
持续高速增长的创新要素投入带动我国高校和科研院所创新能力持续提升，推动我国创新能力不断攀升。我国综合创新能力显著提升，2019年科技进步贡献率已接近60%;根据世界知识产权组织（WIPO）《全球创新指数》，2019年我国排名世界第14位，是唯一跻身前15位的发展中国家。
企业是将人才、技术、资本等创新要素转变为经济价值和现实生产力的关键载体。长期以来，我国一直把促进企业增强创新能力作为重要政策议题，激励企业成为技术创新研发投入、创新决策、科研组织和成果转化的主体。围绕企业在不同发展阶段的创新活动规律和政策需求，不断进行政策探索和优化，形成了覆盖企业全生命周期的创新支持政策体系。
建设孵化器、众创空间和加速器，开展科技型企业孵化和培育。2018年，我国各类孵化机构共计1.1万家，服务创业团队和初创企业57万家。对天使投资和科技型创业投资实行税收减免，引导风险资本支持初创期科技企业发展。2018年，我国创业投资管理资本总额近9000亿元，进入世界前列。实施高新技术企业税收优惠政策，激励成熟期科技企业开展高水平研发和创新。2018年，高新技术企业所得税优惠减免税额超1900亿元。对所有类型企业实施普惠性的企业研发费用税前加计扣除政策，并不断优化政策、简化流程、提高力度，激发企业研发和创新热情。目前，研发费用加计扣除比例达到75%。2008年以来，我国研发费用加计扣除政策为企业减免的税额以年均超30%的速度增长，2018年减免企业税额达2794亿元，已成为我国企业减税降费的亮点（见图3）。
科技成果转化不仅关系到科技是否能够真正融入经济建设主战场，也关系到不同创新主体创新能力的提高[4]。为加速科技成果转化为现实生产力，我国持续进行科技成果转化的制度创新与优化，以科技成果的放权为基础，以强化成果转化的激励为核心，致力于解决科技成果转化的法律政策问题和市场与服务体系问题。全国人大2015年完成了《促进科技成果转化法》的修订，国务院2016年制定了《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，并在当年部署了促进科技成果转移转化的行动，形成了我国促进科技成果转化的基础性法规政策保障[5]。
围绕落实《促进科技成果转化法》，形成了一批切实有效的配套政策措施，包括改革职务科技成果产权管理制度、加大对科技人员成果转化奖励力度、完善科技成果市场化定价机制、建立成果转化领导决策双免责机制、实施股权激励和技术成果入股递延纳税、职务科技成果转化现金奖励享受减半计税、国有科技型企业股权与分红激励等，带动科技成果转化量质齐升。全国技术交易市场高速发展，全国技术合同成交额以年均15%的速度增长，2019年成交额超2.2万亿元。科研人员创新创造热情极大激发，涌现出一大批超亿元的成果转化案例。
产业创新政策是引导、促进和规范产业研发和创新的有关政策措施。支持高新技术研发和产业化是国际通行的，各国围绕高新技术产业都制定了创新政策。比如，德国先后于2006、2010、2014、2018年发布了4版《高技术战略》。需要注意的是，不同产业创新规律不尽相同[6,7]，比如供应商主导的产业、规模经济产业、专业供应商产业、基于科学的产业等，在创新模式、要素配置、政策需求等方面都存在不同程度的差异。产业创新政策就是要因产施策，深入研究不同产业的创新发展规律，充分发挥市场机制在产业创新中的决定性作用，同时也要针对性用好政府“有形之手”以弥补市场失灵。
总体来看，我国产业创新政策着重增加创新链前端的科技供给以及加强创新链后端的技术标准制定和完善市场准入制度等，在市场竞争环节坚持“竞争中性”原则，发挥市场的优胜劣汰机制让创新能力强的企业自己“冒出来”。如，在新能源汽车领域，我国形成从技术研发、产业标准、试点示范到市场推广的国际通行政策链布局，为新能源汽车产业创新发展创造了良好创新生态。技术研发方面，着重支持开展竞争前技术研究与开发；产业标准方面，鼓励和支持国内外企业共同研究制定行业技术标准；产业化示范方面，开展节能与新能源汽车推广示范；基础设施方面，大力加强充电网络和设施建设；市场培养方面，实施节能汽车减半征收车船税、电动车购置补贴等激励措施。目前，我国新能源汽车年产量超百万，已成为全球第一大产销市场。
创新活动在地理分布上并不是随机的，而是带有明显的区域化特征。创新区域集聚趋势越来越突出，越是知识密集型经济，这种集聚趋势越显著[8]。我国一直高度重视调动地方创新积极性，打造各具特色的区域创新体系。根据不同地区的资源禀赋和发展定位，不断完善区域创新发展机制，充分发挥创新高地辐射带动作用。
建设北京、上海、粤港澳大湾区、成渝地区科技创新中心，打造具有引领能力的科技创新高峰。推动国家自主创新示范区和国家高新区高质量发展，进一步优化园区布局和资源配置，创新引领辐射带动作用持续增强。2018年，169家国家高新区贡献了全国超过40%的发明专利授权量、超过1/3的新产品收入。全面创新改革试验区形成了3批共计56条经验向全国复制推广。大力推进京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带、黄河流域等战略性区域创新协同，通过资源共享、成果共用、产业联动等方式推动形成区域协同创新共同体。
保护知识产权就是保护创新创业。加大知识产权保护力度，能够有效促进技术创新[9]。改革开放以来，我国从立法、司法和执法三位一体持续推动知识产权保护体系的发展与完善，不断加大知识产权侵权的打击力度，全社会尊重和保护知识产权的意识大幅提升。
在立法方面，修订《专利法》等相关法律，推动知识产权法律体系不断完善。在司法方面，加快推进知识产权行政执法与司法“两法衔接”，设立知识产权法院（全世界仅10多个国家建立了专门法院）。2018年10月，经全国人大常委会审议通过，发明专利、实用新型专利、软件等知识产权案件二审权上移至最高人民法院，进一步统一和规范了裁判尺度。在执法方面，不断加大对侵权行为的打击力度。开展知识产权保护专项行动，探索实施惩罚性赔偿制度，知识产权违法成本显著提升。
科研诚信是科技创新的基石。我国一直高度重视科研诚信建设工作，积极营造良好学术环境，在全社会营造鼓励创新、宽容失败的氛围。近些年，我国出台了科技评价制度改革、加强科研诚信和作风学风等一系列文件，强化科研活动全流程诚信管理，建立了跨部门联合惩戒机制，严肃查处科研违规行为，科研诚信机制的震慑作用初步显现。2017年，《肿瘤生物学》撤稿事件中，我国全面查处了107篇论文撤稿事件，相关责任人受到相应处理，并将处理结果向社会公布。另外，建设覆盖全国的科研诚信管理信息系统，每年两次对科研不端行为信息进行汇集。
随着全球化日益深入，创新要素和资源跨国流动越发活跃[10]。实现全方位的科技开放与交流合作，是我国创新发展的内在要求。我国科技领域坚持“引进来”和“走出去”并举，主动融入全球创新网络，推动人类命运共同体建设。目前，深化政府间国际科技创新合作，与160多个国家建立科技合作关系，加入了200多个政府间国际科技合作组织，建立了与欧盟、德国、俄罗斯等多个创新对话机制。近些年，我国积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程，并加强我国大科学设施向国际开放共享（如500米口径球面射电望远镜等）。另外，实施外国人才工作许可制度和外国人才签证制度，完善绿卡制度，开辟外国高端人才来华工作“绿色通道”。
总体来看，改革开放以来我国科技创新政策不断发展完善，政策范围从科研领域逐步扩展至经济、社会、安全等各相关领域，政策着力点从注重研发管理转向加强创新服务，政策惠及面从科研机构逐步扩大到各类创新主体，科技创新政策体系的系统性和完备性显著增强。
未来一段时期是我国加快建设现代化经济体系、实现高质量发展的关键阶段。当前，迫切需要立足于新时代对科技创新的新需求，研判新一轮科技革命带来的科技创新规律变化，加强趋势分析和前瞻谋划，把握新时期科技创新政策的发展方向。
党的十八大以来，我国科技实力实现了历史性、整体性、格局性提升，但对标世界科技强国的战略目标，我国科技创新能力和环境仍存在较大差距，基础研究薄弱、重大原创性成果缺乏、关键技术“卡脖子”等问题较为突出。这要求科技政策的着力点更加注重创新链前端，在资源配置、项目组织实施、科技评价等方面更加注重质量和绩效，加快推动科技创新从量的积累向质的提升转变，大幅增强基础研究和原始创新能力，激励各类创新主体产生更多高质量成果。
人工智能、自动驾驶、基因编辑等新技术加速发展和应用，对就业结构、伦理道德、社会治理等方面的影响越来越大，各国对于新技术的治理都处于摸索状态，谁也没有成熟经验，政策管理进入“无人区”，这要求紧跟科技发展创新步伐，加强科技创新活动及其影响的前瞻性研究和政策储备，加快探索适应新科技创新规律的治理机制和监管模式，成为新政策、新做法的设计师和策源者，提高预见式治理能力和水平，在持续推动科技成果造福人类的同时，守好安全和伦理的底线。
当今，基础研究、应用研究到产业化的界限越来越模糊，企业在研发和创新活动中作用越来越凸显，创新活动越来越从少数精英的“小众创新”向全社会参与的“大众创新”转变，集中式组织化研发同分布式网络化研发并存，科研活动的数字化转型日益加深。这要求政策对象上要有更宽广的视野，要更加关注企业、个人和社会组织等多元主体的政策需求，激发全社会的创新创造积极性。
尽管近些年，国际科技创新合作受到诸多不确定因素的冲击，但是开放与合作仍是当今世界科技创新的主流和基本特征，全球高科技产业的创新链、供应链和价值链深度交融。据统计，全球研发费用排名前1000的企业中，94%的企业均有国际范围内的研发合作。建设世界科技强国，要更加主动融入全球创新网络，推动实现更高水平的开放创新。
面向未来，要坚持目标导向和问题导向，深化科技体制改革，积极开展制度和政策创新，持续优化政策体系，营造创新友好的制度和生态环境。
一是加强基础研究和原始创新。加大对基础研究的支持力度，稳步提高基础研究投入比重[11]。加快形成基础研究多元化投入机制和政策环境，鼓励地方政府、企业、科研院所、高校、社会公益组织等加大基础研究投入。加大对冷门学科、基础学科和交叉学科的支持和布局，建立非共识项目和颠覆性技术的支持机制。加快建设国家实验室，加强科技基础设施开放共享。
二是深化科技评价改革。加快建立以质量、绩效、贡献为导向的分类评价制度，优化科研生态环境，激发科技创新活力。对于项目评审，应坚持“该怎么干，就怎么评”原则，根据不同项目类型设置不同评审程序和方式。对于人才评价，应坚持“干什么，评什么”“谁用谁评”的原则，推行人才分类评价和代表作评价制度，避免“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的简单量化评价倾向[12]。对于机构评估，应采用“定位是什么，就评什么”的原则，确立章程在机构评价中的基准作用，分类建立评估指标和评价方式，建立中长期评估周期，强化评价评估结果的应用。
三是更加注重激发人的积极性。完善人才发展机制，充分释放科研人员内在驱动力和主观能动性，实现人尽其才、才尽其用。改革科技人才培养与支持模式，加强数学等基础学科教育，开展创新创意创业教育，加大对青年科技人才和创新型企业家的支持，加大高技能人才培养力度[13]。实施更加灵活的引才用才政策，建设高水平研发平台，用环境打动人才，用平台吸引人才。实行更加有效的创新人才激励政策，强化知识价值的收入分配导向。
四是提升科技创新治理能力。创新对新兴技术产业的监管机制，形成审慎监管的监管模式。适时开展新兴技术领域的立法，引导和规范新兴产业发展。完善政策风险评估、政策实施、政策绩效评估的机制和方法，进一步提升政策制定的科学化水平。健全科研诚信和科技伦理的审查和监督机制，加强科研作风和学风建设，营造良好科研生态。
五是推动实现更高水平的开放创新。进一步推动产业链、创新链的开放融合，融入全球创新网络。牢固树立人类命运共同体意识，牵头组织国际大科学计划和大科学工程，合作解决全球气候变化、能源安全、重大疾病等人类社会共同面临重大挑战的科学问题。加强创新政策务实对话，增进政策相互了解与信任。
六是进一步营造公平竞争的创新环境。深入推进科技领域“放管服”改革，加快政府职能转变，加强创新服务，营造公平竞争的市场环境。完善新技术新产品新商业模式的准入机制和管理，破除限制新技术新产品新商业模式发展的不合理准入障碍。进一步加大知识产权保护力度，完善惩罚性赔偿制度。
最后，当今世界正处于百年未有之大变局，科技创新加速演进，战略机遇和风险挑战并存，新形势对我国创新政策的前瞻性、适应性和灵活性提出了更高的要求[14,15]。面向未来，要加快推动科技创新政策的理论和方法研究，构建专业化政策数据库，丰富科技创新政策工具，强化科技创新政策研究队伍培养，大力加强专业化高水平科技智库建设，不断强化对科技创新政策决策的智慧支撑。
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