“生态环境损害赔偿”制度全国试行，省市级政府可为索赔主体（附政策）

腾格里沙漠腹地，某化工企业通过埋在沙漠里的管道向沙漠排污。东方IC 资料

随着2018年的到来，一大波环保新法新政从1月1日起正式实施，其中包括全国开征环境保护税、实行《核安全法》等。对在全国试行生态环境损害赔偿制度，环境保护部表示，由造成生态环境损害的责任者来承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

尽管实施了“史上最严”的《环保法》，但环境违法大案依然屡屡发生。如在2017年发生的祁连山系列环境污染案、中铝兰州污染事件等，对国家自然保护区等地的生态环境造成了重大危害。根据《宪法》《物权法》等相关法律规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国有森林、草原、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体等规定，环境违法行为屡禁不止。

于是，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，并从今年1月1日在全国试行。环保部环境规划院环境损害鉴定评估研究室主任齐霁说，以前我国企业环境违法成本低、守法成本高，现有的法律制度体系内缺乏一套制度来解决生态环境损害赔偿问题。“生态环境损害赔偿”制度改革方案的试行，通过赋予省市两级政府作为辖区内生态环境、自然资源权力人的职能和职责，在生态环境损害发生时，代表辖区内的自然资源权利人去进行有关损害赔偿的磋商或诉讼，正式弥补了现有法律和制度上的一项空白。

据调查，我国至今开展环境损害鉴定评估案例约有500多件，覆盖了大气、地表水、地下水和土壤等污染，每个领域都有一定数量的案例，为试行提供可借鉴的经验。

根据改革方案，在三种情况下一定要启动生态环境损害赔偿工作。一是发生较大以上突发环境事件（突发环境事件按照事件严重程度,分为特别重大、重大、较大和一般四级），造成直接经济损失500万元以上的；二是发生在国家公园、饮用水源地等重点生态功能区、禁止开发区的环境污染和生态破坏事件；三是发生其他严重影响生态环境后果的。各地根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素。

“第三条款的解释权留给了省市一级政府，他们可根据本地发展水平和自然资源条件，来设计具体启动标准等。如造成直接经济损失500万元以下的一般突发环境事件，也可启动损害赔偿磋商或诉讼。”齐霁说。

损害后就要拿出真金白银来修复，齐霁说，试点方案鼓励建立相关的财政专户，鼓励建设生态环境损害赔偿基金以及其他社会化分担机制。国外比较通行的办法是成立生态环境损害赔偿基金，目前贵州在做相关尝试；还有是将赔偿与环境污染责任险结合，或与其他社会化分担机制结合，“现在这些方面还属空白，在新的改革方案中，各省应根据本省经济发展状态去实验，去解决生态环境损害赔偿的资金问题”。

很多生态环境损害事件的鉴定评估、赔偿和修复都需要很长时间。比如半个世纪前的美国“拉夫运河事件”，修复花了24年；1989年发生的“埃克森石油泄露事件”，导致40亿美元的惩罚性赔偿。齐霁说，我国在推行该制度时，也将会遇见类似情况。“但这项制度改革最本质的目的不是惩罚，而是恢复受损的生态环境。污染、破坏的程度越高，有关企业等付出的成本也会越高。”

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》

    生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，制定本方案。

    一、总体要求和目标

    通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

    自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

    二、工作原则

    ——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足国情和地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。

    ——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

    ——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

    ——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。

    三、适用范围

    本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

    （一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：

    1．发生较大及以上突发环境事件的；

    2．在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

    3．发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

    （二）以下情形不适用本方案：

    1．涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

    2．涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

    四、工作内容

    （一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

    （二）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

    （三）明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。

    在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。

    各省（自治区、直辖市）政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定，明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

    对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

    （四）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

    （五）完善赔偿诉讼规则。各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。

    各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

    生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。 

    （六）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

    （七）规范生态环境损害鉴定评估。各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

    （八）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

    赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

    五、保障措施

    （一）落实改革责任。各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定本地区实施方案，明确改革任务和时限要求，大胆探索，扎实推进，确保各项改革措施落到实处。省（自治区、直辖市）政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组。省级、市地级政府指定的部门或机构，要明确有关人员专门负责生态环境损害赔偿工作。国家自然资源资产管理体制试点部门要明确任务、细化责任。

    吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省市试点期间的实施方案可以结合试点情况和本方案要求进行调整完善。

    各省（自治区、直辖市）在改革试行过程中，要及时总结经验，完善相关制度。自2019年起，每年3月底前将上年度本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送环境保护部汇总后报告党中央、国务院。

    （二）加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。司法部负责指导有关生态环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生计生委、环境保护部对各地区环境健康问题开展调查研究或指导地方开展调查研究，加强环境与健康综合监测与风险评估。

    （三）加快技术体系建设。国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。环境保护部负责制定完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。相关部门针对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节，组织加强关键技术与标准研究。

    （四）做好经费保障。生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排。

    （五）鼓励公众参与。不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

　　六、其他事项

　　2015年印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》自2018年1月1日起废止。

来源：科技日报:李禾&中央政府门户网站。我们对文中观点保持中立，仅供学习参考、交流之目的，如有侵犯版权请告知，我们将及时删除！

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