散装茶叶属食品还是食用农产品？市场监管局这样处理败诉
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.... 浙江雅中芽茶业有限公司与泰顺县市场监督管理局、温州市市场监督管理局行政复议一审行政判决书（节选）
当事人信息
原告 浙江雅中芽茶业有限公司……
被告 泰顺县市场监督管理局……
被告 温州市市场监督管理局……
第三 人施俊
本院查明
被告泰顺县市场监管局于2015年12月9日作出泰市监处字〔2015〕第21号《行政处罚决定书》，认定：1、雅中芽公司在已取得茶叶（绿茶）生产许可证的情况下从事红茶生产，不构成无证生产行为；2、雅中芽公司销售的红茶未标生产日期，违反《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日起实施，下同）第四十二条规定，并依据该法第八十六条的规定，决定给予罚款49920元的行政处罚。
原告雅中芽公司不服，向被告温州市市场监管局申请复议，该局于2016年4月20日作出温市监复字〔2016〕4、9号《行政复议决定书》，认定：雅中芽公司系取得茶叶（绿茶）生产许可（证书编号：QS330314010012）并依法领取营业执照的企业。2015年8月6日，施俊到雅中芽公司设在龙湾文化用品市场（茶业市场）的店铺内品茶后，向雅中芽公司预定了20800克红茶，双方约定由雅中芽公司提供礼盒包装。8月10日，施俊至店铺付款提货，共计52盒（每盒400克，2铁罐装），包装盒上标注有“品名：雅中芽（红茶）、标准代号：GB/T13738.2、生产许可证编号：QS330314010012”等字样，未标注生产日期，货款合计24960元，雅中芽公司开具了浙江增值税普通发票。8月14日，施俊以雅中芽公司未取得茶叶（红茶）生产许可、预包装上未标注生产日期为由，向被告温州市市场监管局投诉举报，温州市市场监管局转交至泰顺县市场监管局办理。9月14日，泰顺县市场监管局对雅中芽公司予以立案调查。经对雅中芽公司住所进行现场检查，对施俊、雅中芽公司法定代表人林志陆等人进行调查询问后，于12月9日作出涉案《行政处罚决定书》，认定雅中芽公司销售给施俊的红茶属于预包装食品，其包装上未标注生产日期，不符合《食品安全法》第四十二条的规定，根据该法第八十六条罚则，决定处以罚款49920元。同时认定，根据2015年10月1日起实施的《食品生产许可管理办法》的规定，食品生产许可实行一企一证的原则，“茶叶及相关制品”已经整合为一个食品类别，红茶、绿茶属同一食品类别内的不同项目种类，雅中芽公司在已取得茶叶（绿茶）生产许可的情况下，从事红茶生产，根据“从旧兼从轻”原则，不再构成无证生产行为。行政复议审理期间，国家茶业质量监督检验中心于2016年4月13日出具编号为No.2016W-0687的《检验报告》，结论显示“该样外形条索尚紧细，尚匀整，色泽乌尚润，稍有金毫，有少量花托、朴片，据此判断该样品未经精加工”。另查明，雅中芽公司于2015年11月10日取得茶叶（绿茶、红茶）生产许可证（证书与绿茶许可证属同一编号）。
温州市市场监管局认为：一、关于涉案红茶是否属于食用农产品的问题。食用农产品，在我国是一种实行特殊管理的食品。根据《食品安全法》第二条第二款、《农产品质量安全法》第二条第一款以及《农业部、食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》的规定，“食用农产品”是指在传统农业活动或现代农业活动中直接获得的以及经过一定加工但未改变其基本自然性状和化学性质的动物、植物、微生物及其产品。涉案红茶是经过一定加工的植物产品，判断其是否属于食用农产品，关键在于这些加工是否改变了茶叶的基本自然性状和化学性质，即是否属于初级产品。结合《食用农产品范围注释》、《茶叶生产许可证审查细则》等规定，经过杀青、萎凋、揉捻、发酵等初制加工工序的毛茶，属于初级产品，即食用农产品，经过筛分、风选、拣梗等精制加工工序的精制茶，则属于食品。根据国家茶业质量监督检验中心出具的《检验报告》显示，涉案红茶未经精加工，据此可以判定，其属于食用农产品范畴。二、关于案件管辖问题。1、根据《行政处罚法》第二十条、《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第六条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。雅中芽公司涉嫌违法行为的发生地无论是在龙湾还是泰顺，均属温州，施俊向温州市市场监管局提出举报，故温州市市场监管局对案件具备管辖权。根据《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十一条的规定，温州市市场监管局可以指定下级市场监督管理部门行使管辖权。温州市市场监管局接到施俊举报后，转交至泰顺县市场监管局办理，即该局对案件取得管辖权。2、2015年10月1日起实施的《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品的市场销售，遵守该法规定。市场监督管理部门作为行使食品药品监督管理职权的机构，对食用农产品的市场销售活动有权实施监督检查。涉案行政处罚决定于2015年12月9日作出，泰顺县市场监管局于当时已取得对食用农产品市场销售活动的监督检查职权。三、关于涉案红茶的包装标识问题。根据《农产品质量安全法》第二十八条的规定，生产销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售，包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、生产日期等内容，具体办法由农业部制定。农业部《农产品包装和标识管理办法》第十条规定，包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。茶叶并非强制必须包装的农产品，但如果包装销售的，应当标明生产日期等。茶叶从雅中芽公司位于泰顺的生产厂房内出货，运至龙湾店铺散装销售，出厂时符合规定包装的农产品拆包后直接向消费者销售的，可以不再另行包装。但从涉案红茶实物来看，其由雅中芽公司提供了铁罐、礼盒、礼袋等包装物，并标注了品名、产地、生产者名称、标准代号、许可证编号等事项，包装精良，与超市销售散装食品提供的塑料袋等物不属同一概念，应认定为散装销售后的再包装行为，符合预包装的特性，其包装标识仍应当按照相关法律的要求标明有关事项。涉案红茶的包装物上未标注生产日期，违反法律规定。四、关于法律适用问题。《农产品质量安全法》第四十八条规定，销售的农产品未按照规定进行包装、标识的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。第五十二条第二款规定，法律对行政处罚及处罚机关有其他规定，从其规定。《食品安全法》第四十二条规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明生产日期等事项。第八十六条规定，生产经营无标签的预包装食品或者标签、说明书不符合本法规定的食品，由有关主管部门给予相应的行政处罚。雅中芽公司销售包装上未标注生产日期的红茶的行为，依据《农产品质量安全法》第五十二条第二款的规定，可以转致适用《食品安全法》第八十六条的规定予以行政处罚。五、关于茶叶生产许可的问题。根据《农产品质量安全法》、《食品安全法》的规定，从事食用农产品生产、销售，均无需取得食品生产、经营许可。涉案红茶系食用农产品，雅中芽公司未取得红茶生产许可，从事涉案红茶的生产、销售，不构成未经许可从事食品生产经营活动违法行为。即使雅中芽公司存在生产、销售其他精制红茶（食品）的事实，根据2015年10月1日起实施的《食品生产许可管理办法》的规定，食品生产许可实行一企一证的原则，“茶叶及相关制品”已经整合为一个食品类别，红茶、绿茶等均属同一食品类别内的不同事项，不同事项之间的变化，不再单独进行许可，而是采取报告制度。雅中芽公司在已经取得茶叶（绿茶）生产许可的情况下，从事红茶生产，根据“从旧兼从轻”的原则，在涉案行政处罚决定作出时，已不再构成无证生产行为。且雅中芽公司在涉案行政处罚决定作出前，已经取得茶叶（绿茶、红茶）生产许可证，没有再作责令改正的必要。综上，涉案行政处罚决定认定的主要事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。
原告雅中芽公司诉称，本案中被告泰顺县市场监管局与被告温州市市场监管局存在以下错误：一、被处罚的主体错误，将茶叶销售给施俊的主体是位于温州市龙湾区茶叶市场的雅轩茶具经营部（以下简称雅轩经营部），而不是位于泰顺县雅阳镇的雅中芽公司。虽然该茶叶是原告生产，但是销售方是经营部，该经营部是原告公司的茶叶销售特约经营部，具备主体资格，两被告认定原告是销售主体属事实认定错误。二、雅轩经营部销售给第三人施俊的是散装茶叶，散装箱已经标有生产日期，符合散装食品的规定。礼盒包装是赠予的，其仅作为储存散装茶叶的容器而非再次销售的包装，故不需标明生产日期、保质期、生产厂家等。不能因为礼品盒上有标注就定性为预包装，而没有标注就定性为散装容器。另外，从茶叶罐的计量标注与茶叶盒的计量标注不一致也可以看出施俊是随意选择茶叶罐与茶叶盒，若作为销售用的预包装，其标注应当一致。第三人施俊是先品尝后再行购买散装销售茶叶，如果是预包装销售是无法先行品尝的。三、销售给第三人施俊的茶叶属于食用农产品，被告泰顺县市场监管局将其定性为食品错误，泰顺县茶叶协会给泰顺县人民政府的报告认定本案茶叶属于毛茶系初级农产品，温州市特产站的鉴定亦证明本案茶叶为毛红茶属初级农产品，被告温州市市场监管局委托国家茶叶质量监督检验中心鉴定亦认定本案茶叶未经精加工，因此被告温州市市场监管局认定本案销售的茶叶属于食用农产品正确。四、本案应适用《农产品质量安全法》以及国家食品药品监督管理总局颁布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，两被告适用《食品安全法》作出处罚显属适用法律错误。新《食品安全法》是2015年10月1日开始实施，而本案的销售行为发生在2015年8月6日。按照2009年2月28日公布的《食品安全法》第二条规定，适用范围不包括食用农产品的市场销售环节。2、根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定，未按要求公布食用农产品相关信息的，由县级以上食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上1万元以下罚款。故即使属预包装且违反规定，也要先责令改正，给予警告。综上，请求依法撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定；由两被告承担诉讼费用。
本院认为
本院认为，一、关于销售涉案茶叶的主体，原告认为出售涉案茶叶的系雅轩经营部而非原告，但第三人于2015年8月购买涉案茶叶时，系由原告法定代表人接洽，该营业场所销售原告产品，销售发票亦注明销售方为原告公司，且原告法定代表人在调查时亦陈述该场所系由原告开设，并未提及所谓雅轩经营部，而雅轩经营部于2015年10月才取得营业执照。结合上述事实，可以认定向第三人销售涉案茶叶的系原告公司，原告关于被处罚主体认定错误的意见依据不足，不予支持。
二、关于涉案茶叶属于食品还是食用农产品，《农产品质量安全法》第二条规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品；《食品安全法》第二条将食用农产品表述为“供食用的源于农业的初级产品”。再据《农业部、食品药品监督管理总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》的规定，“食用农产品”是指在传统农业活动或现代农业活动中直接获得的以及经过一定加工但未改变其基本自然性状和化学性质的动物、植物、微生物及其产品。涉案红茶虽是经过一定加工的植物产品，但判断其属于食品还是食用农产品的关键在于是否通过加工改变了其基本自然性状和化学性质。原告曾委托温州市特产站进行鉴定，鉴定意见为不符合精致红茶特征，为毛红茶，属于初级农产品范畴。被告温州市市场监管局在行政复议中又委托国家茶业质量监督检验中心进行鉴定，该中心出具的《检验报告》亦确认涉案红茶未经精加工。据此，被告泰顺县市场监管局认定涉案红茶属食品依据不足，被告温州市市场监管局认定属于食用农产品正确。
三、关于原告的茶叶生产许可问题，涉案红茶系食用农产品，并无规定食用农产品生产、销售需取得食品生产、经营许可。况且，即使原告存在生产、销售属食品的精制红茶的事实，根据2015年10月1日起实施的《食品生产许可管理办法》规定，食品生产许可实行一企一证的原则，“茶叶及相关制品”已经整合为一个食品类别。原告已经取得茶叶（绿茶）生产许可，且在涉案行政处罚决定作出前取得茶叶（绿茶、红茶）生产许可证，已不再构成无证生产行为。据此，被告温州市市场监管局认定正确。
四、关于涉案茶叶是否属于散装销售及包装标识有无违法问题，本案中第三人系品尝散装茶叶后，再确定购买数量及选定包装样式，而且包装标识内容与实际不相符（标识每盒500克，实际每盒400克），据此可以认定原告系进行散装销售，再根据第三人个人需求进行包装。但是，原告在第三人购买散装茶叶后，提供包装服务，该包装包括铁罐、礼盒、礼袋等，并标注品名、产地、生产者名称、标准代号、许可证编号等，形式精良，不同于散装销售后直接提供简单容器，故被告将其认定为散装销售后的再包装行为，并认为其包装标识应按照预包装标准执行，并无不当。根据《农产品质量安全法》第二十八条规定，生产销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售，包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、生产日期等内容，具体办法由农业部制定。农业部《农产品包装和标识管理办法》第十条规定，包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。据此，原告在涉案茶叶包装上未标注生产日期，确属违法。
五、关于被告泰顺县市场监管局的管辖权问题，2015年10月1日起实施的《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品的市场销售，遵守该法规定。本案第三人举报时间为2015年8月，但涉案行政处罚决定于2015年12月9日作出，此时上述修改后的《食品安全法》已开始实施，被告作为食品药品监管部门已具备食用农产品市场销售活动的监管职权。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。国家食品药品监督管理局《食品药品行政处罚程序规定》第十一条规定，上级食品药品监督管理部门认为必要时可以直接查处下级食品药品监督管理部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件移交下级食品药品监督管理部门查处。本案中，第三人施俊系在温州市龙湾区购买涉案茶叶，而原告公司住所地及涉案茶叶生产地系泰顺县，同属温州市管辖。第三人向温州市市场监管局进行举报，该局依法具备管辖权并可以指定下级市场监督管理部门办理，其指定泰顺县市场监管局办理后，泰顺县市场监管局即具备该案管辖权。
六、关于被告泰顺县市场监管局处罚程序问题，原告关于泰顺县市场监管局调查时只有一名工作人员作询问笔录的主张依据不足，处罚决定书文号“泰市监市监处字（2015）第21号”系笔误，应为“泰市监处字（2015）第21号”。但是，涉案行政处罚决定书记载“本案于2015年8月14日转交泰顺县市场监管局，同日经局长批准立案”，而被告辩称其于9月14日立案，并未超过三个月的办案期限，并提供立案审批表证明。本院认为，上述行政处罚决定书记载立案信息明确，而立案审批表系行政机关内部审批材料，结合本案举报受理时间是8月14日，泰顺县市场监管局于8月31日已开展调查等事实，立案时间应以处罚决定书记载为准。国家食品药品监督管理局《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条规定，投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。据此，被告泰顺县市场监管局于2015年8月14日立案，直至同年12月9日作出处罚决定，已超过上述规定的期限，且没有延长办理期限的审批材料，故程序违法。
七、关于涉案行政处罚决定及行政复议决定的法律适用问题，《农产品质量安全法》第四十八条规定，销售的农产品未按照规定进行包装、标识的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。被告温州市市场监管局认定涉案茶叶属食用农产品，又依据《农产品质量安全法》第五十二条第二款关于“法律对行政处罚及处罚机关有其他规定，从其规定”的规定，转致适用《食品安全法》第八十六条予以行政处罚。但是，《农产品质量安全法》对销售的农产品未按照规定进行包装、标识的情形已明确规定了如何处理，而涉案行为发生时实施的《食品安全法》仅规定“制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息”应遵守该法，而原告行为并非属于上述适用该法的范畴，故本案并非属于“法律对行政处罚及处罚机关有其他规定”的情形，不能转致适用《食品安全法》。据此，被告泰顺县市场监管局适用《食品安全法》进行处罚错误；被告温州市市场监管局所作行政复议决定亦属适用法律错误。
综上，被诉行政处罚决定认定涉案红茶属食品错误，适用法律错误，程序违法；被诉行政复议决定适用法律错误。原告要求予以撤销的诉讼请求合理有据，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
裁判结果
撤销被告泰顺县市场监督管理局于2015年12月9日作出泰市监处字〔2015〕第21号《行政处罚决定书》的行政行为；撤销被告温州市市场监督管理局于2016年4月20日作出温市监复字〔2016〕4、9号《行政复议决定书》的行政行为；责令被告泰顺县市场监督管理局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告泰顺县市场监督管理局和被告温州市市场监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
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