肖鹏 王亚琪│公共服务质量、社会信任与企业税收遵从

本文刊发于《现代经济探讨》2023年第9期

作者简介：

肖鹏，中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师

王亚琪，中央财经大学财政税务学院博士生

内容提要：基于地级市和A股上市公司面板数据，采用双向固定效应模型实证分析了公共服务质量与企业税收遵从之间的因果关系。结果表明：公共服务质量能够显著提高企业的税收遵从度。在经过一系列稳健性检验以及运用工具变量法弱化内生性问题后，结果依然稳健。从公共服务的具体内容来看，教育、医疗和基础设施与社会公众联系较为密切，能够较为显著地提高企业的税收遵从度。机制分析发现，公共服务通过提升社会信任进而提高了企业的税收遵从度。进一步研究发现，在财政透明度较高、财政压力较小的地区以及东部地区，公共服务质量与企业税收遵从之间的正向关系更为显著。以上研究凸显了现代政府治理中非正式制度的重要意义，为深化税收征管制度改革提供新思路。关键词：公共服务  税收遵从  社会信任  财政透明度

基金项目：研究阐释党的十九届五中全会国家社科基金重大项目“深化预算管理制度改革研究——基于跨学科和系统论的研究视角”（编号：21ZDA043）

一、引言

　　“十四五”时期财政紧平衡常态化，财政收入增速逐步放缓，大规模的“减税降费”给政府带来了巨大的财政压力，与此同时，财政支出刚性增长，民生性投入持续增加，财政收支矛盾日益凸显，财政可持续性面临挑战。企业作为重要的纳税主体，其税收遵从度不仅影响着企业自身的发展，也会影响政府的财政收入，更是政府对当地经济进行调控的重要抓手，如何减少企业避税、提高税收遵从已经成为社会各界关注的热点问题。国内大部分学者认为地方政府如果加强税收征管力度，能够直接影响企业避税行为（张克中等，2020）。而在经济下行压力下，企业面临着巨大的经营压力，如果只是一味地加大税收征管力度，只会适得其反，因此，如何从主观上提高企业的纳税意愿就显得尤为重要。

　　已有文献主要从公司内部特征和外部宏观环境的角度分析了影响企业税收遵从的因素，其中，公司内部特征包括公司经营特征、高管个人特征和政治关联等（Porcano，1986；Dyreng等，2010; Kim和Zhang, 2016），外部宏观环境主要指制度环境、市场化水平及市场竞争、经济周期等（刘慧龙和吴联生，2014；Cai和Liu，2009；陈冬等，2016）。现有文献主要运用经济学的研究方法，分析正式制度对企业税收遵从行为的影响，而这种单一的研究方法和视角对现实世界的解释力已经远远不够。

　　经济发展过程中“两只手”——政府和市场起着重要作用，但是在现实生活中，人们并不总是理性的，“经济人”这个前提假设并不总是成立的，考虑到社会成员具有较大的异质性，另一种力量——社会（资本）也是不容忽视的。社会信任作为社会资本的核心组成部分，是市场经济最重要的道德基础（张维迎和柯荣住，2002），是经济交往和社会生活的重要现象，对社会成员的行为和决策产生重要影响。一方面社会信任受到政府如何配置公共资源的重要影响（史宇鹏和李新荣，2016），另一方面社会信任对企业内部治理（陈富永和周兵，2021）以及经营决策产生重要影响。事实上，公共服务基于一定的社会共识，与纳税人的关系最为密切，容易被社会成员感知，能够影响包括企业在内的社会成员的价值判断和行为选择。企业作为重要的纳税人，必然会对政府提供的公共服务进行估值，企业对于政府提供的公共品是否满意，直接影响其对“交易”是否公平的感知，影响纳税意愿。从企业的角度来看，企业所缴纳的税收是购买当地的公共服务和当地的投资权利所付出的成本。如果当地的政府治理水平较高，能够保证企业享受较好的公共服务，为企业的经营发展伸出“援助之手”，企业便没有动力去逃避税收，同时也愿意付出较高的成本（刘慧龙和吴联生，2014），按照税法规定进行纳税（马光荣和李力行，2012），并且真正从主观上提高付税意愿。因此，本文尝试在政府-企业框架下，引入社会信任这一重要的非正式制度，研究政府公共资源配置行为和企业税收遵从行为，对于公共服务质量与企业税收遵从之间的因果关系进行有效识别，厘清其中的传导机制，分析财政透明度和财政压力的异质性影响以及地区异质性影响。并且使用IV-2SLS的方法弱化内生性问题，通过更换核心变量和增加遗漏变量的方法保证实证结果的稳健性。

　　本文的主要贡献为：第一，凸显了对现代政府治理中非正式制度的重要意义，认识到非正式制度亦能够发挥监管作用，与正式制度互为补充，在公司治理中扮演着重要角色。本文放松了“理性经济人”的前提假设，从社会学的角度引入社会信任这一非正式制度，运用行为财政学的分析方法，更容易捕捉到纳税人的付税意愿，丰富了非正式制度影响公司治理的相关研究。第二，有效识别了公共服务与企业税收遵从之间的因果关系，从政府治理的角度为税收征管提供新视角和新思路。现有文献已经发现政府治理水平能够影响企业的税收遵从，在现代国家治理环境下，企业的税收遵从度很大程度上取决于政府，受到政府治理水平的影响（马光荣和李力行，2012）。如果一个地区的制度环境较好，政府就不需要放松征管力度、给予税收优惠，企业能够容忍较高的税负，此时企业税收不遵从的动机就会减弱（刘慧龙和吴联生，2014）。本研究关注到公共资源配置是政府治理的重要工具，也会影响企业税收遵从行为，进一步丰富了公共资源配置与企业税收遵从等领域的研究，为深化税收征管制度改革提供新思路。第三，通过将政府行为与微观企业行为置于同一研究框架，为近些年来公共服务质量不断提高和民生性财政支出规模不断扩大提供了微观层面的解释。第四，寻找了两个工具变量，分别进行2SLS回归，在一定程度上弱化了内生性问题，保证了研究结论的准确性和稳健性。

二、文献回顾与理论分析

　　1.公共服务、社会信任与企业税收遵从

　　（1）公共服务与社会信任。社会信任是长期文化积淀的结果，是人们对利益得失的理性评估和理性选择的结果（张维迎和柯荣住，2002），政府行为在这个评估过程中起着重要作用，影响着人们对政府的信任程度、公共资源的竞争程度、社会公平、腐败程度等，而这些因素均会对社会信任水平产生影响。实质上，政府行为主要通过示范机制和预期机制影响社会信任的积累，在示范机制的作用下，政府行为能够引导社会成员的行为，进而影响社会风气，诚信、文明、健康的社会风气有利于增强人与人之间的信任；在预期机制的作用下，政府行为能够改变社会成员对周围制度环境的预期，只有良好的制度环境才能塑造社会信任，加速社会信任的积累。Knack和Zak（2003）认为政府通过投资教育和制度建设能够提高社会信任水平；Bernauer和Koubi（2013）认为政府提供的法治、国防、教育和基础设施等公共物品能够提高社会信任。

　　公共服务作为政府重要的支出活动，与社会成员联系最为密切，容易被社会公众所感知，能够增强社会公众的归属感、安全感，给社会公众带来获得感。人们来自公共服务的获得感与政府信任呈现正相关关系，社会公众对政府的信任能够在很大程度上影响社会信任（Tao等，2014）。尤其是在发展中国家，上学难、看病难等问题依然普遍存在，与此同时，社会公众对于公共服务的需求在不断提高。公共资源是稀缺的，公共资源在地区之间的配置仍然存在很大差距，并不是每个人都能均等地享受到政府提供的公共服务，在竞争公共资源的过程中必然有一部分居民处于劣势，对社会信任产生不利影响（史宇鹏和李新荣，2016）。

　　（2）社会信任与企业税收遵从。传统的“A-S逃税模型”认为税务机关的稽查率和惩罚力度深刻影响着纳税人的逃税行为，但是政府约束力度的增加反而会让纳税人产生逆反心理，对纳税人的纳税意愿产生挤出效应，降低了纳税遵从度。行为财政学主张用“助推”的方法激励纳税人（马海涛等，2022），在税收征管过程中充分考虑税收道德认知、心理情绪、税法公平性等非经济因素，才能更好地理解纳税人的税收决策和行为选择。

　　人类的社会行为是复杂的，受到态度、社会规范和知觉行为控制的影响（Ajzen，1991）。社会信任即社会成员之间相互信任，是社会规范的核心内容，代表最基本的行为准则，塑造着企业的行为方式。税法可以视为政府与企业之间隐形的社会契约，在这份契约当中，企业享受政府提供的公共服务并且向政府纳税。但是，因为这份契约的不完备以及信息不对称等问题，企业避税行为是经常存在的，而社会信任会带来一种承诺机制，承诺自身行为符合契约精神，企业的避税行为也会减少。此外，企业避税被认为是违背社会规范的行为，将要承担社会成员强加给他的社会成本，比如声誉受损等。所以社会信任将会给企业税收不遵从行为增加社会成本，影响企业的决策活动。

　　从个人层面来看，高度的社会信任环境能够创造积极的社会规范，对企业高管的内在标准和价值观产生重要影响，减少代理冲突和经理机会主义，增强纳税道德，抑制企业避税（Hasan等，2017）。从社会层面来看，社会信任是一种重要的非正式制度，塑造了企业运营的社会环境，社会信任使得遵守承诺、遵守社会规范成为一种共同信念而被普遍接受。企业高管面对值得信任的同行和商业伙伴时，也更愿意诚实地披露企业信息，以值得信任的方式行事（Cao等，2016）。这种信任环境增大了管理者对于违规行为的感知成本，从而减少企业避税等不符合社会道德规范的行为。综合上述分析，提出两个研究假说：

　　假说1：一个城市的公共服务质量能够提高当地企业的税收遵从度。

　　假说2：公共服务质量通过社会信任影响企业的税收遵从度。公共服务质量的提升能够带来社会信任水平的提高，进而提高企业的税收遵从度。

　　2.财政透明度的异质性影响

　　在现代国家治理体系中，纳税人的公民意识逐渐增强，更加关注政府如何使用财政资源，尤其是在财政收支矛盾突出的背景下，纳税人更加关注政府对于公共资源的配置能否回应辖区居民的需求。在财政透明度高的地区，纳税人更容易了解到公共资源的配置和使用情况，进而增强对政府的信任和社会信任，从主观上提高纳税人的税收遵从。

　　公共资源的管理与配置是委托-代理问题的一部分，财政信息公开能够缓解政府与社会公众之间的信息不对称问题，将政府行为置于社会公众的监督之下，有利于畅通社会监督渠道，规范地方政府行为，因此，财政透明度往往与更好的财政资源配置状况相联系，能够提高地方政府财政支出效率（Montes等，2018），优化财政支出结构（刘俸奇等，2021）。并且，更加透明的财政体系能够激励政策制定者采取更好的政策（Arbatli和Escolano，2015）。在激励和约束的共同作用下，财政透明度能够提升公共服务质量并增强财政回应性，财政透明度产生的宏观治理效应又能够提升社会信任程度，提高企业税收遵从度。由此，提出以下研究假说：

　　假说3：财政透明度具有异质性影响。在透明度较高的地区，公共服务质量对于企业税收遵从的促进作用更显著。

　　3.财政压力的异质性影响

　　在财政紧平衡常态化的背景下，财政可持续性问题成为关注的焦点。财政压力深刻影响着地方政府的收支行为，面对财政压力，地方政府的行为偏好发生变化，直接影响到财政资源的配置，对于公共服务质量和社会信任都会产生异质性影响。在财政压力大的地区，地方政府往往会压缩民生性财政支出规模，降低财政资金的使用效率，影响公共服务质量，不利于当地社会信任水平的提高，公共服务对于企业税收遵从的影响程度就会降低。反之，在财政压力较小的地区，公共服务能够更大程度地提高企业税收遵从度。基于此，提出以下研究假说：

　　假说4：财政压力具有异质性影响。在财政压力小的地区，公共服务质量对于企业税收遵从的促进作用更加显著。

三、实证策略和数据说明

　　（略）

四、实证结果

　　（略）

五、进一步分析

　　（略）

六、结论和建议

　　本文选取2008-2018年地级市和A股上市公司作为研究对象，研究发现公共服务质量能够显著提高企业的税收遵从度，从公共服务的种类来看，教育、医疗和基础设施提高企业税收遵从的效果比较显著，社会保障的影响暂时并不显著。同时为了解决内生性问题，使用两个工具变量分别进行2SLS回归，仍然通过了显著性检验，保证了研究结论的稳健性。在模型中进一步加入被解释变量的滞后一期，排除企业税收遵从的“惯性”影响，与原本的结论保持一致。在模型中引入交乘项来检验公共服务影响企业税收遵从的机制和逻辑，发现公共服务通过社会信任提高企业税收遵从，符合文章的预期和假设。通过进一步分析财政透明度、财政压力和地区之间的异质性影响，发现在财政透明度高、财政压力小的地区和东部地区，公共服务质量能够在更大程度上提高企业的税收遵从度。

　　本研究对于深化税收征管制度改革、提高税法遵从具有一定的启发意义。

　　第一，重视社会资本的价值。在进行税收征管的时候，要充分发挥新行为主义激励作用，考虑到企业的政治偏好、纳税意愿等主观因素，重视社会资本尤其是社会信任的重要作用，同时发挥正式制度与非正式制度的监管作用。通过提高公共服务质量、优化财政资源配置，增强企业的获得感以及对于“公平”的感知，减少企业的避税动机，从主观上提高企业的付税意愿，最终提高企业的税收遵从度。

　　第二，优化财政支出结构。从财政支出的角度来看，应该不断优化财政支出结构，提高福利性支出占财政支出的比重，增强财政回应性，能够直接提升社会公众的幸福感、安全感、公平感；尤其要增加对教育和医疗的投入，提高国民整体素质和对未来的预期，提高城市的道德规范和社会信任水平，进而提高企业的税收遵从。

　　第三，提高财政透明度。公开透明作为现代预算制度的重要特征之一，对于提升政府治理能力具有重要意义。规范透明的预算，通过将政府的支出结构和财政政策展现给纳税人，在保障知情权的前提下，也提高了人们参政议政的意识，更有利于纳税人了解并对政府决策作出回应，强化企业的付税意愿，提高企业税收遵从。同时，在现代国家治理体系中，社会成员越来越关注自身的税收负担与政府提供的公共品之间是否匹配，既是对公共服务需求提升的表现，也是对税收公平的要求。财政支出信息披露得越全面、真实、详细，就越容易让纳税人感受到税收公平。

　　【责任编辑：张震】

　　为适应微信阅读，内容有所删减，原文见《现代经济探讨》2023年第9期，转载请注明出处

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