LA专题 | 赵兮 李正 | 如何划定城市山地景观的保护界线？来自60个当代中国城市的启示

全文刊登于《风景园林》2022年第11期 P111-117

赵兮，李正.2000—2021 年中国城市山地景观保护规划与立法中的界线划定模式[J].风景园林，2022，29（11）：111-117.

2000—2021年中国城市山地景观保护规划与立法中的界线划定模式

赵兮

女 / 北京林业大学园林学院硕士研究生 / 研究方向为风景园林规划与设计

李正

男 / 博士 / 北京林业大学园林学院副教授 / 本刊特约编辑 / 研究方向为城市山地景观保护与利用

作者写作心得 

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摘要

随着全球人口聚集增长，快速城市化地区的山地景观因市民生产和生活而变化，因而各国纷纷通过保护规划与立法保护景观特征及生态。现有研究已从4个切入角度揭示相关实践的广度和深度，但尚未就保护界线划定问题进行系统探讨。以当代中国内地城市为研究对象，基于内容分析法与空间制图法比较来自60个城市的76份山地景观保护规划或法规文本，分别从山地本体保护界线、山地内部管控强度、山地周边管控界线3个方面识别相关保护界线划定模式。研究发现：1）上述城市主要分布在东部低海拔地区，但其山地景观保护界线划定模式并不存在明显的地区性聚集规律；2）相关城市主要基于坡度、绝对高程、相对高程、山脊等地貌特征因子划定山地景观保护界线，同时根据行政区划、管控分区、特定用地类型与区位、视野及定性条件等经济社会因素进行修正。对中国部分城市山地景观保护界线划定问题进行系统总结，可为中国乃至世界其他城市的相关问题提供参考。

关键词

风景园林；中国城市山地；景观规划；山地保护；立法；界线划定

在快速城市化地区，山地景观不可避免会因市民生产和生活而变化，但不当的变化将破坏公众所珍视的风景特征，进而导致地质灾害、水土流失、野生动物栖息地丧失等危机。在此背景下，世界各国城市纷纷采取措施保护山地景观，其中规划和立法是最为重要的政策工具。任何城市开展山地景观保护工作时均需要划定山地本体及其内部分级分区、外围缓冲区等保护界线，其划定模式直接关乎后续景观评估的全面性、规划方案的合理性、规划实施的有效性。本研究以当代中国内地城市为研究对象，基于相关山地保护规划与立法文本探究3个关键问题：一是如何划定山地本体保护界线；二是如何划定山地内部管控强度；三是如何划定山地周边管控界线。贯穿上述问题的一个关键线索是地理地貌，即山地独特的自然特征在相关城市的保护界线划定中扮演了什么角色，其与经济、社会和文化因素之间的关系又是如何协调的。

1 研究方法

1.1 数据获取

本研究将中国内地302个城市名称（包含4个直辖市、5个自治区、293个一般地级市）与6类保护政策（山地/体保护、山区保护、城市规划、国土规划、土地利用、生态保护）两两组合作为关键词，在中国知网（CNKI）与谷歌中进行地毯式搜索，截至2022年1月15日共搜集到424份山地保护规划或立法相关文本。文本筛选遵循3个标准：1）仅保留市级政府颁布的文本；2）如果同一城市涉及多种类型文本，则保留不同类型文本中内容最相关者；3）如果同一城市存在多份相关度接近的文本，则保留最新颁布者。据此，本研究最终锁定76份文本，时间分布在2000—2021年，涉及60个城市。

1.2 数据分析

本研究综合采用内容分析法与空间制图法，对76份城市山地保护规划与立法文本进行定量与可视化分析。首先，使用NVivo软件对相关文件的类型属性、城市地名、保护界线划定依据进行编码，以山地本体保护界线、山地内部管控强度、山地周边管控界线作为一级编码，在每个一级编码下进行自由编码，然后合并同类编码形成二、三级编码类型。在该编码基础上，基于ArcGIS软件进一步将城市地名转化为具有地理坐标的多段线数据，将保护界线划定依据分类填入多段线数据的属性表，生成不同类型的专题地图。

2 结果与分析

本研究选取的76份文本可被归为2种类型：一是空间规划类，总数46份，侧重管控土地利用的类型和强度；二是法规条例类，总数30份。山地专项保护规划及条例在总文本数中的占比超过1/2，表明中国不少城市对山地景观保护工作给予相当重视，通过将其列为相对独立的政策以深入研究。

依据不同城市的相关文本，归纳出山地景观保护规划与立法中的界线划定因子（表1）。同时，将案例城市的山地本体保护界线划定模式、山地内部管控强度划定模式、山地周边管控界线划定模式分别归类。  

表1 中国城市山地景观保护规划与立法中的界线划定因子

2.1 山地本体保护界线的划定模式

60个城市的山地本体保护界线的划定模式可分为4类，分别是单因子划定、综合因子划定、无清晰划定及无划定。“单因子划定”指在划定山地时，有且只有单个划定条件，包含行政区划、管控分区等经济社会划定因子或高程、坡度、起伏度等地貌特征因子；“综合因子划定”是指在划定山地时，出现一个以上的划定条件或多个单因子条件并列存在；“无清晰划定”是指对山地的划定存在歧义或划定模糊；“无划定”指的是未对山地进行任何划定。

1）单因子划定。包含5个城市，划定因子为绝对高程、相对高程。

2）综合因子划定。包含19个城市，划定条件可细分为4类。①定量：指划定依据用可量化的标准进行描述，包含5个城市。②定性：指用某种非量化的标准对山地本体进行价值判断，通常采用语句直接描述的形式，包含2个城市。③定量+定性：指将定量与定性描述相结合，共同用于划定山地本体，包含10个城市。④特定的用地类型与区位：包含2个城市。

3）无清晰划定。包含8个城市。

2.2 山地内部管控强度划定模式

在60个城市中，对山地管控强度的划定模式分为3类，包括单因子划定、综合因子划定及无划定。

1）单因子划定。包含21个城市，可细分为3类。①视野：仅有攀枝花市。②管控分区：仅有武汉市。③坡度：共有19个城市，文件来源有城市规划、土地利用规划、山地专项保护规划、生态环境保护条例、生态建设规划。值得注意的是，关于坡度的信息多来源于除山地专项保护规划类文件之外的文件，土地利用规划类文件的案例最多，有11个。依据坡度的划定多出现于耕地保护部分，具体的坡度值常见为30°、25°、15°。

2）综合因子划定。综合因子划定共包含37个城市，可细分为3类。①定性：包含12个城市，涉及5个方面，分别为环境、经济、社会、文化。目前城市对山地的环境价值最为重视，11个城市提及“生态敏感性”，其次为社会价值。②加权叠加：指对特定的影响因子赋值并通过加权计算，得到相关的范围，包含2个城市。③特定的用地类型与区位：包含23个城市，分为8类。

2.3 山地周边管控界线划定模式

山地周边管控区是指山地本体保护界线之外的区域，有线性、环状、复合及无划定4类划定方式（图1）。线性划定是指为保护山地视线通廊而划定的线性管控空间；环状划定是指围绕山地本体保护线，向外延伸一定距离而形成的环状管控空间；复合划定是指将线性与环状划定相结合的管控空间；无划定指无相关划定内容。  

1 山地周边管控界线划定模式示意图

3 讨论

3.1 中国城市山地景观保护界线划定模式的地理特征

60个城市整体上分布在中国东部的低海拔地区，特别是沿海平原或内陆盆地的边缘地带，与中国自然条件、人口密度和经济发展规律基本耦合。然而，相关城市在具体的山地景观保护界线划定依据上却并不存在明显的地区性聚集规律，或许是因为这些城市的自身条件与发展目标各不相同，在制定山地景观保护政策时更多采取因地制宜的态度，而非削足适履地套用某个最佳模式。

3.2 地貌特征在中国城市山地景观保护界线划定中的角色

相关城市山地景观保护规划与立法中的界线划定因子共涉及10种地貌特征（表1），以下4种划定因子出现频率较高。

1）坡度：通过区分平地和坡地可以有效确定山地的“底盘”，故坡度是判断山地本体的重要因子。

2）绝对高程：在山地本体界线划定中，用此因子划定的多为海拔区分度高、平原与山地区分明显的城市。

3）相对高程：多用于划定山地本体及外围管控范围。

4）山脊：主要用于划定山地内部管控强度及其外围管控界线。

在山地本体及周边管控界线划定时，许多城市基于坡度、绝对高程、相对高程及山脊向外延伸一定距离作为保护范围，但此环节在城市间差异较大，并缺少相应的依据、论证和解释。综上，城市在山地景观保护界线划定中，地貌特征因子发挥了重要作用，且因子的类型与城市地貌特征紧密关联，在不同界线的划定中，同一因子发挥的重要程度不同。

3.3 经济社会因素对基于地貌特征的中国城市山地景观保护界线划定的修正

在当代中国城市山地景观保护规划与立法的界线划定因子中共涉及5种经济社会因素（表1），按照主观性由弱到强进行排序，依次为行政区划、管控分区、特定的用地类型与区位、视野及定性条件。

1）行政区划：山地保护必然是人为主导的，因此相关政府的管辖权限决定了其保护范围。

2）管控分区：是行政区划的细分，也是山地保护对城市发展的妥协。

3）特定的用地类型与区位：反映了山地保护与各专业、各部门既有保护政策的对接和兼容。

4）视野：主要出现于山地外围管控范围划定中。目前有3种构建视廊的模式：第一种为基于全域；第二种为基于线性廊道；第三种为基于散点。这3种模式均在基于基础地貌的山地保护中加入人类的感知体验，使山地保护和人建立联系，不足之处在于视点和视线方向的选择存在争议。

5）定性条件：主要出现于山地内部管控强度划定中。

综上，经济社会因素补充并修正了在中国城市山地景观保护界线划定中地貌特征因子未能明确的部分，将山地保护与人类价值判断建立联系。

3.4 中国城市山地景观保护界线划定的目标

在山地景观保护的界线划定中，划定因子所折射的管控目标与其所属的类型（地貌特征类型、经济社会因素类等）不全然相同。一些划定因子的管控目标侧重自然生态，另一些划定因子的管控目标侧重经济社会，还有一些因子兼顾自然生态和经济社会。总体而言，案例城市在山地景观保护界线划定中大多寻求自然生态保护与经济社会发展之间的平衡，但在具体方式和程度上有所不同。

4 结论

本研究针对当代中国山地景观保护规划与立法中的界线划定模式问题，选取60个城市案例，采用内容分析法与空间制图法分别从山地本体保护界线的划定模式、山地内部不同管控强度的划定模式及山地周边管控界线的划定模式三方面进行分析。研究发现：1）这些城市主要集中于东部低海拔地区，但其山地保护的具体决策并不存在明显的地区性聚集规律；2）相关城市主要依据坡度、绝对高程、相对高程、山脊等地貌特征划定山地保护界线，同时根据行政区划、管控分区、特定的用地类型与区位、视野及定性条件等经济社会因素对基于地貌特征的山地景观保护范围进行修正。这种地貌特征因素与经济社会因素相混合的保护界线划定模式表明，山地保护政策制定需要兼顾城市发展、其他保护政策、人类感知体验及未来调整可能性。

图表来源：

文中图表均由作者绘制。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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文章编辑  邓泽宜

微信编辑  刘芝若

微信校对  刘玉霞

审核 曹娟

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