重塑中国军队的“强军梦”—— 对中国军队改革的评估

转自：知远战略与防务研究所

【导读】2019年伊始，美国国防大学编辑出版了《重塑中国军队的“强军梦”——对中国军队改革的评估》一书。该书共包括<绪论>、<军队改革的驱动因素和战略背景>、<建设一支联合部队>、<正在经历大修的军种>、<中央集权>、<与社会的融合>等6大主题部分，共计18个章节。从美军的视角深入探讨分析了中国军队改革的驱动因素和战略背景，解放军地面部队的组织利益与改变，改革对中国海军的影响，人民解放军的联合作战概念，从军区转变成战区背后的逻辑，解放军部队裁员对军种的影响，导弹部队与战支部队当前的发展，中国的国防采购、技术和工业体系改革，军民融合等等重要议题，最后提出了“未来的中国人民解放军是否会成为一支远征军？”这样的问题。

中国军队的改革是由中国国家领导人重塑中国人民解放军的雄心所驱动的，目的是提升打赢信息化战争的能力，并确保军队忠诚于党（CCP）。中国国家领导人建立更强大军队的目标在党内得到了广泛的政治支持。2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过了当前军队议程的纲要，国家领导人在解放军领导的配合下，在制定详细的重组方案和执行改革议程上发挥了核心作用。¹2014年初，在新成立的军队改革领导小组的第一次会议上，主席同志宣布，改革的首要目标是打造一支“能打仗、打胜仗”的军队。²2017年10月19日，相关工作报告提出了中国军队现代化的时间表，要求到2020年基本实现机械化，信息化建设取得重大进展，战略能力有大的提升。到本世纪中叶把解放军建成“世界一流军队”。³

此次改革的雄心和组织变革的规模和范围都是前所未有的。现在，人民解放军几乎每个部门都向不同的领导汇报工作，任务和职责发生了变化，有些下属单位被裁掉，也有新增的，或者进行了重大的内部改组。中央军事委员会各部门、各办公室、各委员会、各军种、各战区之间的关系都发生了变化。军事教育体制已经进行了改革，以减少重复且更加重视联合，军事任用、晋级、等级/军衔等制度改革尚未形成。这些改革将对中国人民解放军对政治方向的反应能力和实现中国共产党为其设定的现代化目标的能力产生重要影响。

本书各章节详细探讨了军队改革议程的各个方面。结论将分析思路归纳在一起，以评估这些改革可能对中国人民解放军实施联合作战的能力、党对军队的控制以及军民融合产生的影响。

评估改革

虽然改革尚未完成，但本书各章展示了其在相对较短的时间内取得的成就。一个重要的判断是，中国国家领导人和其他解放军改革者成功迫使军队进行了必要的改革，而这些改革是前代领导人们未能推进、且解放军自身也无法采纳的。国家领导人推动改革议程的政治策略似乎战胜了官僚主义反对派，将原先四个总部（以前被称为“独立王国”）进行了分解，削减了以前占主导地位的陆军体制力量，清除了解放军内部一些腐败的高级军官。⁴

解放军的结构性重组基本完成，原四总部的职责和构成分配到中央军委的各个部门、委员会和办公室，或派到新的陆军领导机构、战略支援部队或联合后勤保障部队。七八军区已转变为五个战区联合指挥部，目前对各自责任内的地面、海上、空中和常规火箭军部队行使作战控制权。陆军已经成立了其新的领导机构，火箭军已成为一个功能齐全的军种，战略支援部队和联合后勤保障部队已投入使用。陆军集团军、空军战斗机和战斗轰炸机部队已重组为标准化的“集团军/军-旅-营”结构。中国人民解放军宣布，到2017年底，已完成裁减官兵30万人，裁减单位1000多个，裁减现役军官30%。⁵军队教育体制进行了重组和精简，以提高效率和加强对联合作战和联合技术的重视。作为中国武装力量的一部分，负责国内安全事务的中国人民武装警察部队也发生了变化。对军队人事任命、晋升和等级/军衔制度的按计划变动尚未落实，这些将对改革的最终成功产生重大影响。

提升联合作战能力

改革修订了解放军的内部分工，“军委管总、战区主战和军种主建”。⁶改革产生的战区联合指挥和控制结构，以及通过具体军种战区机关对地面、海上和空中部队行使控制权的战区司令部，纠正了改革前指挥和控制结构的一个主要问题，就是军区司令部平时对其责任区内的海上、空中和导弹部队没有指挥权。新的结构应该更适合联合规划、培训和作战。解放军在战区层面举行的联合演习，似乎侧重于培养指挥员及其参谋有效运用联合部队的能力。战区司令部及其组成部门要适应新的指挥关系并学会如何协同工作，虽然会经历巨大的成长痛苦，但基本的联合指挥架构似乎是可行的。组织机构调整和人员精简造成的困扰可能会削弱人民解放军近期的战备能力，但改革可能会在2-3年内显著提高人民解放军规划和实施更大规模、更复杂联合作战的能力。

关于中央军委联合参谋部和战区司令部之间的关系，以及战区司令员将如何利用中央军委指挥下的核和非核战略能力，仍然存在重要问题。改革在国家层面（在中央军委联合参谋部的领导下，而联参名义上也控制着中国周边地区以外的行动）和战区层面（战区司令部）建立了联合指挥和控制结构。但中央军委将决策权下放给战区司令员的确切分工和意愿仍不清楚。联合参谋部（代表中央军委行事）是否会将其作用视为提供辅助的战略能力（比如反舰弹道导弹、来源于太空和网络系统的情报、反太空和进攻性网络能力以及远程精确打击），以帮助战区司令员们执行其战争计划，或者联合参谋部（由中央军委官阶高于战区司令员的委员掌管）会试图对战区行动进行微管理吗？中国人民解放军主流的组织文化强调谨慎和服从权威，不会对没有经过更高层领导全面审查的行动负责。⁷赋予军官主动按指挥官意图执行权力（称为任务式指挥），是一些西方军队不可缺少的组成部分，这一概念目前在中国人民解放军中没有得到文化上的接受。⁸一体化通信系统和通用作战态势图可以提供及时支援的机会，也可以诱使对下属指挥员的决定进行干预。

第二个问题是各军种在支援联合作战和建设联合部队方面的作用。原则上，改革将军种总部排除在作战行动之后，但实际上所有这些军种都承担了一些作战指挥职责。陆军领导机构负责边海防；海军领导机构负责监督在亚丁湾执行的反海盗巡逻任务；空军领导机构仍集中控制着轰炸机、运输机和空降资产；火箭军对战略力量拥有作战控制权。此外，所有这些军种都采用了本军种的训练要求（包括多战区演习），作为确保担负持续作战任务的一种手段。战区司令部的军种部门指挥员向战区指挥部报告作战情况，向他们的军种领导机构报告军种训练和管理情况。它们将如何协调相互矛盾的要求（以及潜在的不兼容），仍有待观察。

虽然各军种负责建设支持联合作战的部队，但有充分证据表明，各军种之间对任务和资源存在竞争。在伊恩·伯恩斯·麦卡斯林（Ian Burns McCaslin）和安德鲁·埃里克森（Andrew Erickson）撰写的章节中，展示了国家领导人给予海洋领域的更高优先权是如何促使空军、火箭军甚至陆军努力发展并展示与海上作战有关的能力。⁹类似的趋势在远程精确打击中很明显，海军、空军和火箭军都有执行类似任务的系统。特别是在军事预算增长较慢的环境中，军种间对任务和资源的竞争可能妨碍作战合作。随着中国海军潜射弹道导弹核潜艇投入使用，以及如果中国空军发展核能力，那么核领域也可能会出现这种情况。各军种希望最大限度地增加其预算和能力，而战区司令员们需要训练有素的部队共同工作以实现作战协同，这两者之间的紧张关系是真实存在的。未来的一个问题是，将军种指挥员排除在中央军委委员资格外，是否会允许该组织机构超越狭隘的军种考虑，并做出最大限度地提升解放军联合能力的采购决策。

实现联合部队的潜在协同作用最终将取决于解放军成功招募、教育和培训作战指挥员及参谋的能力，他们要能够在联合环境中有效实施领导和开展工作。¹⁰中国人民解放军承认这是目前的一个弱点，一些有计划的军事改革旨在解决这一问题。目前，中国陆军军官的大部分职业生涯都是在一个集团军、一个战区中度过的，与其他地方或军种的单位进行合作的机会有限。这种制度产生的军官和指挥员可能精通其军种的工作，并在特定的紧急情况下赋予其职责，但他们的观点非常有限。培养有效的联合指挥员不仅需要改变军事教育体系，教会士兵们其他军种的知识以及如何实施联合作战，而且需要改变军队任命、晋升和等级/军衔制度。没有交叉培育和更广泛的作战经验，解放军的战斗力可能会受到阻碍。

然而，这些变化是相互依存的，将对解放军的既往做法构成重大破坏。例如，轮岗制度将使军官获得有关其他军种、地方和工作职责的经验，并帮助他们发展成能够领导联合行动的全面指挥员。但轮岗将需要为受抚养儿童开发新的军队住房和学校，以吸引军官们接受边远地区的任务。¹¹他们可能还需要向中央集权的晋升制度转变，这种制度可以对军官进行公平的评价，并根据他们的经验和资格给予奖励，而不是根据他们与本单位指挥员的关系。¹²对任职和晋升制度的这种改革正在构思和试验中，但与解放军军官的谈话表明，军队领导人在实施改革时仍持谨慎态度。这些改革将重塑职业激励机制，并影响到解放军的每一位成员。

确保党对军队的控制

改革的第二个主要驱动力是国家领导人希望加强党对军队的控制，这一愿望在前任中央军委主席任期内受到了削弱。解放军内部猖獗的腐败是一个主要问题，但军队不服从中央（以及国家领导人本身）命令的可能性则是一个更大的问题。领导人对解放军维护自己的权威是通过强调“军委主席负责制”实现的，就是赋予主席对军事事务的最终权威，并利用反腐调查根除了可能不忠诚的高级军官，包括退休的前军委副主席。这些案件以及其他易腐败官员受到的调查，被证明是消除军队改革潜在反对者的有力武器。

国家领导人实施了一系列结构和人事变动，旨在打击腐败，确保军官队伍的政治正统。这些措施包括，通过将纪律检查委员会提升为独立机构，纪委书记提升为中央军委委员，将审计局和军事法院系统置于中央军委的直接监督之下，从而降低人民解放军监督机制对指挥员影响的敏感性。它还包括努力再次强调党的机关和人民解放军各级政治工作的重要性，包括要求把主席关于军事问题的著作纳入军事教育体系。最后，国家领导人利用腐败调查、高级军官轮岗、强制退休和提拔年轻军官等手段，重塑了中国人民解放军高级军官队伍，清除或解雇了被认为可能不忠诚的军官，提拔了那些在政治上可靠、相对廉洁的军官。这些措施使反对解放军改革议程的潜在力量逐渐被边缘化。

加强军民融合

军队改革的第三个主要驱动力是对加强军民合作的愿望，称为“军民融合”。人民解放军长期依靠国防动员来减少军事开支，就是在危机或冲突中利用民用交通、人员和供应资源。但是，军民融合的一个主要重点是为军队找到利用民用科技领域突破，以及确保满足军事科技需求的途径。军民融合还涉及其他类型的军民合作，包括在军事供应链中扩大对民用承包商的依赖，并将军用规格纳入民用运输船的设计，这些运输船可以在战时（特别是在两栖收复台湾期间）被动员起来。正如布莱恩·拉弗蒂（Brian Lafferty）在这本书中所讨论的，自上世纪90年代以来，加强军民融合一直是中国人民解放军改革议程的一部分，但它的实施一直受到无效高层管理、官僚体制的烟囱和其他障碍物的阻碍。

军队改革包括提升军民融合的若干举措。一是将原总装备部下属的解放军科学技术委员会提升为更高层次的中央军委组织，向主席汇报工作。该委员会负责军队在关键技术领域与地方专家的协调。另一个变化涉及军事教育和研究系统的改革。例如，若干技术研究机构被并入中国人民解放军军事科学院，这有助于将技术进步与中国军事理论的创新更紧密地结合起来。¹⁴

为加强对这一进程的管理和监督，2015年政府宣布军民融合为官方发展战略，并于2017年1月成立了新的中央军民融合发展委员会，由国家领导人担任主席。¹⁵

在布莱恩·拉弗蒂和张太铭撰写的章节中，他们分析了在现有基础上加强军民融合努力并在军事技术上取得重大突破的前景。张太铭研究了被采纳为官方发展战略的军民融合、新委员会的成立、融为一体的军民科技规划、作为《中国制造2015》规划组成部分发展中国先进制造基地做出的努力，以及为重大创新创造条件的科研院所改革等问题。最后，他对“中国国防工业从创新跟随者成功转型为能够从事高端技术开发的原始创新者的前景”做出了积极评价。¹⁵布莱恩·拉弗蒂有一个更慎重的评估，指出中国政府已经为军民融合奠定了初步基础，提高了对军民融合实施过程中面临的挑战的理解，并表明了解决这些挑战的承诺，但这一成功并不能得到保证。¹⁶

尽管在某些领域存在明显的军民协同效应，但军民融合倡导者所设想的大规模合作要求中国企业和政府机构通过开放决策流程，吸收其他行动体的观点和利益，从而降低其组织的自主权。党把所有军民利益都纳入到经济和科技决策的愿望，与各公司和机构不愿意放弃控制其他利益之间的矛盾，可能会使中国很难超越正式的遵从性（例如，建立参与军民融合的机制）以取得实际成就。任命中国国有企业领导人的能力是一种强大的工具，但这并未阻止这些领导人追求所管理企业的财务和机构利益，并抵制执行可能影响利润的命令。

未来的路标

我们应如何衡量解放军改革的成功程度呢？

在没有地区冲突最终考验解放军新的联合指挥结构的情况下，联合训练和演习将为提高解放军联合作战能力提供最佳窗口。涉及多个解放军军种共同对抗适应性敌人的大型演习将是最好的证据，表明新的联合指挥和控制结构不仅可以计划联合作战，而且可以执行它们，并对不断变化的战场条件做出反应。有效使用战略支援部队和联合后勤保障部队各单位支持战区演习，以及整合中央军委或各军种控制的其他战略功能的能力，将进一步证明更高层次联合作战能力的提升情况。

另一个衡量标准是联合作战和部队相对于其军种同行的优先程度。评估陆军主导地位下降的一个粗略指标是，陆军在总体人员中所占的份额、战区指挥岗位、中央军委内的重要职位，以及参加联合军事教育课程的机会，这些课程将培训未来的解放军领导人。一个更复杂的衡量标准将是，具有联合经验的军官是否比坚持以军种为中心的传统职业道路同事更享有晋升优势。美国军队最终要求国会干预，将具备联合作战经验作为晋升为将官的必要条件，中国人民解放军的类似规定将是联合的一个重要里程碑。当然，解放军的任用和晋升制度需要做出重大改变，以支持这种举动。美国的经验表明，建立一支有效的联合部队可能需要几十年的时间，因为这需要有与其他军种合作经验的新一代高级领导人，并形成一种将联合作战置于军种利益之上的思维模式。¹

另一个问题是，中央军委最终是否发展了遏制军种间竞争的能力，以及遏制军种对新武器系统的渴望，这种渴望只是为了促进军种公平而联合目标。2017年10月，将军种首长排除在中央军委之外，标志着军队内部联合的重大发展。2004年，中央军委增加了海军、空军和第二炮兵司令，这标志着所谓的“代表性联合”，这些军种在解放军高层决策中获得了发言权。作为改革的一部分，将军种司令员排除出中央军委组成可能标志着向“定向联合”的过渡，即中央军委决定如何在各军种基础上建立一支联合部队。考虑到解放军以军种为中心的性质，中央军委不太可能在短期内扮演这个角色，但是如果它发生了，这将是一个重要的转变。

评估领导人重新确立党对军队控制的努力取得的成功程度，将是一项难度大得多的分析挑战。所有解放军高级军官都有可能在公开场合说正确的话，但真正的考验只会出现在重大的政治危机中，或者在党维持经济增长和实现民族主义目标的努力出现动摇、并对领导层产生质疑的情况下。在此之前，作者团队认为改革可能会在短期内加强党对军队的控制，但其在危机中的表现仍无法确定，这仍是一种暂时的判断。

识别军民融合进展的标志也很困难，因为国家领导人对该计划的优先考虑要求中国企业和机构对军民整合作口头上的承诺，强调程序上的改进，而不是实质性的产出。取得成功的最明显证据将是中国武器系统创新的飞跃，可以融合军民两用技术和生产流程。另一项指标将是，解放军大幅增加对民用承包商的使用，中国国防工业将武器系统开发的重要部分分包给地方公司或军工行业以外的国有企业。

如果解放军的改革取得成功，将对中国的邻国和竞争对手产生重大影响。一个训练有素、组织良好、装备精良的人民解放军将更有能力完成其主要职能：打赢现代战争，特别是美国国防部所称的“短时间、高强度地区冲突”；阻吓大小竞争对手；执行各种各样的非战争军事行动（也称为非传统安全任务）；保护中国在亚洲的利益。²一种更有效的联合指挥结构将使解放军能够更快更无缝地从和平时期过渡到战斗行动，并更好地监督可能需要多个军种参与的平时复杂任务，比如大规模救灾或非战斗人员撤离。随着人民解放军教育和培训指挥员和参谋运用联合部队，以及更先进能力出现在各个战争领域，该系统将得到进一步完善。

越南、菲律宾、日本和印度等主张领土主权的国家将会在南中国海、东中国海和中印边界面对一个更加自信、能力更强的对手。对中国武装部队进行更广泛改革，包括将人民武装警察置于中央军委的严格控制之下，这可能使解放军、海岸警卫队和海上民兵部队之间的协调更加密切，从而使北京方面拥有强大的力量，可以在灰色地带行动中打击其他主权声索国。台湾地区将不得不与能更可靠地计划和实施联合作战的解放军进行对抗，例如两栖登陆、封锁和联合导弹打击。³这将进一步加大台湾军队发展和实施不对称和创新性方法以应对更强大的解放军所构成威胁的必要性。在整个印太地区作战的美军将面临一支对地区危机反应更快、反干预行动更有效的解放军部队。此外，从长期来看，能够有效利用民用科技突破来制造先进和创新性武器的中国军队和国防工业，将是一个更加强大的战略竞争对手。后一点对于反击美国的国防战略非常重要。美国的国防战略寻求随着时间的推移重新获得技术优势，以维持有利的地区力量平衡。

未来的中国人民解放军是否会成为一支远征军？

中国人民解放军目前的改革没有充分解决的一个未来要求是，可能需要指挥和支援中国境外更广泛的军事行动。在过去几十年里，中国人民解放军的海外行动仅限于参加联合国维和行动、在亚丁湾（2008年以来）反海盗巡逻、参加军事演习和开展军事外交的短期部署，以及少数非战斗人员的紧急撤离。

战区司令部的装备比改革前的军区更能应付一系列区域突发情况。但是，它们计划和实施作战的能力有地域限制，这取决于它们的责任区和所受领的具体突发情况。⁴例如，南部战区司令部已经在延伸至南中国海遥远海域实施例行行动，而其他战区司令部的作战范围则更为有限。但是，在台湾出现突发情况时，中国海军的任务可能是远离中国领土深入到更远的西太平洋，目前尚不清楚东部战区司令部、海军领导机构或中央军委联合参谋部是否会作战控制前沿部署的海上部队。在沿中印边境与印度发生涉及地面作战的冲突以及印度洋海上作战的情况下，指挥和控制安排更不清楚，因为西部战区司令部没有执行应急计划的海上部队，在战争中也不负责海上作战。

中国人民解放军正投入大量精力发展力量投送能力、理论和政治理由，以支持远远超出中国陆地边界和第二岛链以外的远征行动。⁵解放军在吉布提的新后勤基地提供了在许可环境下维持和平时期海军行动的能力，以及支持可能涉及战斗角色的其他类型行动的新生能力。这些行动对国内来说是正当的，因为需要保护中国的海外利益，在国际上也是合理的，因为中国军队可以提供公共产品，并为国际稳定做出贡献。⁶

解放军在战区司令部责任区以外的行动，目前根据不同的行动类型有不同的处理方式。例如，海军领导机构似乎仍负责亚丁湾的反海盗行动，每次护航特混部队都由来自不同舰队的舰船组成。相反，联合参谋部的海外行动处负责支持联合国维持和平行动的军队部署。与美军不同的是，它将世界各地的军事行动分配给一个地理作战司令部，负责其责任区内的应急计划和行动，而解放军在战区司令部责任区外的潜在行动存在缺口。此外，它似乎没有建立一个常设或特设联合特遣部队机制来指挥此类行动。

到目前为止，解放军大多数独立的海外行动（例如2011年从利比亚撤离中国公民）规模小、持续时间短、许可环境相对宽松。⁷根据行动的性质，可以将这类行动分配给联合参谋部或某个军种领导机构。但是，如果解放军的海外行动规模扩大、需要联合作战、持续时间延长，或者在非许可性环境，部署部队面临敌对国家或非国家行为者威胁时，这些机制可能被证明是不足够的。同时实施多场海外行动，将进一步增强人民解放军指挥海外行动的能力。如果解放军开始定期开展此类行动，可能有必要建立新的联合指挥控制机制。

结 语

本书追溯了中国人民解放军雄心勃勃的改革议程的推动因素，研究了改革如何影响到解放军各组成部分及其相互关系，并评估了将影响改革议程成功与否的机遇和挑战。业已完成的改革已经对解放军的组织方式以及计划、训练和执行作战行动的方式产生了重大影响，即将进行的后续改革将会影响军队的征兵、教育、任用、晋升和等级/军衔等制度，这很可能会对改革后的中国人民解放军能否实现国家领导人提出的建设一支能打仗且能打赢信息化战争的联合部队目标起到决定性作用。随着解放军开始实施规模更大、技术更先进的联合作战，并有可能扩大海外行动的规模和范围，经验表明会有必要进一步调整联合指挥和控制机制，以全面支持中国日益增长的军事雄心。

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