改革赋能 发展“满盘活”——2023年全面深化民航改革工作综述

导读

1月2日，中国民航报发布重磅文章《改革赋能 发展“满盘活”——2023年全面深化民航改革工作综述》，其中提到“民航系统坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极参与国家空管体制改革，以体制机制创新促进空域资源合理配置和高效使用”,“配合推进四川、海南、湖南、江西等省份全域低空改革试点”，此外，“围绕优化创新通航监管模式，加快编制《通用机场管理规定》，通用机场分类分级管理体系更完善，印发《通用航空短途运输运营服务管理办法》，通用航空短途运输在安全、市场、服务等方面的要求更规范，‘干支通，全网联’加快推进，促进了通航安全有序发展”。

改革赋能 发展“满盘活”

——2023年全面深化民航改革工作综述

2023年，是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，是三年新冠疫情防控转段后国民经济恢复发展的一年，也是民航业稳健恢复发展的关键一年。一年来，民航系统认真抓好党中央改革决策部署和重大改革举措落地落实，用好全面深化民航改革“关键一招”，聚焦党中央、国务院深化改革决策部署，聚焦民航主责主业，聚焦行业管理机制改革创新，铆足深化改革的精气神，务实创新、奋发有为，挺进改革“深水区”。改革一子落，发展满盘活。在全行业的共同努力下，以改革创新为引擎催生行业高质量发展内生动力，民航恢复发展、安全发展取得新成效，为加快建设交通强国民航新篇章写下浓墨重彩的一笔。 

用好改革“关键一招”

激发行业发展强劲动能

2023年是改革开放45周年，也是“十四五”关键之年。然而，延宕三年的新冠疫情对民航发展造成前所未有的冲击，我国民航日航班最低时一度不足3000班，不到疫情前的1/5，民航安全发展环境难、约束大、目标高，推动行业恢复发展任务艰巨繁重。

时代的难题，要从科学改革中破局。“抓改革就是强动力。要深入贯彻习近平总书记关于全面深化改革的重要思想，切实落实党的二十大关于全面深化改革的重大部署，着力解决制约行业发展的体制机制障碍，推动改革更好解决实际问题、更好应对风险挑战、更好服务经济社会发展。”2023年5月25日，民航局党组书记、局长宋志勇主持召开民航局全面深化民航改革领导小组第一次会议，为全年深化改革工作举旗定向。一年来，民航局党组深入贯彻习近平总书记关于全面深化改革的重要思想，始终保持将改革进行到底的政治定力，以推动行业恢复发展为首要任务，以新发展理念为引领，围绕解决制约民航安全管理效能的关键因素、正确处理政府与市场关系、民航生产运行体系中的突出问题、行业重大需求和发展瓶颈、高质量发展对民航行政管理体系的内在要求，以上率下，扎实推进安全监管、资源要素配置、行业运行、自主创新、治理能力等关键领域关键环节改革，破束缚发展之羁，谋民航奋进之局。

全面深化民航改革领导小组是深化民航改革的“指挥部”，紧随中央节奏召开全面深化民航改革领导小组会议，着眼大局安排改革任务，加强对各单位各部门改革工作的指导，以《全面深化民航改革行动计划》为纲，2023年6月编制印发《全面深化民航改革行动计划评估工作办法》，明确全面深化民航改革行动计划评估指标体系。深化民航改革领导小组办公室负责人告诉记者，《行动计划》优化调整了“十四五”时期民航深化改革重点任务，明确重点改革任务20项、分目标47项、具体措施108项，更加聚焦服务党和国家工作大局，更加聚焦制约民航高质量发展难点堵点卡点。《评估办法》犹如“矫正器”，及时校准20项重点改革任务推进过程中的偏差，以评估促改革、以评促优化，确保改革任务全面推进、高效实施、落地落实。

科学的评估是促进改革实效的重要手段。《评估办法》的印发及评估指标体系的明确，让改革评估组更加充分发挥改革“督导队”作用提供了有力抓手。改革的举措是否落实，改革的目标是否达成？2023年7月—10月，由多位行业专家组成的改革评估组从中南到西南、从华北到华东、从新疆到东北，实地走访调研40家民航相关单位，全面了解各单位各部门改革工作的推进及成效。42场次座谈会、20次现场考察、12次调研访谈、370余人次受访，科学评估贯穿于深化民航改革工作的全流程、全过程。

聚焦党中央、国务院决策部署，国家空域资源分类管理积极推进，民航融入大部制工作模式和工作机制进一步完善。聚焦民航主责主业，安全监管更加有效，资源配置更加优化。聚焦行业管理机制创新，协同运行进一步深化，全国流量管理系统一体化协同作用充分发挥……“一批体制机制障碍有力破除，特别是以试点探索改革路径、突破制度障碍、提升改革效率的成效明显。”改革评估组专家、中国民航大学教授李艳伟说。

先行先试探新路，跑出改革“加速度”。从低空空域改革试点到中小机场服务模式创新试点，从智慧综合交通试点到行程单电子化改革试点，9大类16个改革试点全面铺开，一批可复制、可推广、可借鉴的改革试点经验和做法相继形成，深化民航改革工作扎实推进，工作成效明显。改革部署在民航落地生根，改革精神蔚然成风，改革成效硕果累累。

全面落实党中央国务院改革决策部署

“规定动作”不折不扣

2023年12月7日，一名情况危重的重度肺炎、双肺病变的68岁患者急需转运至湖南省人民医院进行救治，一场“生命接力”在全国第一个可服务全省的A类飞行服务站——长沙飞行服务站快速展开。值班员争分夺秒，仅用18分钟完成所有计划申请、放行审批流程，迅速为“空中120”开辟出一条绿色通道。

快，得益于民航积极参与低空空域管理改革的主动作为。民航湖南监管局空管处处长刘鑫表示，通过湖南低空空域改革，通航用户作业实现“一网通办”，空域分类使用要求、空域灵活转换方法、协同运行程序手段等更加系统规范。如今，通航作业从申请到起飞的时间更短，飞行安全也更有保障。

这是民航系统坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极参与国家空管体制改革，以体制机制创新促进空域资源合理配置和高效使用的缩影。配合推进四川、海南、湖南、江西等省份全域低空改革试点，优化临时航路航线使用机制，建设骨干航路网，扩容京广大通道，沿线机场高峰小时容量标准提升，一系列改革举措为民航发展释放出新动能。据统计，广州白云机场高峰小时容量由78架次增加到83架次，深圳宝安机场由60架次增加到65架次。

继5月国产大飞机C919执飞首个商业航班，12月13日，东航“上新”第三架国产大飞机C919。C919开启商业载客飞行的背后，是民航人胸怀“国之大者”，开展适航攻关、运行保障的勇于担当。

适航审定是民机安全性能的“保证书”，是国家民机发展战略的重要支撑，事关“国之大者”，事关产业发展长远。民航局紧跟党中央关于大飞机战略决策部署，着眼于国产飞机“飞起来”，加快提升适航审定能力建设，全力开展国家重点型号审定，高质高效完成C919适航审定工作。着眼于国产飞机“飞得好”，创新创建工作机制，搭建联合工作平台，从运行保障层面加强推进航空制造业与航空运输业深度融合，效果显著。

航空制造业与航空运输业更加在战略上协同、理念上协同、机制上协同、工作上协同，这是民航华东地区管理局适航审定处工作人员近年来的强烈感受。“目前，民航局牵头成立飞行技术委员会、维修技术委员会和持续改进专项工作组，以此为平台，航空公司和飞机制造商定期共同对接、及时讨论各类国产民机运行中的问题难题，迅速确定解决方案，高质高效。”华东局有关处室负责人说。

得益于全产业链协同工作机制的持续深化，国产民机产业基础进一步筑牢。一方面，民航局加强指导机场提升对国产民机的适用性，另一方面，中国商飞主动参与南宁、嘉兴等机场建设。一组数据凸显深化改革的魅力——ARJ21飞机安全载客突破1000万人次，历时一个月的ARJ21国产商用飞机在疆内全部25座运输机场的演示飞行顺利收官。ARJ21飞机旅客登机桥适配率由18%提升至72%，旅客登机梯适配率由75%提升至90%。

“太方便啦！”11月，旅客王先生在东航APP下单了襄阳到三亚的空铁套票，从高铁到航站楼，全程只刷身份证。这是东航携手中国铁路推出的空铁联运产品，旅客可根据意愿，自行选择航班与高铁组合，实现一个订单、一次支付。

东航客户委员会副总经理严峻介绍说，旅客购买东航空铁联运产品，可通过46个枢纽城市、49个机场进行中转，通达710个火车站点，实现航空段与1240个火车段的双向联运。

以基础设施“硬联通”和规则标准“软联通”为重要支撑，民航积极推动现代综合交通运输体系构建，持续丰富空铁联运服务内容与产品。与国铁集团合作，东航、国航、南航App实现与12306 App的销售系统对接；增强机场硬件基础设施与铁路衔接功能，上海浦东机场和虹桥机场两场联络线即将建成投运；建立空铁联运运行保障机制，上海机场、南京机场、宁波机场、乌鲁木齐机场等与铁路部门在大面积航班延误及特殊天气情况下实现多种途径旅客分流。

无论是“硬联通”还是“软联通”，都源于“心联通”。民航各单位各部门从思想认识、发展战略、改革机制、工作运行上积极融入大部制，民航融入大部制的职能更加优化、权责更加协同、沟通更加顺畅、运行更加高效，民航在综合交通体系中的牵引作用充分发挥。

中央有部署，民航有行动。全行业提高政治站位，对标对表，民航局47项行政许可事项中27项实现“一网通办”，“放管服”改革有序推进；冲破思想束缚，民航公安管理体制调整持续深化；打破体制坚冰，一批长期想解决而没有解决的难题加快解决，局属国有企业改革催生发展活力；坚持创新引领，民航绿色发展机制改革逐步实施，绿色低碳转型扎实推进，民航吨公里油耗、机场单位旅客能耗同比明显下降。

聚焦民航主责主业

“自选动作”有声有色

2023年11月20日上午，黑龙江机场集团气象预报中心针对11月22—23日的暴雪，提前向省内的支线机场发布了一份降雪天气预警。收到预警信息后，大庆机场、抚远机场等8家省内支线机场立即作出响应，为相关运行部门提供气象服务。

这是民航局在黑龙江机场集团设立的集中预报试点，能为省内8家支线机场集中制作机场预报FC/FT、着陆预报和机场预警产品。“之前气象人员招录难、留人难，支线机场气象人员一直处于紧缺状态。如今开展集中预报后，支线机场人员问题有所缓解，保障能力在预报中心指导下显著提升。”黑龙江机场集团气象副主管卢艳说，2024年新增牡丹江机场和黑河机场后，省内10家支线机场能享受到集中预报指导服务。

探索创新中小机场空管管理服务模式，强化空管运行业务一体化，是民航聚焦主责主业，夯实中小机场安全保障能力的重要举措。民航局建立内蒙古机场集团情报信息集中制作试点，支线机场航行情报制作能力有了新提升；建立黑龙江机场集团、新疆机场集团集中制作机场预报试点，支线机场气象预报准确率有了新突破；新疆远程塔台试点准备进入运行验证阶段，安全保障民航运输航班共计2292架次，偏远地区支线机场提升运行效率有了新思路。“这些试点是支线机场的空管服务管理模式创新的有力尝试，不仅为航空安全提供了更可靠保障，也为支线机场长期以来空管保障能力不足的问题提供一种解决方案。”李艳伟说。

这只是民航聚焦主责主业深化改革的一隅。哪里有民航高质量发展的堵点和难点，哪里就有深化民航改革的旋律和乐章。

为缓解持续快速发展与资源供给紧缺的矛盾，民航局主动适应行业发展的新形势、新变化，将差异化监管作为实现民航精准监管和高效监管的必由之路，发布《运输航空公司差异化精准监管实施办法（试行）》，充分合理利用监管资源，加快推动民航安全领域体制机制改革及监管模式转型，提升安全监管质量和效率。

三年疫情给全球经济造成的巨大冲击中民航首当其冲，面临艰巨繁重的行业恢复发展任务，民航局寻找发挥好有效市场和有为政府作用的“更优解”，按照“安全第一、市场主导、保障先行”原则，科学把握节奏，精准实施调控政策，分类分阶段有序促进航空市场恢复。着眼现行航权配置规则逐渐在实践中暴露出的同质化竞争加剧等问题，开展国际航权配置规则修订工作，奔着问题去、盯着问题改，进一步优化行业关键资源配置规则，国际客运航班自8月下旬以来已稳定在疫情前的50%以上。

民生所系，改革所向。改革为了人民，改革依靠人民，改革成果由人民共享，始终是党和国家推进改革的根本逻辑和辩证法。全面深化民航改革，坚持以人民为中心的改革价值取向，不断实现人民对美好生活的向往。围绕民航服务领域数字化转型，多家机场实现值机、行李托运、安检、登机等全流程“一证（码）通行”，无纸化出行服务提质升级；《关于首次乘机旅客服务便利化的指导意见》出台，服务对象、服务流程、服务产品、服务标准、技术支持等方面具体的工作措施进一步细化，首次乘机旅客在改革进程中更加提升安全感、获得感和幸福感。

深化改革每往前推进一步，人民群众出行就便利一分。以“智慧出行、智慧空管、智慧机场、智慧监管”为核心抓手，数智化及节能减排等新技术在枢纽机场得到深度应用，机场建设规划水准进一步提升。深圳机场智慧综合交通试点项目完成多源数据整合应用，集合多种交通方式，为数据整合提供新思路，为旅客出行提供新方案。

持续推进安全监管模式创新、资源配置优化、智慧民航建设、机场建设管理机制完善、机场运营管理模式转型、外航安全监管体系建设、中小机场空管服务模式创新、民航服务领域数字化转型等改革重点任务，补短板、破难题，一大批有利于民航高质量发展的改革步骤持续推进，进一步释放了行业发展活力、增强了发展动力。1月-11月，全行业共完成运输总周转量1080亿吨公里、旅客运输量5.7亿人次、货邮运输量661万吨，同比分别增长95.5%、144.1%、18.1%，基本恢复到2019年水平。同时，运输航空责任原因征候万时率较2019年同期下降68.9%，再次交出了优秀成绩单。

聚焦行业管理机制创新

“特色动作”可圈可点

12月26日，民航西藏自治区安全监督管理局、民航西藏自治区空中交通管理中心、民航西藏自治区机场集团有限公司在拉萨正式揭牌，标志着西藏区局深化改革工作初见成效，西藏民航建立“1+3”管理新架构。

西藏区局深化改革，是民航局党组为适应西藏民航快速发展和日益增长的安全监管需求作出的战略决策部署。民航勇于自我加压，加快实施《民航西藏自治区管理局深化改革总体方案》，理顺民航西藏管理局政企关系，机场运行、空管运行、安全监管形成相对独立的框架体系，为西藏民航持续安全高质量发展奠定了体制基础。

选择航空出行，人民群众最为关切安全和正常。民生无小事，在有限的资源下最大限度提升运行品质、确保航班正常，吹响了民航不断提升整体运行协调水平的号角。

各单位各部门凝聚共识，多措并举，交出了民航协同运行机制2023年富有“含金量”的答卷——机场运管委运行机制更完善，以保障航班运行整体效能为主旨，发挥多主体协商平台作用，在航空市场恢复至与2019年运量基本持平情况下，航班正常率显著提升；长三角、珠三角等区域运行协调机制更顺畅，航班最繁忙的华东地区主要机场平均航班正常率达84%，平均放行正常率88%，珠三角广州、深圳、珠海三场在2023年6月雷雨季航班正常率较2019年提升6%，放行正常率超过80%；航班计划动态调整工作程序更优化，航空公司围绕“早决策、早预警、早启动、早落实、早告知”，合理开展航班计划调整，在极端复杂运行情况下，打赢了一场又一场的航班正常攻坚战。

深化改革，既要勇于“破”，又要善于“立”。民航坚决将解决突出问题与提升行业治理能力齐头并进，及时处理好规章标准与民航发展之间的关系，坚持试点先行和制度转化相结合，确保民航规章标准建设与时俱进，制度规章执行令行禁止。

围绕优化创新通航监管模式，加快编制《通用机场管理规定》，通用机场分类分级管理体系更完善，印发《通用航空短途运输运营服务管理办法》，通用航空短途运输在安全、市场、服务等方面的要求更规范，“干支通，全网联”加快推进，促进了通航安全有序发展。

加快推进《推动民航安全监管创新行动计划》，差异化精准监管政策有效落地；扎实推进《优化资源配置行动计划》，航班时刻管理体制机制重塑；发布《民用运输机场工程对象分类和编码标准》等四部标准，机场工程BIM技术应用有了新指引；印发《提升千万级机场航班近机位靠桥率指导意见》和《千万级机场航班近机位靠桥率考核办法（试行）》，“提升千万级机场航班近机位靠桥率专项整治”工作前期成果进一步巩固。通过解决一个问题，带动解决一类问题，通过解决一类问题，健全完善一批规章制度标准，各部门改革成果制度转化的主动性显著增强，一年来，民航局已相继出台涉及安全发展各个环节的118项制度规定，行业治理体系更加完备。

回望来时路，深化民航改革坚持在大局下谋划，在发展中推进，在自我革命中作为。改革只有进行时，没有结束时。新的一年，民航人将以更细更实的作风，在全面深化改革的进程中奋发有为，以改革赋能民航高质量发展，激发展活力、增发展动力，奋力谱写交通强国建设民航新篇章，为全面建设社会主义现代化国家、推进中国式现代化贡献民航力量。（中国民航报 记者肖敏）

来源：中国民航报，原标题《改革赋能 发展“满盘活”——2023年全面深化民航改革工作综述》

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