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吴恩玉：立法工作中的塑造变革能力
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摘要 提高立法工作中的塑造变革能力，需要加强生成性学习，善于将别人的语言内生性转换为自己的语言，善于以批判式思维对待别人的观点，创造性提出自己的观点。既要善于洞见变革方案的合法性风险，也要善于为变革方案的合法性作辩护。既要具备固化现有变革方案以形成法律制度的能力，更要具备根据变革方向谋划变革方案并形成法律制度的能力。既要善于总结、比照过去经验和规律，防止纰漏，也要勇于自我革新，根据新情况谋划新思路和新方案。业务性工作要侧重于民主，突出强调整合，事务性工作要侧重于集中，突出强调执行。
关键词 立法工作；塑造变革；能力
为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党中央重大决策部署，我省各级机关围绕建设变革型组织、提高塑造变革能力作了谋划落实。结合本职工作，下面围绕从哪些方面入手提高立法工作人员的塑造变革能力，谈几点认识。
一、内生性转换与批判式对待
提高立法工作中的塑造变革能力，首先需要加强“生成性学习”（Theory of Generative Learning）。这个概念是美国心理学家维特罗克（Merlin C.Wittrock）于1974年首次提出的[1]。他认为，学习是一个主动的过程，学习者不是被动接受信息，而是主动构建自己对信息的解释，并从中做出推论。他提出，在教学过程中，学生“可能不理解教师讲解的语句，但他肯定理解自己加工生成的语句”。在他看来，单纯的信息输入不是学习，只有将新的信息和已有的知识经验结合在一起，并形成了自己的意义，学习才算真正发生了。总结他的观点，结合我自己一直主张的批判式学习方法，我理解的生成性学习有两个阶段：一是内生性转换，即将别人的语言总结概括、去粗取精，转换成自己的语言。能转换成自己的语言，才是真正理解了别人传递的信息。二是批判式吸收，即将别人传递的信息与自己已有的知识对比、整合，带着批判式的思维对待别人的观点，去伪存真，进而创造性地提出自己的观点。批判过程中既能更准确理解被批判的信息，又能形成自己的创新性观点。生成性学习的方法，对于立法和政策制定工作非常重要。对于法规条款草案、征集的意见、专家的观点、既有的做法、现行的制度，立法工作人员要能用自己的语言言简意赅地向领导汇报清楚、向别人解释清楚，否则就是没有真正理解；然后要怀疑式地看待、批判式地对待，绝不盲从，合理的采纳，不合理的反对，科学的坚持，不科学的摒弃，并在此基础上创造性地提出自己的方案，形成法规制度。需要指出的是，要做到生成式学习，必须注意积累足够的知识量。因为如前所述，生成式学习是对新信息的主动构建，而这种主动构建又是以现有知识为基础的。有足够知识储备的人接收新信息时，比如听到群众的意见或者接到领导的指示时，会立即与他头脑中大量已有信息相碰撞，并在此基础上创造性地形成自己的思路。如果没有足够的知识储备，就谈不上信息碰撞，不仅提不出自己的思路，甚至可能连新信息都无法准确理解。二、风险性洞见与合规性维护“五大思维”中，法治思维与创新思维之间的关系是最“紧张”、最难处理的，尤其是对地方工作而言，不论是对地方立法工作，还是对地方党委政府的工作都是如此。因为中国是单一制国家，地方的创新和变革要在国家政策框架、法律框架内进行。如何让地方的创新和变革既能满足实践所需，又能符合国家政策和法律，极为考验智慧。我认为，应当做到两点：一是风险性洞见。在立法工作和政策制定工作中，面对或者提出某个变革方案，首先必须有法治思维和敏锐的洞见力，能够识别出变革方案是否存在抵触上位法、国家规定的风险。如果连风险都识别不出，察觉不到，是要出大问题的。二是合规性维护。要善于提出既不违反上位法又能解决实践问题的方案；也要善于对某一方案的合法性作出辩护。后者类似于律师为当事人辩护一样。实践中，立法工作人员提出的能够有效解决问题的变革方案，经常会碰到专家认为不符合上位法的情况。其实，某个专家对法律的理解可能是偏颇的、机械的、平面的，如果从全面的、辩证的、立体的视角去看待和解释，会得出不同的结论。要具备以上能力，需要立法工作人员不忘选择法学专业学习的初心，始终保持对法学这一精微缜密学科的热爱，保持周密思考和善于“诡辩”的爱好，如饥似渴地积累更新法学理论知识和法律知识。三、固化式塑造与破解式塑造根据《现代汉语词典》的解释，塑造是指用泥土等可塑材料制成人物形象，也指用语言文字或者其他艺术手段表现人物形象。[2]日常生活中，艺术家塑造出来的人物形象，无论是泥土“堆”的，还是文字“砌”的，无非两种，一种是临摹，即将现实中已有的形象塑造出来；另一种是原创，即构思一个形象，然后塑造出来。相应地，塑造变革也有两种形态：第一种是固化式塑造，即将已有的变革成果固化下来，我们常说的以立法固化改革成果，就属于这种塑造。第二种是破解式塑造，即没有现成的变革成果，只有变革难题，需要创造性提出变革思路，然后形成制度，破解难题，我们常说的以立法破解改革难题，就属于这种塑造。立法的固化式塑造，也会起到引领变革的作用，一是保障手段提升了，即从过去的以政策手段推动变革，转变为以法律方式推动变革；二是适用范围扩大了，立法往往是将一个或者部分地区现有的变革成果固化下来，在全域范围内推广，这对其他地区而言就是变革的引领。但在全面深化改革的背景下，破解式塑造更为重要。今天的立法工作和政策制定工作为什么越来越难了，就是因为全面深化改革对破解式塑造的需求越来越多了。在改革的速度深度广度日益加大的当下，制度设计更多的不是源于改革方案，而是源于改革方向，更多的不是固化方案，而是谋划方案。比如，对于公共数据授权运营，国家相关文件仅有“探索开展政府数据授权运营”[3]这一句描述，仅是指明了改革方向，并未提出具体改革方案，浙江省相关部门也尚未开展这项工作，在浙江省公共数据条例制定过程中，就需要研究可以授权运营的具体数据范围、授权运营的方式、授权运营单位的条件、授权运营收费标准等问题，谋划具体方案，形成制度设计。要适应塑造变革特别是破解式塑造的要求，需要立法工作人员不仅重视法学知识的积累更新，也要加强政治理论的学习，加强管理学、经济学、社会学等各方面知识的学习，同时注重在实践中学习，注重改进调查研究方法，将每一个立法项目都转化成一个学习课题，不断积累谋划方案的能力。四、规律性遵守与创造性提升平时在工作中发现一个现象，有的同志撰写的材料或者提出的工作思路，开创性比较好，不受原有的材料和做法的拘束，能够很好地根据新的工作特点产生新的方案，但有时也会完全抛开过去好的做法和规律，经常会漏掉一些东西，甚至是必不可少的东西。有的同志，过于依赖原有的材料和做法，写出的东西和提出的工作思路挑不出大的疏漏，但也显得千篇一律，开创性不足，亮点不多。这两种现象都是没有处理好规律性遵守与创造性提升的关系。要注重总结经验和规律，开展一项新的工作时，要把过去总结的经验和规律拿出来对照一下，这样才能保证不出纰漏。但也要注意，过去的经验和规律只是变革的阶梯，不能成为变革的束缚，要在遵循过去经验和规律的基础上，勇于自我革新，克服惯性思维，根据新的工作内容，谋划新的工作方案。五、业务性民主与事务性集中立法工作必须处理好民主与集中的关系。总的来讲，我认为要区分业务性工作和事务性工作，业务性工作要侧重于民主，突出强调整合，事务性工作要侧重于集中，突出强调执行。对于业务性工作，毛泽东提出的先做学生、再做先生的方法很有针对性。他在《党委会的工作方法》一文中指出，书记要“先做学生，然后再做先生；先向下面干部请教，然后再下命令”，“这不会影响自己的威信，而只会增加自己的威信”[4]。立法工作中的业务性问题，特别需要集思广益，特别需要依靠集体智慧，发扬民主作风对于洞见风险、防范纰漏，至关重要。要鼓励下面同志提出和坚持不同于领导的观点，这样才能保障立法不出问题，也才能带动下面同志成长，独当一面。对于事务性工作，当然也要对上积极参谋，对下虚心听取意见，但当领导已经做出决策的情况下，下面同志不宜再坚持己见，而要不折不扣予以执行。“有再一再二，没有再三再四”，这句俗语在我看来，主要是针对事务性工作的。对于事务性工作，下面同志“再一再二”提了不同意见，领导未采纳，就不要“再三再四”提了，而要及时落实领导确定的方案。对于业务性工作，下面同志若有不同意见，应当鼓励其“再三再四”提出。有的同志，“再三再四”有顾虑，没有必要，领导要通过耐心听取、甚至提出表扬，帮助他打破这种顾虑；有的同志连“再一再二”都没有，更是要不得的，领导要通过不耻下问、甚至提出批评，倒逼他主动发表意见。唯有如此，才能充分发挥下面同志的参谋助手作用。注释：
[1]Merlin C.Wittrock,Learning As a Generative Process,Educational Psychologist, 1974, vol 11,pp.87--95.
[2]《现代汉语词典》，商务印书馆2016年版，第1249-1250页。
[3]国务院办公厅：《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，2021年12月21日。
[4]毛泽东：《党委会的工作方法》，人民出版社2016年版，第3页。
原文载于2023年1月出版的《浙江人大理论专刊》（2022年第2期）。
作者：吴恩玉，男，法学博士，浙江省人大常委会法工委经济法规处处长，一级调研员。