作者：任亦秋，男，浙江省人大常委会副秘书长、法工委主任。
立法是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的基础性工程。从发挥的作用来看，立法一般被分为两大类：一类是“管理类”，即直接为各类主体设定权利义务；另一类是“促进类”，即以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值。今年3月修改的立法法，全面体现新时代法治的时代特色、实践特色及全过程人民民主的重大理念，完善了立法的指导思想和原则，强调立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，引导、推动、规范、保障相关改革。基于立法法的新变化可以预见，相对于管理类立法，促进类立法将成为今后一个时期地方立法越来越重要的立法形式。具体而言，促进类地方立法的制度功能至少有四个方面。一是实现党的主张和人民意志高度统一的重要途径。立法是国家重要的政治活动，是把党的主张和人民意志通过法定程序转化为国家意志的过程。促进类立法以提倡、激励、支持自然人、法人和非法人组织从事某种行为作为立法宗旨，内容上更多的是鼓励性条款而非强制的禁限性规定，更容易在立法中达成广泛的共识，实现党的主张和人民意志的高度一致。因此，通过开展促进类地方立法，科学设置提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价条款并建立相应机制，能够实现从党领导经济社会发展的方针政策到地方性法规具体规定的有效转化，使党的主张在地方性法规中得到具体呈现，从法规制度层面保证党的路线方针政策和各项决策部署在地方全面贯彻执行。二是正确处理改革与法治关系的重要手段。立法法规定，对于不属于国家专属立法权的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，地方可以根据本地具体情况和实际需要先行制定地方性法规。近年来，各地主动适应改革的法治需要，积极开展先行性、创制性立法，为全面深化改革提供了有效法治保障。这些先行性、创制性地方立法中，在总结固化改革成果基础上形成的促进类立法占据绝大多数，它们通过提倡、激励、服务、引导等措施鼓励先行先试，为重大改革提供了制度依据，有效发挥了立法推动改革、引领改革、保障改革的重要作用。三是以法治方式解决实践问题的有效方法。坚持以问题为导向、注重解决实际问题，是地方立法的核心价值追求。随着社会治理模式从管理型向治理型转变，促进类立法所倚重的提倡、激励、服务、引导式治理模式越来越成为解决经济社会发展问题的更优方案。推进地方治理体系和治理能力现代化，需要以法治思维和法治方式推进改革发展，善于通过制定促进类地方性法规推动解决经济社会发展中的问题，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。四是为人大依法履职行权提供了重要依据。立法是守法之基础，也是人大加强法律法规实施情况监督的重要前提。促进类地方立法虽然不直接规定自然人、法人和非法人组织的权利义务，但对各级政府及其有关部门主导推动相关工作的职责却有着明确的要求，有些促进类立法还对政府及其有关部门相关人员的法律责任作出明确规定。这些职责性规定是各级政府及其有关部门必须履行的法定义务，也是各级人大及其常委会开展法规实施情况监督的重要内容。因此，积极开展促进类立法，为经济社会发展和重大改革举措提供法规制度依据，不仅是立法法关于地方立法的职能定位所决定的，更是各级人大及其常委会依法、全面履行职能的必然要求。促进类地方立法虽然以柔性的提倡、激励、服务、引导性规定作为主要内容，但其作为一种法律法规形式仍需遵循立法法关于法律规范应当具有针对性和可执行性的要求。因此，有必要通过完善相关的机制，增强制度刚性和执行力。找准法规制定的目标定位。法规制定的目标定位是立法者期望通过立法达成的目的，是开展法规制定工作的出发点。促进类立法一般不具备管理类法规“行为规范—违反规定—法律责任”的法律条文结构模式，如果立法的目标定位不够清晰明确，就可能成为“大而无当”的“口号式”立法。因此，在开展促进类地方立法时，首要的是确定法规制定所要达成的目标，即明确期望通过立法“促进什么”。在此基础上，再进一步梳理出现实中影响目标实现的突出问题，以解决实践问题为目标开展针对性制度设计。科学确定促进的具体举措。由于促进类法规一般没有针对自然人、法人和非法人组织的强制性法律责任，其实施的效果更加有赖于制定设计中促进措施设定的科学性。因此，在开展促进类地方立法时，应当根据实际情况首先梳理形成相关的问题清单，结合问题清单对政府“工具箱”中的促进“工具”进行调查研究和评估论证，科学确定相应的促进措施和激励手段。同时，考虑到促进类立法是主动干预式立法，在开展促进类地方立法时需要更加注重对各级政府及其相关部门的职责要求，以此来保证法规确定的各项促进措施都有明确的实施主体来具体推动实施。推动相关配套制度及时出台。促进类立法有着较多鼓励性的原则规定，这类法规的贯彻实施尤其需要相关的配套规定予以保障。因此，必须重视促进类地方立法中相关配套制度的及时建立。在开展立法时，要对相关的配套文件、技术规范、有关标准进行通盘考量、同步谋划。一方面要通过制定促进类地方立法对该领域需要鼓励和支持的事项进行方向性的引领和推动，发挥法规对于经济社会发展的“固根本”作用；另一方面也要通过细化法规条款的配套制度，向下延伸制度的“触角”，提高法规“抓地力”，推动形成地方性法规与配套规范性文件优势互补、相得益彰的立法工作格局。强化法规实施情况的监督。监督推动法律法规的实施，是各级人大及其常委会的法定职责，是人大工作的主责主业。促进类立法的落地实施，特别是各级政府及其有关部门履行法规确定工作职责和积极推进促进措施落实的情况，需要各级人大及其常委会通过有效行使监督权加以推动。因此，法规出台以后，需要及时跟进开展执法调研、执法检查、听取专项报告、专题询问、满意度测评等监督手段，把立法的“工作链条”进一步延伸到法规的实施阶段，防止出现促进措施层层衰减的问题。
文章来源：《学习时报》A3版：民主法治，2023年4月19日
原文链接：https://paper.cntheory.com/html/2023-04/19/nw.D110000xxsb_20230419_1-A3.htm
编辑：殷婷婷
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