立法名家讲坛 | 封丽霞：人口规模巨大的国家治理——中国立法的基本语境

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2023年4月22日晚，由浙江立法研究院、浙江大学立法研究院和浙江省法制研究院共同举办的立法名家论坛于浙江大学之江校区顺利举行。本期名家讲坛邀请了中共中央党校（国家行政学院）政治和法律部主任、教授封丽霞为众师生带来题为“人口规模巨大的国家治理--中国立法的基本语境”的学术报告，浙江大学光华法学院教授、立法研究院常务副院长余军担任主持。中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人民政府特约研究员丁祖年，浙江省人大常委会法工委办公室副主任余文斌，浙江省司法厅林媛贤参与了本期名家讲坛活动。

讲座伊始，封丽霞教授提出立法是一个确立政府与社会的边界、规定社会主体间权利义务分配的政治过程，是实现法治的前提。正所谓“小治治人、中治治事、大治立法”，党的二十大报告中所阐述的“中国式现代化”需通过立法来实现。其中，“人口规模巨大”一直是中国现实国情中的客观实际，决定了中国法治的特色，因此应以“人口规模巨大”作为中国立法的基本语境。

封丽霞教授首先将人口规模问题置于历史语境中进行探讨。她指出，西方先贤如柏拉图、亚里士多德等很早就开始思考人口规模与国家治理的关系。对中华文明而言，其经历了一个漫长的农耕时代并长期保有相当的国土规模与人口数量，如何在超大疆域、多元民族、人口众多的巨型国家实现秩序、开展立法是一个自古以来的难题。对此，古代中国的基本解题思路是通过推动“道统”、“法统”、“学统”的融通以实现治理上的“大一统”；与该思路相应，中华法系被赋予了“出礼入刑、隆礼重法”的治国策略、“民惟邦本、本因邦宁”的民本理念、“天下无讼、以和为贵”的价值追求、“德主刑辅、明德慎罚”的慎刑思想等基本内涵，模糊性和简约化是该阶段中国立法的重要特征。而随着“乡土中国”向“城市中国”的转型，中华文明由农耕时代迈向工商时代，对立法的要求转为精确性与精细化，中国立法开始面临新的难题。

随后，封丽霞教授就“超大规模国家立法的现实难题”进行深入探讨。她将我国当前所面临的立法难题高度概纳为“巨型—多元—变动—不平衡的立法难题”，即我国要如何动员在地理环境、经济状况、人口素质等方面存在巨大差异的十四亿人民参与到国家立法中，并对海量的意志进行有效甄别、整合。这一问题又具体表现为：立法决策方面，法治统一与地方差异、非均衡性之间的矛盾；立法与执法的衔接方面，严格执法面临困难与脱节；规则与自由裁量方面，立案难、案多人少等问题；立法实效方面，法律主体规模和乡土社会变迁影响立法实效。

最后，封丽霞教授对如何“推进高质量立法的中国路径”发表了自己的观点。她提出，中国立法要从四个方面“下功夫”：其一，立法的人民性，即通过基层立法联系点的设立增强人大主导立法过程的民主性，致力实现立法的“帕累托最优”与人民意志的最大公约数。其二，立法的科学性，即立法应以“实事求是”为核心，其内容要符合实际、解决实际问题。这要求立法者要有足够的对现实捕捉的能力，并审慎建章立制、克服立法政绩观。其三，充分发挥地方立法积极性：在法治统一条件下，地方立法应进行多样、差别、有效的制度选择，避免重复性立法、政绩式立法、攀比式立法，实现顶层设计与地方实践的辩证统一。其四，立法的法治性，即通过审查与监督，确保立法权与立法程序具备宪法法律依据，避免下位法与上位法相抵触，达成立法的合宪性与统一性。

报告结束后，余军教授精要总结道，封丽霞教授一如既往地关注中国实际，气势磅礴地从长时空下的超大人口规模语境出发剖析我国立法架构，对当代中国立法具有重大的启发意义。

与谈环节，在场同学分别就“基层立法联系点”、“自上而下立法与自下而上立法的关系”等问题与封丽霞教授展开积极交流；浙江省人大常委会法工委办公室副主任余文斌亦就共同富裕背景下如何做好地方立法工作的问题与封丽霞教授进行了深度探讨。

本期立法名家讲坛在热烈掌声中圆满结束。

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编辑：袁世浪

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